КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО ОКРЕМІ АСПЕКТИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ФУНКЦІОНУВАННЯМ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 

О. Бориславська1

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті досліджено окремі аспекти державного контролю за діяльністю суб’єктів

місцевого самоврядування. Визначено поняття державного контролю за

функціонуванням місцевого самоврядування, охарактеризовано його зміст та систему.

Автор наголошує на необхідності ухвалення закону про державний контроль за

діяльністю суб’єктів місцевого самоврядування або ж включення відповідного розділу

до нової редакції Закону України про місцеве самоврядування.

Ключові слова: державний контроль, адміністративний нагляд, місцеве

самоврядування.

Одним із головних завдань та умовою подальшого розвитку України як

демократичної правової держави є децентралізація публічної влади, що зумовлює

перерозподіл владних повноважень у різних напрямах: з центру – на місця, від

централізованої системи державних органів виконавчої влади – до органів місцевого

самоврядування, від регіонального рівня публічної влади – до первинного рівня

місцевого самоврядування (територіальних громад). Такий процес має

супроводжуватися побудовою дієвого механізму контролю держави за

функціонуванням місцевого самоврядування. Тож саме зараз зростає актуальність

питань, пов’язаних з державним контролем за діяльністю суб’єктів місцевого

самоврядування. Найважливішими із них, як видається, є зміст контрольної

діяльності, головні принципи контролю, завдання, види, форми і методи його

здійснення.

Окремі аспекти контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування

висвітлені у працях українських вчених, досліджують проблеми функціонування в

Україні місцевого самоврядування, зокрема О.В. Батанова, В.І. Борденюка,

І.Я. Заяця, В.М. Кампо, В.В. Кравченка, М.П. Орзіха, М.В. Пітцика, В.Ф. Погорілка,

М.О. Пухтинського, С.Г. Серьогіної, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького та ін. Проте

порушені у цій статті проблеми ще не були предметом цілісного дослідження.

Зазначимо, що у цій статті ми не ставимо за мету дослідити усі вищеперелічені

питання державного контролю, за функціонуванням місцевого самоврядування,

охопивши лише окремі його аспекти.

Ставлення до державного контролю за місцевим самоврядування в Україні за

період її незалежності кардинально змінювалося – від його заперечення в період

широкої децентралізації влади (1992–1994 рр.), коли на субнаціональних рівнях

управління діяли тільки органи місцевого самоврядування, до спроб поширити його

на всі сфери функціонування місцевого самоврядування в період гіперцентралізації

влади (від укладення Конституційного договору 1995 р. до прийняття Конституції

України 1996 р.).

Нормативною _____основою державного контролю за функціонуванням органів

місцевого самоврядування були Укази Президента України від 14.04.1992 р. “Про

Положення про місцеву державну адміністрацію” та від 30.12.1995 р. “Про

делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними

виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад”, що втратили чинність

після прийняття Конституції України.

Сьогодні правову основу контрольної діяльності держави стосовно місцевого

самоврядування становлять передусім положення Конституції України, Законів

України “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про місцеві державні

адміністрації”, а також Європейської хартії місцевого самоврядування, яка була

ратифікована Верховною Радою України та згідно з ч. 1 ст. 9 Конституції України є

частиною національного законодавства [1].

Проте законодавство України з питань функціонування місцевої публічної влади

не містить детальних положень щодо контролю за функціонуванням місцевого

самоврядування. Немає і спеціальних наукових досліджень з цього питання. Більш

менш детальне правове регулювання зазначених питань здійснено на підзаконному

рівні – у чинному Порядку контролю за здійсненням органами місцевого

самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженому

Постановою Кабінету міністрів України від 9.03.1999 р. [2]. Однак предметом

контрольної діяльності уповноважених органів державної влади згідно із зазначеним

Порядком є лише діяльність органів місцевого самоврядування щодо здійснення

делегованих повноважень.

У Конституції України вміщено лише згадку про регулювання питань

відповідальності місцевого самоврядування законом. Питання ж процедури

здійснення контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування не знайшли

юридичного відображення й у Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”. У

ньому міститься лише загальна юридична норма, що визначає можливість і головний

принцип здійснення державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб

місцевого самоврядування. Відповідно до неї такий контроль може здійснюватися

лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією й

законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи

їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм

повноважень. Крім того, цей Закон встановлює відповідальність органів та посадових

осіб місцевого самоврядування перед державою у разі порушення Конституції чи

законів України, а також підконтрольність органів і посадових осіб місцевого

самоврядування з питань здійснення делегованих повноважень відповідним органам

виконавчої влади [3].

Детальніше регулювання засад державного контролю за функціонуванням

місцевого самоврядування міститься в Європейській Хартії місцевого

самоврядування, що відображає практику європейських держав із вирішення цього

питання. Зокрема, у Європейській хартії місцевого самоврядування зазначено:

1. будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може

здійснюватися лише відповідно до процедур та у випадках, передбачених

конституцією або законом;

2. будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого

самоврядування, зазвичай, має на меті забезпечити дотримання закону та

конституційних принципів (однак вищі інстанції можуть здійснювати

адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам

місцевого самоврядування);

3. адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється

так, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості

інтересів, які він має намір охороняти [4].

Як бачимо, Європейська хартія місцевого самоврядування містить вимогу про

необхідність врегулювання процедури адміністративного нагляду за діяльністю

органів місцевого самоврядування на рівні конституції або закону відповідної

держави, що є гарантією самостійності місцевого самоврядування. В Україні, на

жаль, такі питання, законодавчо не закріпленні.

Втім, формування дієвого організаційно-правового механізму забезпечення

законності діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, який би

одночасно не порушував самостійності місцевого самоврядування, гарантував би

невтручання органів державної влади в законну діяльність місцевого

самоврядування, потребує детального правового регулювання цього питання. Це

може бути зроблено завдяки введенню відповідного розділу до нової редакції Закону

про місцеве самоврядування або ж через ухвалення окремого Закону про

адміністративний контроль (нагляд) за діяльністю органів та посадових осіб

місцевого самоврядування. У цьому законі варто, на наш погляд, висвітлити такі

питання:

1. мету здійснення контролю;

2. коло суб’єктів, уповноважених здійснювати контроль; їх права та обов’язки;

3. форми здійснення контролю;

4. механізм його здійснення;

5. форми реагування на виявлені порушення законності;

6. процедуру оскарження органами та посадовими особами місцевого

самоврядування незаконних дій контролюючих суб’єктів.

Зазначимо, що для забезпечення належного правового регулювання окреслених

проблем суттєвим є дослідження змісту контрольної діяльності держави та самого

поняття державного контролю за функціонуванням місцевого самоврядування.

Зокрема у розглянутих законодавчих положеннях та й загалом у правничій

літературі вживають різні терміни, які, на перший погляд, схожі за змістом:

державний контроль, адміністративний контроль, державний та адміністративний

нагляд. Відмінні терміни застосовують і в різних перекладах Європейської хартії

місцевого самоврядування, у якій адміністративному нагляду (згідно з офіційним

перекладом) за діяльністю органів місцевого самоврядування присвячено окрему

статтю.

Проблеми співвідношення понять “контроль” та “нагляд” досить детально

дослідили українські вчені – адміністративістами. Зокрема, під державним контролем

в науці адміністративного права України розуміють функцію держави, що

здійснюється з метою перевірки дотримання і виконання поставлених завдань,

прийнятих рішень і їх правомірності. Особливістю контролю, на думку

проф. В.Б Авер’янова, є те, що у разі його здійснення перевіряється не лише

дотримання правових норм і спеціальних правил, але й діяльність відповідних

органів, посадових осіб у межах їх компетенції, доцільність та ефективність такої

діяльності [5, с. 11–12.].