§ 2. Органы внешних сношений СССР. Центральный аппарат Министерства иностранных дел СССР

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 

Социалистическое государство и его органы внешних сношений представляют собой исторически новый тип государственных органов. Государство в условиях социализма — это уже не государство в обычном, привычном для истории прошлого значении слова. Это — не власть, стоящая над большинством населения страны и противостоящая ему. В условиях социализма государство не стоит над населением и не противостоит ему, а находится в руках самого населения. Об этом говорят как избирательная система Советского государства и других социалистических стран, состав и деятельность всех органов государственной власти в СССР и в других социалистических государствах, так и интересы, которые выражают и отстаивают эти государства. В СССР действует всеобщее, прямое и равное избирательное право при тайном голосовании. Отсутствуют какие-либо цензы и ограничения избирательных прав граждан: все граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста, имеют право избирать своих представителей во все органы государственной власти СССР, а граждане, достигшие 21 года, могут избираться во все выборные государственные органы.

Единственными органами государственной власти в СССР являются Советы депутатов трудящихся. Уже сам состав этих органов говорит о подлинно народном характере государственной власти. Все депутаты в этих органах власти — трудящиеся. В 1974 году в местных Советах насчитывалось свыше 2 млн. депутатов. Кроме того, в тесном контакте с депутатами работают еще свыше 3,5 млн. трудящихся, составляющих актив избирателей, работающих в различных комиссиях Советов. Естественно, что при такой народной организации государственной власти в условиях социализма и высший орган государственной власти, осуществляющий важнейшие функции внешних сношений, должен быть подлинно народным. Таким высшим органом государственной власти и высшим контролирующим всю внешнюю политику органом внешних сношений в Советском Союзе является Верховный Совет СССР. О его подлинно народной социальной сущности можно судить по следующим данным. В Верховном Совете СССР текущего созыва больше половины депутатов являются рабочими и крестьянами или начали свою трудовую деятельность в качестве рабочих или крестьян. 32,8% депутатов — рабочие; 17,9% — колхозники; остальные — представители народной интеллигенции, массовых общественных организаций трудящихся. В Верховном Совете представлено свыше 50 народов и народностей нашей страны.

Ясно, что такой парламент может выражать лишь интересы трудящихся, интересы народа, которым чужды какие-либо агрессивные намерения. Поэтому государственная власть в СССР заинтересована в мире и стремится к миру так же искренне, как и все трудовое население Советской страны.

Народный характер по социальному составу имеют и все другие органы внешних сношений Советского Союза — Правительство, утверждаемое Верховным Советом СССР и подотчетное ему, Министерство иностранных дел, комплектуемое кадрами из двух трудящихся классов — рабочих и колхозного крестьянства, а также из трудовой народной интеллигенции. Каких-либо эксплуататорских классов и враждебных трудящимся социальных групп нет в составе населения социалистического общества. Поэтому и иных кадров, кроме как из числа трудящихся, нет ни в одном органе внешних сношений социалистического государства. Такая социальная природа и кадровый состав органов внешних сношений обеспечивают подлинно народный и мирный характер внешней политики и дипломатии стран социализма.

Высшие органы внешних сношений Союза ССР и союзных республик

В основном государственно-правовом акте Советского государства — в Конституции Союза Советских Социалистических Республик, в гл. II «Государственное устройство», указан круг вопросов, относящихся к ведению Союза Советских Социалистических Республик из области внешних сношений. В ст. 14 Конституции говорится: «Ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежат:

а) представительство СССР в международных сношениях, заключение, ратификация и денонсация договоров СССР с другими государствами, установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами;

б) вопросы войны и мира;

з) [...] внешняя торговля на основе государственной монополии;

ц) [...] законодательство о союзном гражданстве; законодательство о правах иностранцев...»

Таковы те пункты ст. 14 Конституции, которые имеют отношение к вопросам внешних сношений и определяют компетенцию высших органов государственной власти и органов государственного управления Союза ССР.

В ст. 15 Конституции говорится: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая Союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик».

Таким образом, Конституция несколько ограничивает суверенитет союзных республик в пределах, указанных в ст. 14. Вне этих пределов союзные республики осуществляют государственную власть самостоятельно. Вместе с тем ст. 18 а той же гл. II Конституции указывает конкретно, какие вопросы внешних сношений относятся к компетенции союзной республики. «Каждая Союзная республика имеет право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями». В гл. IV, ст. 60 д, Конституции указывается, что Верховный Совет союзной республики «устанавливает представительство Союзной республики в международных сношениях».

Таким образом, Верховный Совет союзной республики определяет лиц, назначаемых в качестве представителей той или иной республики в ту или иную международную организацию, или, если будут установлены прямые отношения этой республики с каким-нибудь государством, определяет лиц, назначаемых полномочными представителями.

В настоящее время две союзные республики — Украинская ССР и Белорусская ССР вместе с Союзом Советских Социалистических Республик участвуют в Организации Объединенных Наций. Они пользуются одинаковыми правами со всеми другими государствами. Во всех союзных республиках имеются министерства иностранных дел, и каждое министерство имеет возможность сноситься с другими государствами на основе права, предоставленного ему Конституцией, и в рамках, определенных ею. Иногда правительства союзных республик по отдельным вопросам обращаются к иностранным правительствам. Союзные республики осуществляют также культурные связи с иностранными государствами. В частности, во время Бандунгской конференции среднеазиатские советские республики обращались к конференции со специальными заявлениями.

Далее, в гл. III Конституции СССР говорится о высших органах государственной власти Союза ССР и о правах этих высших органов. Статья 31 этой главы указывает: «Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик согласно статье 14 Конституции, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и Министерств СССР». Таким образом, Верховный Совет СССР и подотчетные ему органы СССР осуществляют те функции, которые сформулированы в перечисленных выше пунктах ст. 14 Конституции.

Статья 49, п. н, гл. III Конституции говорит, что Президиум Верховного Совета в период между сессиями Верховного Совета СССР объявляет состояние войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии; «п) ратифицирует и денонсирует международные договоры СССР; р) назначает и отзывает полномочных представителей СССР в иностранных государствах; с) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств».

Такова конкретизация того, что делает Президиум Верховного Совета СССР в области внешних сношений. В соответствии с этими положениями Конституции Президиум Верховного Совета, Комиссии по иностранным делам Совета Союза и Совета Национальностей, как и обе эти палаты высшего органа Советского государства, рассматривают важнейшие внешнеполитические вопросы и вносят на утверждение сессий Верховного Совета решения, определяющие внешнеполитический курс Советского государства. Так, например, Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой, заключенный между СССР, США и Англией 5 августа 1963 г. в Москве, был ратифицирован после рассмотрения этого вопроса в Комиссиях по иностранным делам Президиумом Верховного Совета СССР, и эта ратификация была утверждена на сессии Верховного Совета СССР в декабре 1963 года.

Глава V Конституции устанавливает права и обязанности высшего органа государственного управления Союза Советских Социалистических Республик— Совета Министров СССР. В ст. 68 указывается, что Совет Министров СССР осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами.

Таковы основные положения Конституции СССР, говорящие об органах внешних сношений Советского Союза. На основе этих положений Конституции Президиум Верховного Совета СССР назначает министра иностранных дел с последующим утверждением этого назначения Верховным Советом СССР.

Центральный аппарат Министерства иностранных дел СССР

Министерство иностранных дел СССР осуществляет повседневное руководство проведением внешней политики

Советского Союза, докладывая ЦК КПСС и Совету Министров СССР о вопросах внешней политики и получая от ЦК КПСС и Совета Министров СССР соответствующие указания. В соответствии с ленинским положением о соединении в работе министерства партийного начала с советским этот принцип последовательно осуществляется в подборе кадров, структуре, в содержании и стиле работы министерства, что является важнейшей принципиальной особенностью этого ведомства.

Главная задача МИД СССР и основное содержание его деятельности — защита прав и интересов СССР в области международных отношений. Министерство осуществляет дипломатические и консульские сношения с иностранными государствами, с международными межправительственными организациями, руководит работой дипломатических и консульских представительств и представительств СССР при международных организациях. МИД СССР проводит переговоры от имени СССР с иностранными государствами, участвует в международных совещаниях и конференциях, заключает международные договоры и соглашения и наблюдает за выполнением советских обязательств по этим договорам и соглашениям и за осуществлением вытекающих из них прав Советского государства.

Министерство следит за осуществлением законодательства СССР, относящегося к внешним сношениям, и оказывает содействие другим ведомствам в выполнении ими функций в области внешних сношений, возложенных на них законодательством и поручениями правительства.

МИД СССР повседневно представляет Советское правительство за рубежом, ведет подготовку и практически осуществляет официальные визиты советских партийно-правительственных и правительственных делегаций, руководителей КПСС и Советского правительства в зарубежные страны и визиты на высшем уровне, а также министров иностранных дел в Советский Союз, проводит различные протокольные мероприятия в СССР, ведет повседневную работу с дипломатическим корпусом, иностранными корреспондентами, дает официальные публикации по внешнеполитическим вопросам и т д.

Изучение международного положения, внешней и внутренней политики иностранных государств, международных организаций и движений, своевременная информация ЦК КПСС и Советского правительства о всех заслуживающих внимания международных событиях, внесение соответствующих предложений о необходимых шагах в интересах укрепления мира, сотрудничества между государствами и борьбы с агрессивными действиями империалистических сил являются важной повседневной функцией МИД СССР.

МИД СССР, как общесоюзное министерство, согласно Конституции, руководит в рамках его компетенции работой министерств союзных республик по вопросам общего порядка их взаимоотношений с иностранными государствами и оказывает им помощь и содействие в их работе.

Центральный аппарат Министерства иностранных дел СССР строится по общепринятой в большинстве стран структуре. Он состоит из следующих основных звеньев:

министр, первый заместитель министра, заместители министра и члены коллегии — руководство министерства; послы по особым поручениям; советники при министре; генеральный секретариат; оперативные дипломатические отделы; оперативные недипломатические отделы; административно-хозяйственные отделы.

Кратко охарактеризуем теперь каждое из этих основных звеньев центрального аппарата Министерства иностранных дел СССР.

Министр иностранных дел, его заместители, а также коллегия образуют руководство (руководящий аппарат) Министерства иностранных дел СССР. Министр иностранных дел СССР точно так же, как другие члены Правительства, утверждается Верховным Советом СССР при образовании Совета Министров СССР, а в период между сессиями назначается и освобождается от должности по представлению Председателя Совета Министров Президиумом Верховного Совета с последующим внесением Указа Президиума на утверждение Верховного Совета СССР. Коллегия назначается Советом Министров СССР. В ее состав входят министр, заместители министра и несколько членов коллегии. Министр единолично отвечает за руководство министерством. Коллегия является совещательным органом при министре.

Важнейшим звеном центрального аппарата с точки зрения повседневного оперативного дипломатического руководства являются оперативные дипломатические отделы. По характеру деятельности отделов принято общеизвестное деление на территориальные и функциональные оперативные дипломатические отделы. Территориальные отделы ведают вопросами внешних сношений с определенной группой стран. Группы стран образуются, как правило, по региональному признаку. Таковы, например, европейские отделы, отделы США и Латинской Америки, отделы стран Ближнего и Среднего Востока, отделы Юго-Восточной и Южной Азии, Африки, дальневосточные и др.

Деление среди функциональных отделов центрального аппарата—также общепринятое в большинстве стран. К таким отделам относятся: консульское управление, протокольный отдел, договорно-правовой отдел, отдел печати, отделы международных организаций и международных экономических организаций, отдел культурных связей с зарубежными странами, управление по планированию внешнеполитических мероприятий, управление по общим международным вопросам.

О деятельности функциональных отделов можно судить по примеру таких отделов, как договорно-правовой отдел и протокольный отдел.

Договорно-правовой отдел оформляет все договоры и соглашения: работает над текстами договоров, следит, чтобы в договорах и соглашениях не оказалось ничего такого, что ущемляло бы права СССР, и, с другой стороны, чтобы заключаемые договоры и соглашения не противоречили основным положениям международного права. Для этого требуется большая предварительная работа по юридической проверке и сверке договоров. Кроме того, поскольку договоры являются важными международными документами, большое значение в тексте договора приобретает каждая буква, каждая запятая, ибо не на месте поставленная запятая меняет иногда смысл договора.

В ведении договорно-правового отдела находятся также все вопросы, касающиеся территорий, границ между государствами. В результате большой и сложной работы, которая нередко длится годами, уточняются, демаркируются или редемаркируются те или иные границы с соседними государствами, составляются точные карты, устанавливаются пограничные столбы и производится в случае необходимости передача и прием отдельных территорий соответственно установленным границам. Все документы, касающиеся уточнения границ, все карты хранятся в договорно-правовом отделе МИД.

Договорно-правовой отдел участвует также в подготовке и рассмотрении нот, заявлений и других дипломатических документов, затрагивающих международно-правовые вопросы. Он консультирует оперативно-дипломатические отделы по правовым вопросам и участвует в подготовке и проведении международных совещаний, конференций, встреч. Место и роль договорно-правового от дела МИД непрерывно повышается, поскольку развитие' международных отношений требует все более основательного международно-правового обоснования. Разработка международно-правовых норм отношений между государствами в новых условиях послевоенного периода, юридическое обоснование таких международных понятий, как агрессия, выработка международных конвенций, таких, например, как Конвенция о дипломатических сношениях, Конвенция о морском праве и многие другие, составляют важную область работы договорно-правовых отделов министерств и являются неотъемлемой частью их работы.

Протокольный отдел МИД является политическим инструментом дипломатии, поскольку через этот отдел послы и другие иностранные представители устанавливают свои первые контакты со страной пребывания и получают первое ознакомление с основами ее политики. Через протокольный отдел руководство МИД имеет возможность нюансировать отношения с каждой страной в простой и приемлемой дипломатической форме. Первой заботой протокольного отдела является встреча и устройство новых послов и оказание им содействия в организации работы посольства. До вручения послом верительных грамот все его сношения с Министерством иностранных дел и другими официальными учреждениями осуществляются исключительно через протокольный отдел МИД СССР.

Прибывший посол наносит первый визит заведующему протокольным отделом МИД и узнает у него установленный порядок вручения верительных грамот. Затем он наносит визит министру иностранных дел или его первому заместителю, чтобы представиться и передать ему копию своих верительных грамот, а также текст речи, которую он намерен произнести при вручении верительных грамот.

В Советском Союзе, как и в большинстве стран мира, установлен порядок, по которому в определенно назначенный для вручения верительных грамот день за послом приезжает машина, выделенная о г имени главы государства, и заведующий протокольным отделом МИД сопровождает посла в резиденцию главы государства, где происходит церемония вручения верительных грамот. Послы являются в большинстве случаев либо в установленной для них форме с орденами, либо во фраке или в национальном костюме. Их сопровождают основные дипломатические сотрудники посольства — советники, секретари, военные атташе, обычно в темных костюмах, а военные— в парадных формах. У входа в резиденцию главы государства (в СССР — в Кремле) посла встречает комендант здания. Затем заведующий протокольным отделом сопровождает посла до зала, где происходит церемония. В аванзале заведующий протокольным отделом представляет присутствующих там сотрудников аппарата Президиума Верховного Совета СССР. В зале посла представляет Председателю Президиума Верховного Совета СССР (или его заместителю) заведующий протокольным отделом МИД. Затем посол произносит речь и вручает верительные грамоты главе государства. Председатель Президиума Верховного Совета произносит ответную речь и знакомится с присутствующими дипломатическими сотрудниками посольства, которых ему представляет посол. При всей этой церемонии обычно присутствуют секретарь Президиума Верховного Совета СССР и заместитель министра иностранных дел. По окончании церемонии Председатель Президиума Верховного Совета СССР приглашает посла для краткой беседы общего характера, на которой обычно присутствуют секретарь Президиума Верховного Совета и заместитель ^министр а иностранных дел.

Акт вручения верительных грамот считается актом вступления посла в исполнение своих обязанностей. Посол наносит визиты министру иностранных дел, его заместителям и заведующим основными отделами, а также другим министрам и официальным лицам в соответствии с установленными в СССР протокольными правилами. Он также наносит визиты всем послам стран, с которыми его страна имеет дипломатические отношения, начиная со старшины (дуайена) дипломатического корпуса.

Протокольный отдел МИД является постоянным звеном связи посольства с министром иностранных дел по всем организационным вопросам и посредником в сношениях посольства с государственными учреждениями и общественными организациями страны пребывания. Протокольный отдел оказывает посольствам (миссиям) содействие в организации дипломатических приемов, экскурсий в исторические места, в музеи, поездок в различные города страны, в организации отдыха и развлечений для членов дипломатического корпуса. С протокольным отделом они обычно советуются о тех или иных мероприятиях посольства, чтобы избежать нарушения существующих в стране протокольных правил и облегчить организацию этих мероприятий.

Протокольный отдел МИД выдает всем членам дипломатического корпуса специальные дипломатические карточки, которые служат основным документом, удостоверяющим личность дипломата и обеспечивающим его дипломатические привилегии. Весь дипломатический персонал посольства регистрируется в протокольном отделе, который периодически издает списки дипломатического корпуса с включением в них всего состава каждого посольства для сведения всех посольств.

Протокольный отдел МИД организует для дипломатического корпуса различные приемы, просмотры кинофильмов, посещение торжественных заседаний, экскурсии для ознакомления с теми или иными достопримечательностями столицы или страны и через дуайена дипломатического корпуса информирует о важных постановлениях правительства, относящихся к дипломатическому корпусу.

В СССР, как и в других странах, существует определенный порядок передвижения членов дипломатического корпуса по территории страны. При этом соблюдается, как правило, условие взаимности при установлении некоторых ограничений в посещении отдельных пунктов территории, включая и порядок заблаговременного извещения о выезде за пределы столицы. С 5 апреля 1974 г. Правительство СССР установило новый порядок передвижения дипломатического корпуса, согласно которому главы дипломатических представительств и члены их семей могут посещать любым видом транспорта открытые города и районы СССР без какого-либо уведомления протокольного отдела МИД СССР. Сотрудники иностранных представительств при поездках любым видом транспорта в города и населенные пункты, расположенные на трассах, открытых для передвижения иностранных автотуристов, уведомляют письменно протокольный отдел МИД СССР за 24 часа до начала поездки.

Протокольный отдел следит вместе с тем за соблюдением привилегий членов дипломатического корпуса, которые являются общепризнанными, согласно международному праву. Это —личная неприкосновенность (иммунитет) и неприкосновенность помещений и имущества дипломатического представительства, изъятие членов дипломатического корпуса из-под уголовной, гражданской и административной юрисдикции страны пребывания, налоговые и таможенные льготы, право шифрованной переписки со своим правительством, право пользования не подлежащей контролю дипломатической почтой, право поднятия флага над резиденцией и на средствах транспорта и некоторые церемониальные привилегии в зависимости от ранга дипломата.

Протокольный отдел МИД организует также соответствующие церемонии в связи с прибытием в страну глав иностранных государств, глав правительств, министров иностранных дел, специальных правительственных делегаций и др. В каждой стране существуют свои протокольные правила и обычаи на этот счет. При встречах глав государств и правительств выстраивается почетный караул; встречают, соответственно, глава государства и правительства, пригласившие гостя; в честь прибывшего гостя устраивается обычно в начале визита обед от имени Президиума Верховного Совета или Правительства СССР, а в конце его пребывания иногда прием с приглашением дипломатического корпуса, правительственных и общественных деятелей.

Во время пребывания в СССР глав государств, правительств и партийно-правительственных делегаций других государств протокольный отдел МИД СССР организует всю программу пребывания и обеспечивает повседневное обслуживание прибывших гостей.

Таким образом, протокольный отдел МИД, являясь оперативно-дипломатическим отделом министерства, охватывает широкий круг вопросов, непосредственно связанных с пребыванием в СССР дипломатического корпуса, с приездом глав государств и правительств, различных правительственных делегаций и государственных деятелей различного уровня, с проведением различных протокольных и информационно-ознакомительных мероприятий для членов дипломатического корпуса и приезжающих делегаций. При проведении своей работы протокольный отдел повседневно учитывает характер и уровень отношений СССР с каждым из государств, представленных в стране.

Международно-правовой основой всей деятельности протокольных отделов МИД государств, в том числе и в СССР, является Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 года, которая кодифицирует нормы международного права, относящиеся к деятельности дипломатических представительств, и определяет привилегии, иммунитеты этих представительств, а также личные привилегии "дипломатического и технического персонала. Протокольный отдел МИД СССР, как и протокольные отделы каждой страны, строго следит за тем, чтобы в стране полностью соблюдались эти международные нормы и в то же время, чтобы дипломатический корпус уважал законы страны пребывания.

В структуре МИД СССР имеются также отделы, которые непосредственно не осуществляют внешних сношений, но тем не менее имеют прямое отношение к внешней политике СССР. Таково, например, историко-дипломатическое управление. В ведении этого управления находится архив внешней политики Советского Союза.

Это — крупное учреждение, имеющее много филиалов в Москве, где хранятся архивы по внешней политике нашей страны за все время ее существования. Историко-дипломатическое управление дает многочисленные справки оперативным дипломатическим отделам МИД и его руководству, составляет обзоры по различным историко-дипломатическим проблемам и ведет научную разработку архивов. Решением правительства при этом управлении создана специальная комиссия по изданию дипломатических документов.

Центральная научная библиотека министерства связана также со всей оперативной деятельностью МИД. Она ведет библиографию всей выходящей литературы по вопросам внешней политики в СССР и за рубежом, снабжает этой литературой учреждения СССР за границей, получает из-за границы новую литературу, дает справки по всем вопросам, связанным с литературой, обслуживает оперативные отделы.

Имеются, наконец, отделы, ведающие делопроизводством, дипломатической и закрытой связью, которые являются важными звеньями в оперативной деятельности министерства, посольств и миссий.

Имеется также ряд административно-хозяйственных отделов МИД, которые обслуживают весь центральный и заграничный аппарат МИД.

Необходимо также сказать, что при министерстве имеется еще одно учреждение, которое имеет существенное значение с точки зрения отношений министерства с дипломатическим корпусом, аккредитованным в Москве.

Это — управление по делам обслуживания дипкорпуса (УпДК). Оно является как бы посредником между всеми иностранными дипломатами, которые живут в Советском Союзе, и различными советскими учреждениями по линии хозяйственного обслуживания дипломатов. В ведении этого учреждения находятся все особняки, в которых размещены посольства, оно предоставляет квартиры иностранным дипломатам, осуществляет ремонт помещений и наблюдает за исправным состоянием всех помещений, где проживают дипломаты; организует все поездки дипломатов по территории нашей страны, помогает в устройстве дипломатических приемов в посольствах или миссиях, договаривается по их поручениям с соответствующими учреждениями. Это — орган, который оказывает дипломатам содействие в решении их бытовых вопросов, избавляя их от обращения к местным органам и учреждениям. Руководство министерства — министр.

Функции центрального аппарата и формы работы оперативно-дипломатических отделов

заместители министра и другие должностные лица, входящие в руководство ведомства, — осуществляют общее на правление деятельности Министерства ностранных дел СССР, рассматривают общие и конкретные международные проблемы, подготавливая их решение для высших партийных и правительственных органов и действуя в соответствии с указаниями партии и правительства.

Вместе с тем руководство осуществляет повседневное наблюдение за деятельностью отделов центрального аппарата, дает указания каждому из них и направляет работу соответствующих звеньев центрального аппарата и дипломатических учреждений за границей. Заместители министра руководят работой соответствующих оперативных дипломатических, недипломатических и административных отделов министерства. Как и в ряде стран, в функции заместителей министра входит также не только руководство определенными отделами, но и работой соответствующих посольств и миссий за границей.

Помимо вышеуказанных функций, руководство министерства повседневно имеет общение с послами государств, аккредитованными в стране их пребывания, участвует в различных приемах и официальных мероприятиях, ведет переговоры с представителями других государств, выезжает на различные международные конференции и совещания.

Дипломатическая работа в центре состоит не только в том, чтобы получать информацию от посольств, от различных агентств и организаций за рубежом, которые сообщают различные международные новости, и соответствующим образом реагировать на них, но и в том, чтобы вести дипломатическую работу с теми посольствами и миссиями, которые аккредитованы в данной стране. Иностранные послы и посланники периодически посещают министерство и ведут беседы с министром, его заместителями и заведующими соответствующими отделами.

Прием послов, посланников и поверенных в делах составляет значительную долю в работе руководства МИД. Такого рода приемы имеют важное значение, поскольку через своих послов правительства соответствующих стран ставят перед правительством страны пребывания вопросы, касающиеся взаимоотношений этих стран по международным проблемам общего характера и вопросам, интересующим непосредственно обе стороны. Кроме того, правительство поручает министру иностранных дел или его заместителю передачу важных сообщений и предложений через послов соответствующих правительств. Наконец, личное общение с тем или другим послом позволяет получить важную информацию о позиции того или иного правительства, причем нередко более детальную, чем ее можно получить через какие-либо официальные документы. Личная встреча с послом представляет собой важную дипломатическую акцию, и к такой встрече каждый из руководителей соответствующим образом готовится, знакомясь предварительно с кругом вопросов, который может быть поставлен в беседе, продумывая, какие вопросы он сам может и должен поставить, и предусматривая возможный ход и различные варианты беседы. Эта подготовка проходит, разумеется, с привлечением соответствующих заведующих оперативными дипломатическими отделами, а иногда и различных специалистов по конкретным международным вопросам.

В переговорах с правительственными делегациями других стран обычно участвует либо министр, либо его заместитель. По вопросам, которые обсуждаются на переговорах, министерство готовит соответствующие предложения, вырабатывает определенные документы, намечающие позиции в переговорах. Результаты переговоров обычно фиксируются в виде коммюнике или соглашений, которые подписываются участвующими в переговорах сторонами.

Особо важное значение имеют государственные и партийные визиты на высшем уровне, которые в 60-х и 70-х годах получили широкое распространение. Подготовка к проведению таких встреч на высшем уровне и само проведение их являются важнейшей составной частью всей работы руководства министерства. Накопленный опыт в этой области представляет собой важный элемент советской дипломатической службы.

Кроме того, руководители министерства участвуют в различных дипломатических приемах. Обычно послы и посланники используют приемы для того, чтобы узнать точку зрения членов правительства и работников МИД по тому или другому вопросу, согласовать в предварительном порядке ту или иную договоренность между правительствами, подготовить то или иное, иногда немаловажное, решение.

Во время переговоров и международных конференций нередко больше достигается в беседах на приемах, чем на официальных заседаниях. Поэтому приемы, завтраки, обеды в дипломатической практике являются важным звеном, особенно когда в них участвуют руководители правительства или министерства.

Наблюдением за развитием отношений с конкретными странами в центральном аппарате ведают соответствующие оперативные дипломатические отделы. Они обеспечивают своевременную информацию руководства и быстрое реагирование на то или другое событие в конкретных странах, они разрабатывают предложения по отношениям с данной страной или укреплению позиции по данному международному вопросу. Таков первый круг обязанностей, которые лежат на заведующем отделом и на всем отделе в целом.

Второй круг — поддержание дипломатических контактов с посольствами и миссиями; соответствующие шаги в отношении посольств и миссий, в зависимости от политической обстановки и отношений с той или другой страной; прием послов, советников и других работников посольств; нотная переписка между министерством и соответствующим посольством; посещение дипломатических приемов и дипломатическая работа на них.

Третий круг — повседневное наблюдение за деятельностью посольств и миссий своего государства за границей в соответствующих странах; это повседневное направление деятельности посольств и миссий идет как по линии телеграфной, почтовой переписки с ними, так и по линии анализа бесед, отчетов, справок, по линии укрепления кадрами этих посольств и миссий, улучшения работы с ними.

Четвертый круг обязанностей — взаимодействие с другими отделами МИД; каждый отдел имеет связь и контакт с другими отделами или по линии связи с территориальными отделами, занимающимися смежными странами, или по линии связи с функциональными отделами, которые связаны с территориальными отделами по определенным функциям по существу самой работы.

Справочная и информационная работа внутри МИД, связь с другими ведомствами при подготовке тех или других вопросов или по реализации ряда мероприятий, которые осуществляются при участии других ведомств, являются также повседневными функциями всех оперативных дипломатических отделов МИД.

Таков общий круг тех обязанностей и функций, которые лежат на оперативных дипломатических отделах министерства.

Как же практически ведет свою работу оперативный дипломатический отдел?

Первостепенной обязанностью для дипломатического отдела является быть информированным по всем важным вопросам, касающимся соответствующих стран. Никакого дипломатического шага нельзя предпринять, не будучи информированным о том, что происходит в этой стране или по отношению к этой стране со стороны других стран, не будучи в курсе дела того, какова позиция важнейших партий, политических деятелей в той или другой стране. Поэтому изучение информации по каждой из находящихся в ведении данного отдела стран является первым условием успешной деятельности любого территориально-дипломатического отдела.

Заведующий отделом прежде всего должен ознакомиться с вопросами, касающимися интересующих его стран. Он просматривает сообщения посольств и миссий, узнает, что сообщают радио и печать различных стран относительно государств, входящих в ведение его отдела. Только по получении такой информации можно начинать практическую работу любого дня.

Крупные вопросы внешней политики требуют координации деятельности ряда дипломатических отделов МИД, а нередко и ряда ведомств, связанных с внешней политикой. В качестве примера дипломатических акций, требующих разработки координационного плана действий, можно привести провозглашение США «доктрины Даллеса— Эйзенхауэра» в 1957 году. «Доктрина Даллеса — Эйзенхауэра», представляющая собой план попытки овладения Ближним Востоком, потребовала от СССР и других миролюбивых государств, естественно, определенных шагов, направленных к укреплению независимости арабских стран, усилению позиций тех, кто заинтересован в сохранении и укреплении мира в этом районе.

В связи с провозглашением этой экспансионистской доктрины, как известно, имели место многочисленные выступления в советской печати и по радио, разъясняющие ее империалистический характер, было сделано заявление МИД СССР по этому вопросу, затем были предприняты некоторые дипломатические акции как по отношению к странам Ближнего Востока, так и по отношению к США, Англии и Франции. Наконец, появился контрплан— программа СССР из шести пунктов о невмешательстве во внутренние дела стран Ближнего и Среднего Востока, которая была опубликована на сессии Верховного Совета СССР в виде ноты правительства СССР правительствам США, Англии ч Франции. Такую крупную акцию, естественно, нельзя подготовить в течение нескольких дней, для этого нужен определенный промежуток времени, чтобы были подготовлены соответствующие страны и широкие слои населения и чтобы содержание нот или заявлений правительств пало на подготовленную почву. Вся подготовительная работа ведется соответствующими отделами МИД и составляет их повседневную текущую работу.

Еще более сложная и координационная работа предшествовала заключению Договора о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой. После того как анализ позиции западных держав показал, что они не готовы пойти на запрещение всех видов испытаний ядерного оружия, Советское правительство напомнило о своем согласии заключить договор о запрещении ядерных испытаний в трех средах. После этой инициативы СССР последовали предварительные переговоры с использованием различных дипломатических каналов. 15 июля 1963 г. состоялся прием Председателем Совета Министров СССР западных представителей, прибывших для непосредственных переговоров.

В последующие дни, вплоть до 25 июля, происходило обсуждение, согласование, редактирование и парафирование проекта договора представителями трех держав. Следующей стадией было согласование проекта договора с правительствами трех держав, и лишь 5 августа 1963 г. состоялось подписание договора уполномоченными на то представителями СССР, США и Великобритании. Вся подготовительная работа к таким международным акциям также ведется соответствующими отделами МИД и составляет их текущую работу.

К текущей работе оперативных дипломатических отделов относится и реагирование на всякого рода запросы, обращения соответствующих иностранных посольств, подготовка на них ответов, составление нот или других дипломатических документов, как их называют в дипломатической практике.

Дипломатическая переписка министерства с иностранными посольствами ведется в виде нот (вербальных или личных), памятных записок или меморандумов (последние, как правило, вручаются при встрече с послом или другим представителем посольства). Каждая нота, каждый дипломатический документ является документом государства, потому что ноту, памятную записку или меморандум посылают от имени министерства в целом. Это — документ министерства, а не отдельного работника, а так как министерство выступает от имени государства, правительства, то это значит, что любая нота, по существу, является правительственной нотой. Поэтому каждую ноту должен утвердить один из руководителей министерства. Правда, есть категории нот, которые поручается утверждать начальникам управлений и заведующим отделами. Такие ноты, как правило, носят чисто информационный или консульский характер.

Такая централизация необходима, ибо каждый дипломатический документ отражает позицию правительства и по этому документу получающее его правительство судит о политике данного правительства.

Работа оперативных дипломатических отделов министерства состоит также в том, что работники отдела, начиная с его заведующего, встречаются с работниками иностранных посольств тех стран, которые входят в круг ведения отдела, й ведут с ними беседы. Каждая беседа с тем или другим дипломатическим работником как в центральном аппарате, так и в посольствах фиксируется в специальном дневнике данного работника. Это — не пустая формальность, а очень важный элемент всей работы министерства и посольств. Посол или работник посольства, с которым заведующий дипломатическим отделом министерства или один из его работников имел беседу, придя к себе в посольство, записывает также эту беседу, потому что для него и его правительства очень важно, что было сказано в министерстве по тому или иному вопросу. Каждая запись беседы — это документ, который хотя и носит внутренний характер, тем не менее имеет важное значение. О каждой беседе в министерстве информируется соответствующее посольство за границей. Если, например, беседа происходила с французским послом, информируется посольство в Париже. Фиксируются также разговоры с иностранцами по телефону, а также на приемах. На основании этих записей делаются соответствующие выводы и принимаются те или иные оперативные меры.

За всеми вопросами, относящимися к дипломатическим отношениям с той или иной страной, следят определенные дипломатические работники отдела, которые повседневно ведают вопросами, связанными с отношениями с данной страной.

Помимо повседневной оперативной деятельности отдел должен заниматься и более глубокой разработкой определенных шагов в области развития отношений с соответствующей страной. Заранее подготавливается определенный план работы, и по этому плану намечаются определенные шаги. Эти шаги постепенно осуществляются как в порядке дипломатических мероприятий, так и в порядке общественных мероприятий через печать, радио и т. д. При этом используются как мероприятия, проводимые внутри Советского Союза, так и мероприятия, имеющие место в соответствующей стране, и подготавливаются соответствующие шаги со стороны посольства, каждого оперативного отдела, МИД в целом и т. д. План таких мероприятий опирается на изучение конкретной обстановки в стране, итогов информации, которая идет из страны и из других источников. Таким образом формируется определенная линия поведения, которая затем осуществляется.

Отдел должен следить за тем, как действует советское посольство в соответствующей стране, не нужно ли его поправить, не нужно ли чем-нибудь помочь, поставить перед ним_ какие-нибудь вопросы и т. д.

Посольства присылают в отдел различные документы и регулярные отчеты. По этим отчетам дается заключение в отделе, это заключение утверждается руководством. Министр или заместитель министра дает соответствующие указания послу, чтобы в дальнейшей работе обратить внимание на те или иные вопросы, которые вытекают из анализа отчета посольства. Таков круг повседневной работы, которая падает на оперативный территориальный отдел.

Есть некоторые особенности работы отделов, занимающихся социалистическими странами, по сравнению с работой отделов капиталистических стран. Естественно, что с посольствами социалистических стран отношения отдела более тесные, откровенные и дружественные. Поддерживается постоянный товарищеский контакт в работе, идет систематический обмен информацией, систематически обсуждаются вопросы дальнейшего укрепления отношений и преодоления возникающих трудностей в деле социалистического строительства в этих странах и отношений их с капиталистическими странами.

С посольствами капиталистических стран отношения носят более официальный характер, хотя и здесь имеют место все формы общения, принятые в дипломатической практике (беседы, приемы, завтраки, обеды, кинопросмотры, неофициальные встречи и т. п.). Разумеется, чем теснее политические, экономические и культурные отношения с той или иной капиталистической страной, тем теснее и контакты с посольством этой страны.

Таковы основные функции и формы деятельности дипломатических отделов центрального аппарата МИД Советского Союза.

Требования к дипломатическим кадрам и их личная инициатива

Говоря о всей работе центрального аппарата МИД СССР, необходимо особо подчеркнуть, что аппарат МИД — это политический аппарат. Политическая направленность, ответственность и политическая зрелость во всей деятельности определяют уровень работы аппарата МИД. Вот почему к подбору кадров в аппарате МИД наша партия и правительство всегда подходили и подходят с большой требовательностью. В своей работе «Лучше меньше, да лучше» В. И. Ленин подчеркивал важность соединения в советском государственном аппарате, особенно в наиболее ответственных его звеньях, советских и партийных кадров. Он говорил, что соединение советского с партийным является «источником чрезвычайной силы в нашей политике». «Разве кто-либо не замечал когда-либо, — писал Ленин, — что в таком наркомате, как Наркоминдел, подобное соединение приносит чрезвычайную пользу и практикуется с самого начала?».

Партия всегда исходила из того, что в аппарат МИД должны подбираться политически зрелые люди, ответственные за каждый свой шаг, ибо малейшая ошибка в работе аппарата отражается на очень важных сторонах внешнеполитических отношений СССР. Достаточно неудачно выразиться на каком-нибудь приеме, чтобы это могло найти освещение в иностранной печати и иногда нанести серьезный вред внешнеполитическому престижу страны и внешнеполитической линии СССР вообще. Правильный же ответ есть результат политической зрелости работника, результат понимания им международной обстановки, понимания общей линии внешней политики, ибо нельзя заранее проинструктировать работника по всем вопросам, которые могут встать перед ним. Требуется разумный подход, требуется политическая зрелость, понимание того, на что можно и на что нельзя ответить, и как ответить. Поэтому от каждого работника МИД требуется высокая политическая зрелость и систематическое изучение всего того, что происходит в той стране, где он работает, а если он работает в центральном аппарате, то наблюдение за всем тем, что происходит в мире, и правильный, марксистско-ленинский анализ международных событий. Нужно вместе с тем творчески подходить к оценке тех или иных событий, опираясь на этот анализ, самостоятельно высказывать свое суждение в беседах с иностранцами, действуя, однако, с должной осторожностью. Таким образом, первое, что должно отличать личный состав аппарата МИД, — это высокая р политическая сознательность, марксистско-ленинская подготовленность, ответственность, партийная зрелость и дипломатическая опытность в своих решениях и действиях. «Успешное осуществление советской внешней политики во многом зависит от умения наших дипломатических кадров творчески применять теорию марксизма-ленинизма на практике, овладения богатым опытом и искусством социалистической дипломатии, от умения глубоко анализировать международную обстановку и делать верные выводы».

Второе, чем должна характеризоваться деятельность кадров аппарата МИД, — это оперативность, четкость и точность в работе, внимание к мелочам. Это — очень важное качество и свойство любого работника и всего аппарата МИД в целом.

В дипломатической работе нет мелочей, потому что часто из небольшого факта вырастают крупные события. Иногда по незначительному факту можно уловить начавшееся изменение в политике того или другого государства, что обязывает каждого работника МИД быть очень внимательным даже к небольшим фактам международной жизни, политики государства и поведения послов и других дипломатических работников этих государств. В особенности это относится к послам крупных держав. Послы этих держав — обычно дипломаты с большим опытом, большой выдержкой и умением вести беседы. Очень часто по их вопросам, по оттенкам их вопросов и замечаний можно судить о начавшемся повороте в политике того или иного правительства. Такие иностранные послы также по отдельным замечаниям и высказываниям работников МИД улавливают те или иные тенденции в политике правительства, при котором они аккредитованы. Все это требует, чтобы каждое слово дипломата было строго обдуманным. Каждый неосторожный шаг может сыграть отрицательную роль. В важнейших вопросах не допускается, чтобы любой работник мог сказать на свой страх и риск что-то, имеющее хоть сколько-нибудь существенное значение. В связи с этим в аппарате МИД имеется большая централизация. Однако строгая централизация работы не должна исключать инициативы работников.

В плане развития инициативы дипломатических работников посольств имеет серьезное значение наличие тех или иных связей у дипломатических работников с правительственными, общественными кругами страны пребывания. Конечно, связи должны налаживаться разумно, с учетом всей обстановки, должен быть повседневный самоконтроль. Однако линия на расширение полезных связей, на проявление разумной инициативы в дипломатической работе должна осуществляться последовательно как в центральном аппарате, так и в посольствах и миссиях. Учитывая серьезную политическую значимость таких связей и личной инициативы работников для того или иного дипломатического представительства и МИД в целом, необходимо, чтобы эта инициатива сочеталась с централизацией в работе дипломатических кадров в целом.

Наконец, вопрос о личном поведении дипломата в центре и особенно за границей является одним из важнейших требований к дипломатическим кадрам. Еще в ноябре 1920 года нарком иностранных дел Г. В. Чичерин разослал всем советским заграничным представителям циркулярное письмо, в котором обращал особое внимание на скромность и простоту в образе жизни советских представителей. «Скромность и простота образа жизни российских представителей должны соответствовать характеру нашего строя и нашего государства, являющегося государством рабочих и крестьян», — говорилось в этом I письме. Говоря с советским полпредом в Турции С. И. Араловым, который выезжал в страну, В. И. Ленин обратил его внимание на поведение в общении с представителями этой страны: «Будьте, еще раз повторяю, внимательны, терпеливы. В разговорах с представителями правительства, с простым народом всегда будьте вежливы, предупредительны. Избави бог вас от заносчивости... Учитесь языку, общайтесь с простыми людьми, общественными деятелями, не отгораживайтесь заборами, крепостными стенами от трудящихся...».

Другие центральные органы внешних сношений СССР

Помимо Министерства иностранных дел органами внешних сношений в Советском Союзе являются другие министерства, которые также имеют отношения с другими государствами по конкретным вопросам в отдельных областях своей деятельности. Органом, имеющим важное значение в области внешних сношений, является Министерство внешней торговли СССР, осуществляющее на практике государственную монополию внешней торговли. Подобные министерства существуют далеко не во всех государствах. В капиталистических государствах внешней торговлей занимаются непосредственно различные монополистические объединения, которые сами устанавливают внешние торговые связи с монополиями других стран и с другими государствами.

В Советском Союзе никаких самостоятельных выходов на внешний рынок отдельных предприятий или организаций нет. Государство выступает как единое целое, и органом государства являются Министерство внешней торговли и различные внешнеторговые объединения («Экспортхлеб», «Экспортлес», «Промэкспорт», «Станко-импорт» и др.), которые выполняют практически задачу заключения торговых сделок с различными фирмами, подчиняясь общему плану, устанавливаемому в Советском Союзе, и находясь под руководством Министерства внешней торговли.

Кроме Министерства внешней торговли непосредственные сношения с заграницей в экономической области имеет Государственный комитет Совета Министров СССР по внешним экономическим связям. Этот комитет был создан для экономических связей со странами социалистической системы. В дальнейшем развитие наших экономических отношений с рядом развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки привело к развертыванию работы этого комитета также и с этими странами. Таким образом, этот комитет превратился в орган по осуществлению экономических связей не только со странами социалистической системы, но и со всеми странами, которым Советский Союз на основе соответствующих соглашений оказывает помощь в экономической области. Например, строительство крупного металлургического завода в Индии (в Бхилаи) и многие другие стройки организуются также Государственным комитетом Совета Министров СССР по внешнеэкономическим связям.

Наряду с такими органами внешних сношений имеются еще специальные отделы по внешним связям в ряде других ведомств, которые в целом не являются органами внешних сношений и не осуществляют подобные функции. Так, в Министерстве обороны, в Государственном комитете Совета Министров по науке и технике, в Министерстве культуры, в Министерстве здравоохранения, Министерстве высшего и среднего специального образования и во многих других ведомствах СССР за последние годы созданы отделы внешних сношений, которые имеют своей задачей осуществление внешних связей с соответствующими ведомствами и учреждениями других стран. Вначале эти сношения велись главным образом с социалистическими странами, а за последние годы они начали развиваться уже и с капиталистическими государствами.

Эти иностранные отделы или отделы внешних сношений других министерств и ведомствах правило, действуют под общим руководством Министерства иностранных дел СССР, под общим его наблюдением и в рамках закона, устанавливающего порядок сношений этих ведомств с заграницей. В целях правовой регламентации деятельности таких ведомств в СССР принят специальный Указ Президиума Верховного Совета СССР, который определяет порядок деятельности различных ведомств по связям с заграницей и устанавливает контроль и наблюдение Министерства иностранных дел за этими связями.

Отдел внешних сношений имеет также Академия наук СССР. Этот отдел проводит довольно большую работу по расширению связей с соответствующими научными учреждениями за границей.

Союзные республики, входящие в СССР, имеют министерства иностранных дел и другие органы внешних сношений, аналогичные ведомствам союзного правительства. Украинская ССР и Белорусская ССР, являющиеся членами ООН и имеющие наиболее развитые внешние связи, имеют и соответствующий этому объему связей государственный аппарат, организующий и направляющий их.