ОСКАРЖЕННЯ ДІЙ І БЕЗДІЯЛЬНОСТІ У ВИБОРЧОМУ ПРОЦЕСІ: ОКРЕМІ ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 

Н. Янюк1

Львівський національний університет імені Івана Франка

вул. Університетська, 1, 79000 Львів, Україна

У статті досліджено проблеми забезпечення права громадян на скаргу у

виборчому процесі. Громадяни мають право оскаржувати дії суб’єктів виборчого

процесу в адміністративному і судовому порядку. Запровадження адміністративних

судів стало гарантією захисту конституційних прав громадян, у тому числі й виборчого

права.

Ключові слова: виборчий процес, скарга, адміністративний позов.

Забезпечення прав і свобод людини і громадянина Конституція України

визначила найважливішою функцією держави. Реалізація конституційних положень

значною мірою залежить від злагодженої діяльності усіх органів публічної влади,

урізноманітнення форм їхніх взаємовідносин з громадянами та створення реального

механізму захисту порушених прав громадян. Конституція України 1996 р. заклала

основу такого механізму, визначивши способи захисту прав громадян.

Одним із способів правового захисту особи у відносинах зі органами влади, їх

посадовими і службовими особами є звернення зі скаргою на їхні неправомірні

рішення, дії, чи бездіяльність. Скарга громадянина є реакцією на реальне чи

передбачуване порушення його суб’єктивних прав. Особа звертається до

уповноваженого суб’єкта за встановленням справедливості і поновленням її прав.

Водночас оскарження є способом перевірки законності і обґрунтованості

прийнятого у справі рішення, швидкого виправлення допущених помилок чи

порушень, вияву недоліків у роботі органів, які розглядають справи громадян.

Завданням уповноваженого на розгляд органу є дослідити усі обставини, викладені у

скарзі і ухвалити рішення з регулювання спору та поновлення порушених

суб’єктивних прав громадянина, що забезпечує законність у відповідній сфері

правовідносин. Згідно зі статтею 56 Конституції України особа також має право на

відшкодування матеріальної чи моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями,

діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх

посадових і службових осіб під час виконання ними своїх службових повноважень.

За наслідками розгляду скарги можливе застосування заходів дисциплінарної

відповідальності до уповноважених осіб, винних у порушенні суб’єктивних прав

громадян.

У радянський період окремим аспектам проблеми оскарження приділяли увагу

Б.М. Лазарєв, Н.Г. Саліщева, Н.Ю. Хаманьова, Д.М. Чечот та інші. У теорії сучасного

національного адміністративного права це питання тією чи іншою мірою висвітлене

у працях В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, В.Г.Перепелюка, Г.Й. Ткач, В.С. Стефанюка,

В.І. Шишкіна тощо. Проте розвиток законодавчого регулювання потребує нових

теоретичних досліджень.

Від недавна законодавець почав приділяти значну увагу урегулюванню питань

оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів виборчого процесу. Доказом

актуальності цієї теми є закріплення у виборчих законах розділів, у яких висвітлено

процедуру оскарження. Згідно із ст. 105 Закону України “Про вибори народних

депутатів України” від 7 липня 2005 р. [1] суб’єктами розгляду скарг є виборча

комісія або суд, тобто встановлено два способи оскарження – адміністративний і

судовий. Вибір форми захисту порушеного права залежить від власної волі виборця,

що відповідає ст. 55 Конституції України.

Однак такий порядок оскарження був законодавчо закріплений лише після

прийняття Конституції України 1996 р. До того часу процедура оскарження під час

виборчого процесу характеризувалася двоступеневістю, відповідно до зверненню зі

скаргою до суду мало передувати адміністративне оскарження. Зокрема у ст. 21

Закону Української РСР “Про вибори до місцевих Рад народних депутатів” від 27

червня 1979 р. [2]. кожному громадянинові надавалося “право оскаржити

невключення, неправильне включення в список або виключення з списку виборців, а

також допущені в списку неточності у зазначенні прізвища, імені, по батькові та

інших даних про виборця”. Заява про неправильності в списку виборців мала

подаватися у дільничну виборчу комісію або виконавчий комітет Ради народних

депутатів, командирові військової частини, капітанові судна, які склали список і які

зобов’язані не пізніш як у дводенний строк розглянути таку заяву і внести необхідні

виправлення до списку виборців або видати заявникові копію мотивованого рішення

про відхилення його заяви. Рішення дільничної виборчої комісії могло бути

оскаржене у виконавчий комітет Ради народних депутатів, який затвердив склад цієї

комісії і який зобов’язаний розглянути скаргу у дводенний строк. Рішення

виконавчого комітету Ради народних депутатів може бути оскаржене в районний

(міський) народний суд, рішення якого було остаточним. Ця процедура повністю

відповідала статті 240 Цивільно-процесуального кодексу Української РСР.

Після проголошення незалежності України законодавець розширив можливості

оскарження до суду дій виборчих комісій внісши до предмету оскарження такі

діяння: рішення і дії територіальної, окружної (територіальної) виборчої комісії по

виборах депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах,

обласних рад і заяв про скасування рішень виборчих комісій; рішення на дії

Центральної та окружної виборчих комісій по виборах Президента України та заяви

про скасування рішення Центральної виборчої комісії; заяв про скасування рішення

окружної виборчої комісії про реєстрацію кандидата в народні депутати України;

скарги на рішення і дії Центральної виборчої комісії. Чинний тоді Цивільно-

процесуальний кодекс Української РСР було доповнено новими главами – 30-А, 30-

Б, 30-В, 30-Г, що закріпили порядок розгляду судами скарг, подання яких було

зумовлено порушеннями виборчого процесу.

Проте процедура оскарження залишалася складною і не завжди могла

забезпечити реальний захист прав і законних інтересів громадян. Поступово було

розширено коло суб’єктів, які мали право на оскарження. Зокрема відповідно до

ст. 18 Закону України “Про вибори народних депутатів України” від 18 листопада

1993 р. [3] рішення і дії дільничної або окружної виборчої комісії могли бути

оскаржені кандидатами в депутати, їх довіреними або уповноваженими ними

особами, виборцями та іншими учасниками виборів до головної вищої виборчої

комісії протягом 10 днів після прийняття ухвалення чи вчинення дії, якщо інше не

передбачалося Законом. Дещо змінилась і процедура оскраження, зокрема законом

передбачалось, що “скарги на відхилення дільничною виборчою комісією заяв про

неправильності у списках виборців передаються до суду за місцезнаходженням

відповідної виборчої дільниці і розглядаються судом протягом 3 днів”. Окрім цього,

згідно із ст. 22 Закону кожен громадянин мав “право оскаржити невключення,

неправильне включення до списку або виключення із списку, а також допущені в

ньому неточності в зазначенні даних про виборця” і ця заява мала розглядатися

дільничною виборчою комісією, яка зобов’язана була не пізніш як у дводенний

строк, а напередодні і в день виборів – негайно розглянути заяву, внести необхідні

виправлення до списку або видати заявнику копію мотивованого рішення про

відхилення його заяви. Однак таке рішення, згідно з зазначеним законом і ст. 240

Цивільно-процесуального кодексу, могло бути оскаржено до районного (міського)

народного суду не пізніше як за п’ять днів до виборів. Закріпивши такі строки

звернення до суду зі скаргою, законодавець одночасно обмежив реалізацію права на

оскарження дій виборчих комісій.

Не вніс змін у процедуру оскарження і прийнятий 24 вересня 1997 р. Закон

України “Про вибори народних депутатів України” [4]. У ст. 18 Закону

передбачалося оскарження неправильності або невнесення змін у списки виборців до

виборчої комісії, рішення якої можна було оскаржувати до суду. Зміни у процедурі

такого оскарження були передбаченні в Законі України “Про вибори Президента

України” від 5 березня 1999 р. [5]. Статтею 20 Закону було розширено можливості

громадян на оскарження шляхом звернення до дільничої, територіальної виборчої

комісії або безпосередньо до суду.

Значні зміни щодо регулювання права на оскарження відбулися у зв’язку з

прийняттям нової редакції Закону України “Про вибори Президента України” від 18

березня 2004 р. [6], згодом і Закону України “Про вибори народних депутатів

України” (у редакції від 7 липня 2005 р.) [1]. В окремих розділах цих законів було

передбачено процедуру оскарження неправомірних рішень, дій та бездіяльності

суб’єктів виборчого процесу.

Аналіз положень цих розділів дає змогу виділити такі позитивні моменти щодо

реалізації права на оскарження: 1) визначення поняття “суб’єкт виборчого процесу” і

встановлення кола суб’єктів виборчого процесу, які мають право на скаргу;

2) визначення предмета та суб’єкта оскарження; 3) закріплення альтернативи у захисті

порушених виборчих прав шляхом звернення до виборчої комісії або безпосередньо до

суду, що залежить від власного вибору суб’єкта звернення; 4) законодавче _____закріплення

вимог щодо форми та змісту скарги; 5) встановлення строків розгляду скарг;

6) закріплення процесуальних прав щодо подання доказів суб’єктами звернення зі

скаргою; 7) встановлення видів рішень з розгляду скарги; 8) можливість перегляду

судового рішення шляхом оскарження в апеляційному порядку.

Законодавче урегулювання цього питання мало особливу вагу під час виборів

Президента України у грудні 2004 р. Значна кількість скарг дала підстави встановити

факти масової фальсифікації виборів, що стало підставою прийняття Верховним

Судом України рішення про визнання дій Центральної виборчої комісії по

встановленню результатів повторного голосування з виборів Президента України

незаконними, а протоколу Центральної виборчої комісії від 24 листопада 2004 р.

недійсним [7].

Сьогодні законодавче регулювання у цьому напрямі зазнало нових змін, що

зумовлено прийняттям 6 липня 2005 р. Кодексу адміністративного судочинства

України, який набрав чинності з 1 вересня 2005 р. (далі – КАСУ) [8]. У Главі 6 КАСУ

визначено порядок провадження у справах, що виникають із скарг під час виборчого

процесу. Адміністративні суди слугують розгляду і урегулювання спорів, що пов’язані

з виборчим процесом чи референдумом. КАСУ передбачено підсудність таких справ і

врегульовано процедуру їх вирішення, встановлено окремі провадження, залежно від

предмета скарги, що відображено у статтях 172–176 КАСУ.

Звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом, згідно із

статтею 104 КАСУ, має право особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи

інтереси у сфері публічно-правових відносин. Законодавець до предмету розгляду

адміністративних судів відносить публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі

сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи

службова особа або інший суб’єкт, котрий здійснює владні управлінські функції на

підставі законодавства, в тім числі на виконання делегованих повноважень (ст. 3

КАСУ). Ці два положення Кодексу дещо не узгоджуються між собою, оскільки

адміністративні спори можуть виникати не лише з управлінської діяльності владних

суб’єктів. Свідченням цього і є розгляд скарг, які мають місце у виборчому процесі, а

це жодною мірою не пов’язано з управлінням. Загалом управлінська діяльність

органів влади становить тільки частину від тієї яку вони повсякденно виконують, у

тому числі й надання публічних послуг громадянам. На недосконалості такої норми

наголошує професор В.Б.Авер’янов [9, с. 6], оскільки не можна участь органів

публічної влади у відносинах з приводу реалізації різноманітних прав громадян чи

діяльність по застосуванню адміністративного примусу зводити до “управлінської”.

Крім цього серед суб’єктів виборчого процесу, чиї дії або бездіяльність можуть

стати предметом оскарження, є особи, які взагалі не наділені владними

управлінськими функціями, наприклад, кандидати, їхні довірені особи, уповноважені

особи, але їхні дії можуть створювати перешкоди для реалізації виборцем свого

волевиявлення. Отож положення КАСУ потребують доопрацювання і усунення

суперечностей, які містяться в самому Кодексі, аби він дійсно забезпечив механізм

захисту прав громадян від порушень з боку представників публічної влади.

Най дискусійнішим виявилося питання щодо уточнення списку виборців і

звернення з цього приводу до адміністративного суду за захистом своїх прав.

Частина третя ст. 173 КАСУ “Особливості провадження у справах щодо

уточнення списку виборців” первинно передбачала, що позовна заява про уточнення

списку виборців подається до адміністративного суду не пізніше як за одну годину

до закінчення часу голосування. Відтак передбачалося, що заява розглядається у

триденний строк, але не пізніше дня, що передує дню виборів, а коли скарга подана

напередодні дня голосування або в день голосування – невідкладно, але не пізніш як

за півгодини до закінчення часу голосування. Проте з метою запобіганна

фальсифікації виборів були внесені зміни до ст. 173 КАСУ, що відповідали

положенням ст. 45 Закону України “Про вибори народних депутатів України” [1].

Згідно із цією статтею Закону України “Про вибори народних депутатів України”

список виборців закривається закресленням незаповнених граф списку так, щоб

унеможливити подальше внесення змін до списку виборців, його підписує голова,

секретар комісії, а дільнича виборча комісія закріплює печаткою. Після виконання

цих дій вносити будь-які зміни до списку виборців на звичайній виборчій дільниці

заборонено. Отож звертатися до адміністративного суду щодо уточнення списку

виборців із позовною заявою можна не пізніше як за два дні до дня голосування.

Практично до переддня проведення голосування тривала дискусія щодо внесення

змін до законодавства щодо уточненння списку виборців, проте вони не були

схвалені. Причиною такої ситауції став “гіркий досвід” виборів Президента України

у грудні 2004 р. Однак у ст. 34 Закону України “Про вибори Президента України” [6]

передбачена можливість оскарження неправильності, в тому числі невключення,

неправильне включення або виключення із списку виборців його або інших осіб.

Така скарга, подана у день виборів, дільничою виборчою комісією не приймається і

не розглядається, але згідно зі ч. 5 ст. 34 Закону громадянин може подати скаргу до

місцевого суду (адміністративного суду). Проте, на підставі ст. 173 КАСУ позовна

заява не може розглядатится, оскільки пропущені строки звернення до

адміністративного суду.

Ще в інший спосіб законодавець врегулював питання оскарження неправильності

у списках виборців у Законі України “Про внесення змін до Закону України “Про

вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та

сільських, селищних, міських голів” від 21 грудня 2005 р. [10]. Частиною сьомою

ст. 32 Закону передбачено, що “позовна заява уточнення списку виборців може бути

подана до адміністративного суду за місцезнаходженням відповідної виборчої комісії

не пізніше як за два дні до дня голосування. Така позовна заява розглядається судом

у строки, встановлені Кодексом адміністративного судочинства”.

Безперечно, як тимчасовий захід “боротьби” з фальсифікацією виборів, такий

варіант є певною мірою виправданим, проте, чи забезпечує він інтереси самих

виборців? Враховуючи міграційні процеси в державі, зовнішні і внутрішні, в низці

випадків виборці з’являються в місцях їхньої реєстрації лише в переддень або у день

голосування, а відтак можуть лише у цей час виявити неточності або й відсутність

запису в списку виборців. Отож, для забезпечення дієвості захисту виборчого права

громадян варто переглянути строки звернень виборців щодо уточненння списку

виборців і внести відповідні зміни до виборчого законодавства, уніфікувавши

відповідні норми.

Проте, як не прикро, але про проблеми виборчого законодавства законодавець

згадує не раніше ніж наступні вибори, що й створює труднощі подальшого

застосування цих норм.

––––––––––––––––––––

1. Закон України “Про вибори народних депутатів України”, в редакції від 7 липня

2005 р. // Урядовий кур’єр. – 19 серпня 2005 р. (зі змінами).

2. Закон Української РСР “Про вибори до місцевих Рад народних депутатів” // від 27

червня 1979 р. (втратив чинність).

3. Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 18 листопада 1993 р. //

Відомості Верховної Ради. – 1993. – № 48. – ст. 455 (втратив чинність).

4. Закон України “Про вибори народних депутатів України” від 24 вересня 1997 р. //

Відомості Верховної Ради України. – 1997. –№ 43. – ст. 280 (втратив чинність).

5. Закон України “Про вибори Президента України” від 5 березня 1999 р. // Відомості

Верховної Ради України. – 1999. – № 14. – ст. 81 (втратив чинність).

6. Закон України “Про вибори Президента України” від 18 березня 2004 р. // Урядовий

кур’єр. – 6 квітня 2004 р. (зі змінами).

7. Рішення Верховного Суду України від 3 грудня 2004 р. (за скаргою на дії ЦВК з

визначення результатів повторного голосування по виборах Президента України

2004 р.) // Урядовий кур’єр. – 8 грудня 2004 р.

8. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р – К.: Атіка, 2005 р.

(зі змінами: Урядовий кур’єр. – 23.09.2005 р.; 8.12.2005 р.; 14.04.2006 р.

9. Авер’янов В.Б. Чиї права захищає адміністративний кодекс? // Урядовий кур’єр. – 10

березня 2006 р.

10. Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про вибори депутатів

Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних,

міських голів” від 21 грудня 2005 р. // Урядовий кур’єр. – 23 грудня 2005 р.