ПОНЯТТЯ, ПІДСТАВИ ТА СУБ’ЄКТИ КОНСТИТУЦІЙНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 

Л. Бориславський1

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті досліджено конституційну відповідальність як самостійного виду

юридичної відповідальності. В ній розглядається поняття, зміст, коло органів і

посадових осіб, на які вона поширюється, підстави, засоби і процедури її застосування.

Ключові слова: конституційна відповідальність, підстави, суб’єкти, санкції.

Юридична відповідальність – важливий інститут будь-якої галузі права, одна із

суттєвих ознак права, необхідний елемент механізму його реалізації. В з огляду на це

проблема юридичної відповідальності займає одне із центральних місць як у

загальній теорії права, так і в галузевих юридичних науках, у тім числі конституційне

право України. Оскільки юридична відповідальність є одним із важливих засобів

належного виконання приписів правових норм, попередження небажаної з погляду

закону поведінки суб’єктів суспільних відносин; вона виступає як категорія, властива

всім галузям права, у тім числі конституційне.

В українській і зарубіжній літературі зовсім недавно стали зазначати про появу

нового виду відповідальності – конституційної. Перші спроби виділити

конституційну відповідальність як самостійний вид відповідальності і визначити

специфіку були зроблені в радянський період у працях вчених Ю.П. Єременко,

В.С. Основіна, Ф.М. Рудинського, Г.В. Барабашева та ін. Детальніше цю тему

розглядали в працях Т.Д. Зражевської і Н.А. Бобрової. Питання конституційної

відповідальності досліджені у працях українських вчених Ю.М. Тодики,

В.В. Кравченка, В.Ф. Погорілка та ін.

Важливо зазначити, що проблема конституційної відповідальності є однією із

найскладніших у сучасній науці конституційного права України. Це пов’язано

низкою обставин. По-перше_____, цей вид юридичної відповідальності поки що в Україні

прямо в чинному законодавстві не передбачений; по-друге, вітчизняна юридична

наука робить лише перші кроки у дослідженні проблеми конституційної

відповідальності.

Сьогодні в Україні відбувається становлення інституту конституційної

відповідальності як заходу державного примусу. На наш погляд, формування

конституційної відповідальності нерозривно пов’язано із розвитком самого

конституційного права як галузі вітчизняного права. Слід також наголосити, що в

сучасних умовах існування такої відповідальності є нагальною потребою [5].

Про те, що зазначений вид відповідальності є мало вивченим, підкреслювалося

на науковій конференції, що нещодавно відбувалося на юридичному факультеті

МДУ ім. М.В. Ломоносова [2]. Щоправда, ніхто з тих, що виступали на конференції

не поставив під сумнів існування конституційно-правової відповідальності, але було

звернуто увагу на необхідність виявлення особливостей її підстав, характеру санкцій,

статусу органів, які її реалізують, та її процедуру тощо.. Особливу увагу було

звернуто на причини, які перешкоджали і перешкоджають включенню

конституційної відповідальності у традиційний перелік видів юридичної

відповідальності як у науковому плані, так і в нормативному закріпленні цього

поняття.

На нашу думку, коло органів і посадових осіб, на які поширюється конституційна

відповідальність, підстави, засоби і процедури її застосування потребують

детальнішого аналізу. Такий аналіз важливий не лише в суто академічному аспекті.

Хоча коло органів і осіб, на яких поширюється конституційна відповідальність,

порівняно невелике, у будь-якому разі воно суттєво відрізняється від кола суб’єктів

будь-яких інших видів відповідальності. Адже у цьому випадку йдеться про

відповідальність органів державної влади, органів місцевого самоврядування,

посадових осіб високого рівня, тобто тих структур і тих людей, які приймають

важливі державні рішення, відповідають перед громадянами за державну діяльність,

утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Тож є усі підстави вважати

конституційну відповідальність одним із важливих інститутів публічного права.

З огляду на закріпленням у Конституції України принципу розподілу владних

повноважень, коло засобів конституційної відповідальності розширюється, а сама

вона набуває нових форм. Проте ця проблема актуальна і в тих державах, в яких

зберігається принцип верховенства представницьких органів влади над усіма

іншими, а принцип розподілу влад в загальній формі або не проголошують, або

навіть офіційно заперечують.

Вважають, що конституційна відповідальність – це самостійний вид юридичної

відповідальності, що зумовлює настання несприятливих наслідків для суб’єктів

конституційної відповідальності, закріплених у Конституції та інших джерелах

конституційного права, спрямованих передусім на захист Основного Закону держави.

Санкції такої відповідальності можуть бути різними: визнання неконституційним

закону або іншого нормативно-правового рішення, визнання актів незаконними,

зміна рішень органів місцевого самоврядування, дострокове припинення

повноважень, втрата депутатського мандату, резолюція недовіри, відставка, усунення

з поста чи посади, призначення позачергових виборів тощо. [1, ст. 79; 81, п. 28 ст. 85,

87 та інші, п. 2 ст. 75; п. 1 ст. 76, 78 та ін.].

Як видається, конституційна відповідальність має певною мірою виражений

політичний характер і тісно пов’язана з політичною відповідальністю: підставами її

настання, суб’єктами, несприятливими наслідками. Наприклад, відставка уряду може

бути засобом як конституційної відповідальності, коли це відбувається в результаті

неналежного виконання обов’язків, так і політичної, коли уряд йде у відставку з

метою уникнення чи виходу з політичної кризи, яка склалася у державі. Отож,

усунення від посади може бути як санкцією конституційної відповідальності, так і

політичним заходом, що викликає певні складності в їх розмежуванні. Важливо

брати до уваги, що підставою конституційної відповідальності для вищих посадових

осіб є порушення їхніх конституційних обов’язків, тоді як політична відповідальність

означає лише те, що особа, яка займає вищу державну посаду, може бути позбавлена

політичної підтримки через ті чи інші причини.

Політична відповідальність суттєво різниться від юридичної відповідальності.

Коли йдеться про юридичну відповідальність, то маємо на увазі, насамперед

порушення правових норм, без чого неможливе застосування заходів примусу,

реалізація санкцій правової норми. Зокрема, відставці міністра внаслідок його

незгоди з офіційною політикою притаманні вищеназвані риси, що дає підстави не

визнавати таку відставку санкцією конституційної відповідальності.

Політична відповідальність зумовлена особливостями політичних відносин і

норм, які її регламентують. Ці відносини виникають між соціальними групами,

партіями, державами в процесі їхньої взаємодії. Своєрідність політичної

відповідальності полягає в тому, що вона наступає не тільки за винні дії, але і за

невміння, пристосовництво, кон’юнктурність, необачність в питаннях політики і

тощо. Її сутність – негативна оцінка політичного проступку суб’єкта з боку певної

групи, партії, блоку або суспільства загалом. Зокрема, лідери партій, які не

потрапили до парламенту в результаті виборів у 2006 р., подали у відставку,

наприклад, лідер СДПУ (о) В. Медведчук та ін.

Визнання конституційної відповідальності самостійним видом юридичної

відповідальності передбачає розкриття її головних положень: джерел, суб’єктів,

підстав, санкцій тощо. Передусім розглянемо в загальнотеоретичному плані ознаки

конституційної відповідальності, акцентуючи увагу на її відмінностях від інших

видів відповідальності.

Традиційно в юридичній літературі виокремлюють кримінальну, дисциплінарну,

адміністративну та матеріальну відповідальність. Відповідно, тривалий час у науці

конституційного (державного) права панувала думка, що більшість конституційно-

правових норм не містять санкцій, і у разі їхнього порушення настає юридична

відповідальність, передбачена нормами інших галузей права. Сьогодні низка вчених-

конституціоналістів слушно зазначають, що такий підхід був помилковий хоч би

тому, що кожна галузь права має забезпечувати реалізацію своїх норм власними

засобами і в тому числі, якщо це потрібно, санкціями. Більше того, такий

традиційний підхід є неповний, оскільки не врегульовує політико-правових реалій,

пов’язаних з підвищенням відповідальності держави, її органів, органів місцевого

самоврядування та їх посадових осіб за забезпечення в суспільстві належного

правопорядку, виконання своїх обов’язків, утвердження і забезпечення прав і свобод

людини 6, ст. 76, п. 1 ст. 78.

Конституційна відповідальність безумовно має спільні з іншими видами

відповідальності риси. Це насамперед негативна оцінка діяльності органів держави,

органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб; це настання несприятливих

наслідків для суб’єкта, який скоїв конституційне правопорушення. Такі наслідки

мають особливий політико-правовий характер – це один із заходів примусу,

реалізація санкції конституційно-правової норми.

Водночас конституційна відповідальність має і свої специфічні риси, які

відрізняють її від інших видів відповідальності й характеризують її як самостійний

вид відповідальності. Такою специфічною рисою конституційної відповідальності є,

зокрема, те, що вона наступає як за правопорушення, так і за його відсутності.

Затримка, несвоєчасне прийняття рішення чи прийняття малоефективного

рішення здатні завдати значної шкоди державі, населенню. Така шкода можлива і у

випадку нездатності посадових осіб або всього персонального складу органу

впоратися з покладеними на них складними обов’язками, вибрати курс політики,

який би відповідав інтересам суспільства і забезпечував би його прогрес. Зрозуміло,

що в таких випадках публічні інтереси мають стояти вище від приватних інтересів

осіб, наділених владою. Тому цілком виправданим є застосування вотуму недовіри

або усунення від займаної посади безпосередньо відповідальних осіб навіть за

відсутності правопорушення 1, ст. 87.

Безумовно, термін “конституційна відповідальність”, як і будь-який інший, є до

певної міри умовним і може створювати ілюзію, ніби йдеться про відповідальність за

будь-яке порушення Конституції України або загалом будь-яких норм

конституційного права, чи про всяку відповідальність, яка згадана у Конституції.

Проте це не так.

Відомо, що норми Конституції та інших джерел конституційного права

регулюють суспільні відносини, і багато з них забезпечені санкціями норм інших

галузей права. Порушення норм конституційного права може потягти і кримінальну,

і дисциплінарну, і адміністративну і, в деяких випадках, цивільну відповідальність,

залежно від виду правопорушення, статусу суб’єктів і процедури застосування.

Інакше кажучи, конституційна відповідальність може настати за порушення

Конституції, але не всяка відповідальність за її порушення є конституційною.

Якщо детальніше вивчати це питання, побачимо також, що конституційна

відповідальність може наступати не лише за порушення Конституції, але й законів

України. Як відомо, Президент України може бути усунений з поста Верховною

Радою України в порядку імпічменту в разі вчинення ним державної зради або

іншого злочину (ст. 141 ч. 1).

Як уже було зазначено, саме ці дві риси (негативна оцінка діяння і негативні

наслідки для суб’єкта) повинні бути основними критеріями для віднесення того чи

іншого заходу до санкцій юридичної, і в тому числі конституційної, відповідальності,

причому несприятливі наслідки в цьому випадку підлягають широкому тлумаченню.

Порушення Конституції України або конституційних законів є підставою для

конституційної відповідальності, де особливе значення має його склад. Склад

конституційного правопорушення – це фактична підстава для конституційної

відповідальності, а конституційно-правова норма – правова підстава, без якої

конституційна відповідальність неможлива. Правопорушення свідчить про момент

виникнення конституційної відповідальності, зумовлює появу певних правовідносин

і певної відповідальності особи, яка його вчинила.

Тому, пояснюючи відносини відповідальності у розвитку, потрібно розглянути

такі етапи: а) виникнення конституційної відповідальності; б) встановлення

конституційно-правового правопорушення; в) правова оцінка правопорушення як

підстави конституційної відповідальності в рішеннях уповноважених органів; г)

реалізація конституційної відповідальності.

Маючи на увазі конституційну відповідальність як обов’язок відповідати за вже

вчинене конституційне правопорушення, треба розрізняти її об’єктивні та

суб’єктивні передумови.

Ще раз підкреслимо, що головне у конституційній відповідальності – охорона і

захист Основного закону держави, тоді як інші види юридичної відповідальності

виконують ширші функції, хоча, зрозуміло, не можна недооцінювати роль

адміністративної, кримінальної та інших видів відповідальності в справі охорони

Конституції.

В юридичній літературі трапляються різні підходи до визначення конституційної

відповідальності. Зокрема, одні автори обмежуються загальною характеристикою

конституційної відповідальності, розглядаючи її як відповідальність органів держави

та їхніх посадових осіб за порушення конституційно-правових норм. Інші – як

відповідальність держави та її органів перед суспільством за невиконання своїх

обов’язків щодо утвердження і забезпечення прав та свобод людини. 1, ч. 2 ст. 3.

Поділяємо погляди низки українських вчених-конституціоналістів, що перший

підхід не дає змоги чітко відокремити конституційну відповідальність від інших

видів юридичної відповідальності. Розкриваючи зміст поняття конституційної

відповідальності, на нашу думку, доцільно виходити з більш загального поняття

юридичної відповідальності. Відповідно, конституційну відповідальність загалом

розглядають як несприятливі наслідки, що настають для суб’єкта за конституційне

правопорушення, і які передбачені санкціями конституційно-правових норм.

Ще раз зазначимо, що конституційна відповідальність існує для захист

Конституції, її санкції повинні бути закріплені в Конституції або інших джерелах

конституційного права України.

Конституційна відповідальність становить собою спричинене конституційним

правопорушенням правове відношення між державою в особі її спеціально

уповноважених органів і правопорушником, на якого покладається обов’язок

зазначити відповідних позбавлень і несприятливих наслідків за вчинене

конституційне правопорушення, за порушення вимог, які закріплені в конституційно-

правових нормах.

Основна функція конституційної відповідальності – охорона конституційного

правопорядку і виховання людей. Обидві ці функції переслідують конкретну мету –

попередження конституційних правопорушень. Вона досягається лише через

виправлення і перевиховання правопорушників, виховання всіх громадян і

службових та посадових осіб в дусі поваги до Конституції та Законів України.

З урахуванням зазначеного, можна зробити висновок, що конституційна

відповідальність – це ті невигідні наслідки, які передбачені конституційно-

правовими нормами і застосовуються до суб’єктів за вчинення конституційного

правопорушення. Отже конституційна відповідальність характеризується такими

ознаками:

1. вона спирається на державний примус, на особливий апарат; це конкретна форма

реалізації санкцій, передбачених нормами конституційного права;

2. настає за вчинення конституційного правопорушення;

3. виражається в певних негативних наслідках для правопорушника;

4. втілюється у процесуальній формі.

Зазначені ознаки конституційної відповідальності є обов’язковими, відсутність

хоча б однієї з них свідчить про відсутність конституційної відповідальності і дає

змогу відмежувати її від інших правових і не правових категорій.

Конституція України є важливим джерелом конституційної відповідальності.

Конституція України, як і інші закони України, не може бути єдиним джерелом

конституційної відповідальності, оскільки вони регламентують лиш основи всіх видів

юридичної відповідальності, які мають бути конкретизовані в галузевому законодавстві.

Наприклад, Конституція України визначає, що питання громадянства регулюються

виключно Законами України. Закон України від 18 січня 2001 р. “Про громадянство”

визначає певну міру відповідальності-рішення про прийняття до громадянства України

скасовується стосовно осіб, які набули громадянства України на підставі наперед

неправдивих відомостей або фальшивих документів тощо. [3, ст. 65].

Отже джерелом конституційної відповідальності є не лише Конституція, але і

низка законів України, які становлять основу конституційного законодавства. Втім, у

системі конституційного законодавства немає певної інтеграційної одиниці, яка би

впорядковувала і узаконювала все те, що стосується конституційної відповідальності.

Вважаємо, що для заповнення цих білих плям доцільно розробити і прийняти Закон

України “Про конституційну відповідальність в Україні”, в якому були б чітко

визначені юридичні підстави для настання несприятливих наслідків конституційної

відповідальності та інші питання процедурного характеру.

Відомо, що відповідальність настає за правопорушення. Теза про те, що без

правопорушення не може бути відповідальності, стала майже загальноприйнятою в

юридичній літературі (винятки допускаються лише стосовно цивільної відповідальності).

Та складність зумовлена тим, що іноді конституційна відповідальність настає лише у разі

первісного порушення норм галузевого законодавства. Зокрема рішення про усунення

Президента України з поста в порядку імпічменту Верховна Рада України ухвалює не

менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи

Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання

конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання

висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент

України, містять ознаки державної зради або іншого злочину 1, ст. 111. На підставі

цього в літературі пропонується розширити перелік підстав конституційної

відповідальності, включивши до нього аморальні проступки.

Нам видається, що підставою настання конституційної відповідальності має бути

визнано порушення Конституції України, а також інших джерел конституційного

права. Для цього важливо, як уже зазначалося, ухвалити Закон “Про конституційну

відповідальність в Україні”. Проте, в літературі висловлений погляд про те, що

неможливо “дати точний перелік обставин, які можуть служити підставою

конституційної відповідальності”. На наш погляд, у цьому випадку має йтися про

політичну, а не про конституційну відповідальність як різновид юридичної

відповідальності.

Відсутність конкретних підстав притягнення саме до конституційної

відповідальності є прогалиною конституційного законодавства. Безсумніву, що

настання несприятливих наслідків як зміст конституційної відповідальності не може

бути таким жорстким, як, на приклад, під час притягнення особи до кримінальної

відповідальності. Особливість конституційної відповідальності полягає в тому, що

наявність конкретних правових підстав (спад виробництва, корупція, неприйняття

бюджету) не повинно означати обов’язок Президента приймати рішення про

відставку уряду. Останнє слово залишається за главою держави, який вирішує це

питання з урахуванням соціально-економічної ситуації, що склалася в країні,

розстановкою політичних сил тощо.

Отож відсутність чітких юридичних підстав у кожному конкретному випадку для

притягнення того чи іншого суб’єкта до конституційної відповідальності свідчить

або про прогалини в конституційному законодавстві, або про те, що це політична

відповідальність.

Крім того, конституційна відповідальність відрізняється від традиційних видів

юридичної відповідальності не лише підставою її настання, але й суб’єктами

відповідальності. Питання про суб’єктів конституційної відповідальності є чи не

головним у контексті порушеної проблеми. Досить поширеною є думка щодо

зведення кола таких суб’єктів до органів державної влади та їх посадових осіб

 (М.В. Баглай) Нам видається, що коло суб’єктів конституційної відповідальності

набагато ширше, до нього можна зачислити органи місцевого самоврядування та

їхніх посадових осіб.

В юридичній літературі обґрунтовано думку про необхідність включення до кола

суб’єктів конституційної відповідальності держави. Зокрема, в ч. 2 ст. 3 Конституції

України закріплено, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Крім

того, існує міжнародно-правова відповідальність держави за утвердження і

забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні, що пов’язано з

реалізацією права людини звертатися до міжнародних органів з метою захисту своїх

прав і свобод 1, ч ІV ст. 95.

З огляду на проблему визначення кола суб’єктів конституційної відповідальності

заслуговує на увагу питання відповідальності колективних суб’єктів. У цьому випадку

може виникнути ситуація, коли особа, яка не підтримала рішення (дії), у зв’язку з яким

настають несприятливі правові наслідки, тим не менш їх зазнає. Можливі й обставини,

коли відповідальність застосовують до одного суб’єкта, а це “відбивається” на інших:

наприклад, у випадку визнання виборів недійсними через дії одного органу (особи) усі

виборці певного округу повинні піти на повторні вибори. Звертає на себе увагу і

спірність відповідальності колективних органів: конкретний член компетентного органу

може наполягати на іншому рішенні, відмінному від того, яке постало підставою для

застосування санкцій, виражати свою особливу думку, щоправда все одно зазнає

несприятливих наслідків. Наприклад Верховна Рада України висловила недовіру

Центральній виборчій комісії у зв’язку з неналежним виконанням нею обов’язків,

передбачених Конституцією та законами України.

Характерною рисою конституційної відповідальності, яка відрізняє її від інших видів

юридичної відповідальності, є своєрідність її санкцій. Вони можуть бути класифіковані

за різними критеріями – залежно від того, який суб’єкт застосовує конституційні санкції

(Президент України, Верховна _____Рада України), за суб’єктами відповідальності (органи

держави, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи), санкції індивідуальні або

колективні; за наслідками – попереджувальні, зупинені тощо. Як вважає В.В. Кравченко,

пріоритетне значення має класифікація форм конституційної відповідальності за

характером негативних наслідків санкції [4, с. 29].

Зазначимо, що питання про санкції в силу в силу своєї значимості свою

важливість заслуговує окремого дослідження.

Вищевикладені положення можна розглядати як деякі концептуальні пропозиції

для обґрунтування необхідності розробки і прийняття Закону України “Про

конституційну відповідальність в Україні”.

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України.// 1996. – № 30, ст. 141. із

змінами 2006 р.

2. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной

конференции. // Государство и право. – 2002. – № 2. – с. 114 – 121.

3. Відомості Верховної Ради України. // – 2001,- № 13, ст. 65. із змінами.

4. Кравченко В.В. Конституційне право України. /– К.: Атіка, 2002.

5. Постанова Верховної Ради України “Про політичну кризу в державі, що виникла у

зв’язку з виборами Президента України // Урядовий кур’єр, 30 листопада, 2004 .

6. Закон України “Про місцеве самоврядування”. Відомості Верховної Ради України. –

1997, № 49, ст. 286. із змінами.