3. Гармонізація законодавства України з правом Європейського Союзу

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 

Вирішення питання щодо вступу України до Європейського Союзу об’єктивно вимагає від нашої держави енергійних кроків на шляху зближення, гармонізації національного законодавства із законодавством даного міжнародного об’єднання. При цьому варто зауважити, що одна з найголовніших особливостей правової природи згаданого інтеграційного об’єднання полягає в тому, що його правова система, яка сформувалася на базі національного та міжнародного права і в умовах їх взаємодії, має ознаки як міжнаціонального, так і наднаціонального характеру. Дослідження цього правового феномену викликає значний теоретичний інтерес як юристів, наукових працівників, студентів, так і всіх, хто цікавиться проблемами міжнародного права. Навіть сам процес розроблення правової системи Європейського Союзу, який відбувається з використанням найкращих досягнень міжнародно-правової науки, досвіду в галузі розвитку національних правових систем окремих країн, може слугувати зразком розумного підходу до організації законотворчої діяльності.

Вивчення права Європейського Союзу є значущим для нашої держави і з практичного погляду. Адже Україна традиційно підтримує та розвиває економічні, торговельні, культурні та інші зв’язки з країнами, що входять до складу цього інтеграційного об’єднання, вживає заходів щодо активізації відносин у рамках зазначеної Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-члена­ми. Безумовно, досконале знання права Європейського Союзу, яке є важливим інструментом здійснення інтеграційних процесів, особливо в галузях, що регулюють економічні відносини, стає вагомою передумовою успішного розвитку міжнародних відносин нашої держави у цій сфері.

Розглядаючи систему права Європейського Союзу, слід зазначити, що однією з обов’язкових умов успішного функціонування міжнародних (міждержавних, міжурядових) організацій є необхідність належного правового регулювання їхньої діяльності. Близько 500 міжнародних організацій нараховує система цих суб’єктів міжнародного права. Незважаючи на їх чисельність, розмаїття цілей і функцій, розгалужену організаційну структуру, систему повноважень тощо, всі вони потребують не лише відповідного правового врегулювання своєї спільної діяльності, а й чіт­кого визначення правового статусу держав-членів, що входять
до складу конкретної організації. Вже те, що дані організації створюються на основі міжнародного договору, який є, як відомо, одним із найпоширеніших джерел міжнародного права, свідчить, що їх формування має підґрунтям міжнародно-правову договірну базу: саме установчі договори міжнародних організацій є правовим фундаментом їх діяльності. У міжнародному праві система норм, які закріплюються в названих договорах, називається первинним правом. Ці норми інколи порівнюють з національними конституційно-правовими нормами.

Система права міжнародних організацій включає не лише пер­винне право, а й систему міжнародно-правових норм і принципів, закріплених в установчих договорах відповідних міжнародних організацій, а також так зване вторинне право, систему якого становлять ті міжнародно-правові норми, які віддзеркалюють зміст правових актів, що приймаються міжнародними організаціями та їх структурами в межах компетенції, закріпленої в установчих договорах. Саме в цих міжнародно-правових актах і знаходять юридичне вираження міжнародно-правові норми як юридич­но обов’язкові приписи, що діють у межах конкретної міжнародної організації. Іншими словами, це вторинне право є «внутрішнім» правом, адже воно здебільшого спрямоване на регулювання відносин внутрішньоорганізаційного характеру, що виникають у процесі діяльності певної міжнародної організації.

Підсумовуючи викладене, слід наголосити, що саме такий методологічний підхід і буде використано при з’ясуванні сутності права Європейського Союзу (далі — Євросоюз). Водночас варто зазначити, що, аналізуючи це питання, необхідно враховувати внутрішню структуру даної міжнародної організації, котра, як і правові системи її складових, істотно впливає на формування права Євросоюзу, відображає його правову природу. Так, Євросоюз має три складові: Європейське Співтовариство (раніше мало назву Європейське Економічне Співтовариство, далі — ЄЕС), Європейське співтовариство з вугілля та сталі (далі — ЄСВС) та Європейське співтовариство з атомної енергії (далі — Євроатом). Кожне з цих Співтовариств має власну правосуб’єктність та правову систему, витоки яких — у трьох установчих договорах, що, у свою чергу, базувалися на нормах і принципах міжнародного права. Якщо зробити хоча б загальний аналіз цих договорів (Паризького 1951 р. про заснування ЄСВС, а також Римських 1957 р., які заснували ЄЕС та Євроатом), то дійдемо висновку, що їх зміст головним чином визначає правове регулювання європейської економічної інтеграції. Звичайно, специфічні особливості мали Договори про заснування ЄСВС та Євроатому.

Створення на основі Договору про Європейський Союз (Маастрихтського договору), який був підписаний 7 лютого 1992 р. (набув чинності 1 листопада 1993 р. після ратифікації всіма державами-членами), Євросоюзу передбачало не лише зближення Співтовариств на базі спільного та єдиного ринку, а й вирішення питань політичного співробітництва в Європі. Про це, приміром, свідчать розділ V «Положення про спільну зовнішню політику і політику безпеки» і розділ VI «Положення про співробітництво у сфері охорони порядку та правосуддя у кримінальних справах даного договору. Таким чином, останній став підґрунтям створення на території держав-членів не тільки єдиного європейського економіко-політичного комплексу, а й оборонного. Цілком зрозуміло, що норми цього установчого Договору покликані насамперед здійснити правове регулювання питань економічного, політичного та іншого характеру, що виникають у процесі багатогранного функціонування Євросоюзу. Нині до названого інтегрованого об’єднання входять 15 найбільш економічно розвинутих європейських держав, сумарна територія яких становить 236 191,7 км2, а чисельність населення — майже 375 млн. Однією з важливих організаційних основ Євросоюзу є входження до нього інших міжнародних європейських організацій, а саме: Європейського Співтовариства, ЄСВС та Євроатому. У зв’язку з цим право Євросоюзу в широкому його розумінні покликане визначити передусім правовий статус безпосередньо цього міжнародного утворення — Європейських Співтовариств та 15 європейських держав (Австрії, Бельгії, Великої Британії, Голландії, Греції, Данії, Ірландії, Іспанії, Італії, Люксембургу, Німеччини, Португалії, Фінляндії, Франції і Швеції), що входять до його складу, а також урегулювати інтеграційні процеси, які ініціюються всередині Євросоюзу. Крім того, завданням права Євросоюзу є врегулювання внутрішньоорганізаційних відносин між його суб’єктами-члена­ми та міжнародних відносин зовнішнього характеру, тобто з іншими міжнародними організаціями, державами, які не є членами Євросоюзу.

Розгляд питання про правовий статус Євросоюзу в цілому та його структур передбачає з’ясування, зокрема, змісту первинного права даного інтеграційного об’єднання, норми якого закріплені у відповідних установчих міжнародних угодах та договорах. Це вищеназваний Маастрихтський договір, Договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства (Європейського Спів­товариства) (м. Рим, 1957 р.) зі змінами, внесеними Амстердамськими домовленостями, Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії (м. Рим, 1957 р.). Договір про заснування Європейського співтовариства з вугілля та сталі (м. Париж, 1951 р.). Акти про приєднання 1972 р. (Велика Британія, Ірландія, Данія), 1979 р. (Греція), 1985 р. (Іспанія, Португалія), 1994 р. (Австрія, Фінляндія, Швеція) та деякі інші між-
народні договори.

Договір про Європейський Союз має додаткові 10 протоколів (Протокол про Статут Європейського валютного інституту, Протокол про Економічний та соціальний комітет і Комітет регіонів та ін.) та 8 декларацій (Декларація про громадянство держави-члена, Декларація про Європейський фонд розвитку, Декларація про роль національних парламентів у Європейському Союзі та ін.).

Особливістю Маастрихтського договору є те, що він зберіг у повному обсязі чинність договорів про заснування Євросоюзу, ЄСВС та Євроатому (це досить важливо з погляду уникнення можливого дублювання та колізій), а отже, зберіг і правосуб’єктність Європейських співтовариств, що входять до складу Євросоюзу. Разом з тим важливо зазначити, що цей Договір не чітко окреслив правосуб’єктність самого Євросоюзу, за винятком питань, що стосуються загальної зовнішньої політики і загальної політики безпеки, внутрішніх справ та правосуддя.

Відповідна система правових норм закріплена в установчих договорах щодо створення Європейського Співтовариства, ЄСВС, Євроатому і є своєрідною підсистемою первинного права Євросоюзу.

В ієрархії права, що функціонує на території держав — членів Євросоюзу, право цього інтеграційного об’єднання має пріоритет щодо національного права та найвищу юридичну силу і реалізується через пряму дію. Це однозначно свідчить про те, що держави-члени добровільно, на невизначений термін обмежили свої суверенні права, а відповідно й імунітет, насамперед в економічній сфері. Фактично вони відмовилися від забезпечення національного контролю за найважливішими секторами економіки і дозволили наднаціональним структурам здійснювати їх повноваження на своїй території.

Як відомо, побудова правового поля Євросоюзу, яка почалася після набрання чинності Договором про заснування Європейського співтовариства з вугілля та сталі, значно активізувалася з підписанням державами — членами Договору про заснування Європейського Співтовариства. Нова правова система, що при цьому виникла, стала складовою правових систем країн-членів, які погодилися на запровадження обов’язкового для них та їхніх громадян правопорядку. Нормативно-правові акти ЄЕС, по суті, стали частиною національних законодавств. Їх юридичну силу не можна змінювати за бажанням держав-членів, які вправі діяти на свій розсуд лише у випадках, коли це прямо передбачено законодавчими актами ЄЕС. З цього приводу Суд Європейського Співтовариства наголосив, що відповідно до ст. 189 Договору про заснування Європейського Співтовариства постанови останнього є обов’язковими до виконання та є актами прямої дії на території країн-членів.

Підписання 14 червня 1994 р. Угоди про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами (набула чинності 1 березня 1998 р.) — досить суттєвий крок до Євросоюзу.

Виконання завдань, пов’язаних з реалізацією згаданої Угоди, є складним процесом, головними учасниками якого з боку нашої держави є Верховна Рада України, Президент України, органи виконавчої влади. Обсяг і характер нормативно-правових актів, щодо яких має здійснюватися гармонізація, а також наявність кількох учасників цього процесу, що мають самостійні повноваження, вимагають чіткого правового регулювання останнього. Нині вже прийнято значну кількість нормативно-правових актів, які регулюють участь у гармонізації Президента України та органів виконавчої влади. Найважливішими з них є такі:

Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу, затверджена Указом Президента України від 11 липня 1999 р.;

Концепція адаптації законодавства України до законодав-
ства Європейського Союзу, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 16 серпня 1999 р.;

Постанова Кабінету Міністрів України «Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 12 червня 1998 р.;

Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затвердже­ний постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р.

Варто підкреслити, що органи виконавчої влади України приділяють значну увагу належному організаційному забезпеченню процесу узгодження національного законодавства нашої держави із законодавством Євросоюзу. Так, відповідно до положень названої вище постанови Кабінету Міністрів України «Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» 4 листопада того самого року при Міністерстві юстиції України почала діяти Міжвідомча координаційна рада, завданням якої є забезпечення координації та взаємодії міністерств, інших центральних органів виконавчої влади для вирішення проблеми адаптації законодавства України до права Євросоюзу.

Згідно з положеннями згаданої Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу виконавча влада вважає пріоритетними напрямами законотворчої діяльності в Україні ті сфери законодавства, від узгодження нормативно-правових актів яких залежатиме зміцнення економічних зв’язків України з Євросоюзом. До їх числа можна віднести закони, що регулюють відносини, пов’язані з підприємницькою діяльністю, банкрутством, захистом конкуренції та прав інтелектуальної власності, митним регулюванням, транспортом і зв’язком, стандартами і сертифікацією. Так, орієнтовний перелік нормативно-правових актів Євросоюзу, до яких має бути адаптоване законодавство України протягом 2002—2006 рр., містить таке число актів: з питань підприємницької діяльності — 71; транспорту і зв’язку — 26; оподаткування — 32; охорони довкілля — 56; енергетики (включаючи ядерну) — 40; інтелектуальної власності — 61; митного регулювання — 12; боротьби з «відмиванням» коштів — 13; банківської діяльності — 13.

Процес трансформації національного законодавства передбачається провести у три етапи. На першому з них здійснюватиметься приведення законодавства у відповідність до вимог вищеназваної Угоди й інших міжнародних договорів, які стосуються співробітництва України з Євросоюзом. На другому етапі буде проведена робота з підготовки законодавства нашої держави до асоціаційного членства України в Євросоюзі. І нарешті, на останньому етапі розпочнеться реалізація програми гармонізації вітчизняного законодавства із законодавством Євросоюзу з метою повної інтеграції нашої держави у спільний ринок останнього. Про обсяги роботи, яка має бути виконана, можна судити вже з того, що новим членам Євросоюзу необхідно прийняти законодавство Союзу, яке становить понад 80 тис. сторінок друкованого тексту.

Варто наголосити на тому, що у національному законодавстві досі відсутні нормативно-правові акти, які б регулювали форми участі українського парламенту в гармонізації законодавства України із законодавством Євросоюзу, а також розмежовували повноваження органів законодавчої, виконавчої влади та Президента України у цій сфері. Отже, існує об’єктивна необхідність прийняття законодавчого акта, присвяченого вирішенню зазначеного питання.

Роботі в цьому напрямі, на наш погляд, заважає неврегульованість проблеми розмежування повноважень органів законодавчої, виконавчої влади та Президента України у зазначеній сфері. Адже, як відомо, реалізація вимог Угоди, про яку йшлося вище, потребує координації зусиль органів державної влади в Україні, спрямованих на реформування різних сфер національного законодавства. З урахуванням стратегічної мети нашої держави, а саме її інтеграції до Євросоюзу, оперативне вирішення цієї проблеми набуває особливого значення.

Аналіз діяльності з приведення національного законодавства у відповідність до Європейського права однозначно свідчить про наявність об’єктивних труднощів у даному процесі. Намагаючись будь-що прискорити процес входження до європейських структур, Україна фактично зобов’язалась у надзвичайно стислі строки здійснити докорінну перебудову національного законодавства. Проте українська сторона не уявляла і не могла уявити всю склад­ність цього процесу. Крім того, дається взнаки відсутність у нашій державі як прийнятної і зрозумілої для всіх верств суспільства концепції європейської інтеграції, так і комплексних програм установлення та розвитку відносин з міжнародними організаціями Європи (зокрема, Євросоюзу) з чітко визначеними цілями, завданнями та механізмами їх реалізації.

Але, незважаючи на це, наша держава повинна все зробити для зближення українського законодавства з правом Євросоюзу, інших міжнародних організацій. Адже від цього значною мірою залежать ефективність співробітництва України з країнами Європи та світу, а також її міжнародний авторитет.