Экономика интересует?

Цены на рынке. Продажа и покупка. Средство для чистки труб
stcom37.ru
Цены на рынке. Продажа и покупка. Средство для чистки труб
stcom37.ru
ahmerov.com
загрузка...

ПОНЯТТЯ ТА ПРИРОДА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СПОРУ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 

Г. Ткач1

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

В статті розкрито поняття та структуру адміністративно-правового спору, зокрема

дається охарактеризовано суб’єктів спору та його предмет. Звертається увага на

термін, який використовує Кодекс адміністративного судочинства та відповідність його

змісту, який в нього вкладено.

Ключові слова: адміністративно-правовий спір, публічно-правовий спір, публічна

влада, владні повноваження.

Інститут адміністративної юстиції, який остаточно закріплено в Україні із

введенням у дію з 1 вересня 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства, (далі –

КАС) можна розглядати як юридичну форму вирішення конфліктів, що виникають у

зв’язку з правовою оцінкою законності актів і дій органів публічної влади.

Юридичним фактом, який зумовлює появу первинних позитивних

адміністративно-правових відносин між громадянином і суб’єктом владних

повноважень є звернення громадянина щодо задоволення свого суб’єктивного права.

Власне права та обов’язки сторін становлять зміст цих правовідносин. Для їх

виникнення згода суб’єкта владних повноважень не потрібна. Громадянин, подаючи

звернення, реалізує свою об’єктивно-правову можливість, яка вимагає як

гарантування з боку держави, так і захисту.

У випадку, коли виникають перешкоди реалізації цих можливостей

(суб’єктивних прав) або створюється ситуація, яка унеможливлює здійснення права,

адміністративно-правові відносини набувають конфліктного характеру. Ситуацію,

яка пов’язана з протистоянням суб’єктів права у зв’язку із застосуванням,

порушенням або тлумаченням правових норм в правовій літературі називають

юридичним конфліктом. Особливість цього конфлікту полягає в тому, що він

пов’язаний із реалізацією або порушенням норм права і відповідно, з виникненням,

зміною або припиненням правовідносин між фізичними і юридичними особами. Такі

відносини регулюються різними галузями права (конституційним, трудовим,

фінансовим). Адміністративно-правовий конфлікт можна розглядати як різновид

юридичного конфлікту, специфіка якого обумовлена характером правовідносин, які

виникають у сфері функціонування виконавчої влади, наприклад, при порушенні

органом виконавчої влади прав і свобод громадян (юридичних осіб). Така конфліктна

ситуація нерозривно пов’язана зі спором про адміністративне право.

Таким спорам властивий адміністративно-правовий характер, особливе

становище його суб’єктів (учасників спірного правовідношення), особливий порядок

вирішення, а також специфічні засоби і способи захисту їхніх інтересів.

Специфічний адміністративно-правовий характер спору зумовлений певною

мірою тим, що обов’язковим суб’єктом (стороною) спірного правовідношення є

суб’єкт владних повноважень. Однак більшою мірою цей характер обумовлено

сутністю відносин між органом (посадовою особою) і зацікавленою стороною. Як

стверджує Н.Ю. Хаманева, спір вважається адміністративним, якщо юридичне

питання, яке становить зміст спору (тобто ті матеріально-правові відносини, якими

зв’язані сторони), є питанням адміністративного права [1, с. 30]. Окрім суб’єкта і

предмета спору, до його структури ще також можна зачислити сам процес

протистояння сторін – учасників спору, за допомогою якого реалізуються цілі і

завдання спору.

Адміністративно-правовий конфлікт переростає в адміністративно-правовий спір

тоді, коли громадянин (юридична особа) усвідомлює, що зовнішня поведінка

суб’єкта владних повноважень, виражена в правових актах, інших владних діях або в

бездіяльності, спрямована проти нього, створює перешкоди задоволенню законних

прав та інтересів. Таке усвідомлення спонукає особу подати офіційне звернення

(адміністративний позов) до адміністративного суду, який уповноважений вирішити

такий спір, втрутитись у протистояння правових позицій.

Дослідники природи адміністративно-правового спору вважають, що між

останнім поняттям і поняттям „адміністративно-правовий конфлікт” існує різниця.

Спір за своєю природою завжди є конфліктом, протистоянням мотивів, інтересів,

позицій, а конфлікт не завжди є спором. Конфлікт розглядають як початковий етап,

передумову спору, але конфлікт може перерости в спір. Тобто, правовий спір це

гостріша, розвиненіша форма правового конфлікту, для вирішення якого необхідним

є звернення до третьої сторони, яка виконує роль арбітра.[2. с. 60].

Суд порушить справу з метою усунути перешкоди і захистити суб’єктивні права і

охоронювані законом інтереси. Оскаржуючи до адміністративного суду рішення, дії

чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, громадянин (юридична особа)

заявляє про свою незгоду з їх діями, вимагає визнати їхніми незаконними. Своєю

чергою суб’єкт владних повноважень вправі доказувати обґрунтованість своїх дій і

безпідставність вимог громадянина (юридичної _____особи).

Перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень

здійснюється адміністративним судом в процесі адміністративного судочинства,

тобто шляхом розгляду і вирішення адміністративної справи (публічно-правового

спору) між громадянином (юридичною особою) і суб’єктом владних повноважень,

які виступають як сторони з протилежними юридичними інтересами (ст. 2–3 КАС).

Отож, суд під час розгляду адміністративно-правових спорів стикається з двома

вимогами з того ж самого правового питання, які взаємно унеможливлюють одна

одну. Обов’язком суду є визначити законність позиції (вимоги) тієї чи іншої сторони.

А для цього йому потрібно всебічно і об’єктивно дослідити всі докази по справі,

оцінити їх і оцінку викласти у вигляді постанови. Вирішення адміністративно-

правового спору – це спосіб судової перевірки законності і обґрунтованості рішень

суб’єктів владних повноважень.

Що можна сказати про особливості природи правового спору, який розглядатиме

адміністративний суд за правилами Кодексу адміністративного судочинства та

відповідність цієї природи до обраного законодавцем терміну „публічно-правовий

спір”? Адже правильне визначення поняття безперечно має сприяти встановленню

меж адміністративно-правового спору.

В п. 1 ст. 3 йдеться про публічно-правовий спір, яким вважають спір, де хоча б

однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня

посадова чи службова особа, інший суб’єкт, котрий здійснює владні управлінські

функції на основі законодавства, у тім числі на виконання делегованих повноважень.

Термін „публічно-правовий спір” свідчить про те, що до предмету судового розгляду

за цими справами належатимуть не лише спірні адміністративно-правові, але й інші

публічно-правові відносини, про які йдеться в шостій главі КАС. Справді, з цього

погляду всю сукупність спорів, які виникають із публічно-правових відносин, цілком

слушно можна назвати публічно-правовими спорами. І такі спори на сьогодні

відповідно до чинного законодавства розглядають також загальні та господарські

суди. З огляду на це, під час визначення підвідомчості справ до цих судів виникають

значні труднощі (особливо, коли ситуація пов’язана _____зі спорами, що виникають із

трудових, фінансових та цивільних правовідносин).

У другій частині зазначеної статті йдеться про те, що спір виникає через

здійснення суб’єктом владних повноважень „управлінських функцій”, а ці функції, як

відомо, опосередковані відносинами влади-підпорядкування, пов’язаними із

застосуванням лише норм адміністративного права. Тому поняття „управлінські

функції” має чітко визначений зміст і його не можна поширювати на всі дії органів

публічної влади. Отже, друга половина цього визначення звужує поняття публічно-

правового спору і зводить його лише до спору про право адміністративне, точніше

лише до однієї сфери його застосування – управлінської. З огляду на це, варто

наголосити на тому, що норми адміністративного права давно вже вийшли за межі

регулювання лише управлінських відносин і поширили свою дію на відносини, що

виникають у зв’язку із наданням громадянам адміністративних послуг,

застосуванням адміністративного примусу та ін.

Незалежно від того з яких публічно-правових відносин виникає спір, предметом

судового оскарження, як видно з п. 2 ст. 2 КАС є правова форма реалізації

волевиявлення суб’єкта владних повноважень (рішення – нормативно-правові акти,

правові акти індивідуальної дії, дії чи бездіяльність).

Отже, аналізуючи положення КАС щодо предмета спору, можна зробити

висновок, що зміст діяльності суб’єкта владних повноважень, який може

реалізуватись через конституційні, фінансові, податкові та інші публічно-правові

відносини, в кінцевому підсумку об’єктивується у формі рішення, яке в більшості

випадків є актом застосування норм адміністративного права. Тому, оскільки

юридичне питання, покладене в основу спору, є питанням адміністративного права,

використання в КАС терміна „адміністративно-правовий спір” було б більш

виправданим. Окрім цього, сама назва Кодексу вказує на специфіку предмета спору

(сфера дії норм адміністративного права) та особливий порядок його вирішення –

адміністративне судочинство. У науковій літературі адміністративне судочинство

визначається як система принципів та адміністративно-процесуальних норм, які

зумовлюють і регламентують порядок розгляду судом справ щодо публічно-правових

спорів, які виникають у сфері адміністративно-правових відносин між суб’єктами

права (фізичні та юридичні особи) у сфері здійснення владних управлінських

функцій [3. с. 25]. У цьому визначенні серед публічно-правових спорів чітко

виділяються спори, які підпадають під дію норм адміністративного права, тобто,

адміністративно-правові спори.

Глибше зрозуміти природу спору допоможе аналіз його суб’єктів. У вирішенні

цього питання КАС також бачимо певну неузгодженість. Зокрема, у п. 1 ст. 3

сказано, що однією зі сторін публічно-правового спору є орган виконавчої влади та

ін. А в п. 7 цієї ж статті, а також ст. 50 йдеться про те, що стороною спору є суб’єкт

владних повноважень, яким треба вважати орган державної влади та ін. Зрозуміло,

що останнє поняття ширше, ніж поняття „орган виконавчої влади”. Отже, цілком

закономірно, що на практиці виникатимуть питання щодо можливості оскарження до

адміністративного суду рішень, дій чи бездіяльності інших державних органів та їх

посадових і службових осіб (наприклад, прокуратури, суддів, які розглядають справи

про адміністративні правопорушення або вчиняють інші дії щодо громадян не в

процесі здійснення правосуддя).

Щодо суб’єкта публічно-правового _____спору, то його особливістю є наявність у

нього владних повноважень, за допомогою яких він забезпечує ефективність усіх

засобів вираження публічного інтересу, організованість публічно-правової та інших

видів діяльності. В науці адміністративного права владне повноваження розглянено

як забезпечена законом вимога уповноваженого суб’єкта відповідної поведінки і дій,

звернена до фізичної і юридичної особи [4, с. 138]. Важливі елементи цього поняття –

наявність уповноваженого суб’єкта, який виражає і втілює в життя публічні інтереси;

в більшості випадків імперативний характер велінь, звернених до другої сторони

публічно-правових відносин; забезпечення владного повноваження законом;

наявність системи гарантій, які сприяють реалізації повноважень, забезпечують

стабільність діяльності посадових і службових осіб.

Суб’єкт владних повноважень завжди є суб’єктом публічно-правових відносин.

Однак обсяг прав суб’єктів публічно-правових відносин дещо не збігається з обсягом

владних повноважень, властивих органам держави. Повноваження державних органів

можна вважати первинними владними повноваженнями. Держава _____в особі своїх органів

за допомогою права визначає межі та обсяг владних повноважень інших суб’єктів:

органів місцевого самоврядування, громадських організацій, виборчих комісій, для

яких владні повноваження є вторинними, похідними від повноважень органів держави.

Відповідно до ст. ст.172–174 КАС тими „іншими суб’єктами”, які здійснюють владні

управлінські функції на основі законодавства, вважаються члени виборчих комісій,

засоби масової інформації, творчі працівники засобів масової інформації,

підприємства, установи. Щодо цих суб’єктів виникає запитання, чи наділені вони

владними повноваженнями і чи здійснюють владні управлінські функції, проявом яких

порушуються права та свободи громадян (юридичних осіб)? Видається, що в категорії

спорів, особливості розгляду котрих урегульовані в гл. 6 КАС, взагалі відсутній

суб’єкт, який, згідно з положеннями цього ж Кодексу визнається стороною спору. А

якщо так, то чи слід такі спори відносити до компетенції адміністративного суду?

Адже їх предметом не є спір про адміністративне право. Розширення меж спору за

рахунок наявності в ньому суб’єктів, не наділених владними повноваженнями і які не

здійснюють владних управлінських функцій, властиво нівелює сутність самого

адміністративного судочинства і створює проблеми для його співіснування з іншими

видами судочинства.

Із усього зазначеного зробимо висновок про те, що нечіткість у визначенні

суб’єктів публічно-правового спору, суперечливості у розумінні його предмета і

надмірне розширення меж спору в кінцевому підсумку можуть звести нанівець

реальну можливість громадян (юридичних осіб) захистити своє порушене право.

Проблеми, які лежать у цій площині, а також в площині самої процедури звернення

до суду та розгляду спору, викликають глибоку тривогу щодо спроможності

адміністративного суду стати надійним захисником прав та інтересів громадян від

свавілля публічної влади.

 

1. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно – правового спора //

Государство и право. – 1998. – № 12. с. 29–36.

2. Грибок І. Поняття, структура та зміст інституту оскарження // Бюлетень Міністерства

юстиції України. – 2003., № 9.

3. Селіванов А.О. Адміністративне судочинство – новий інститут реалізації судової

влади // Вісник Верховного Суду. – 2005. – № 10.

4. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., БЕК, 1995 г.