КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО КОНСТИТУЦІЙНІ ОСНОВИ ЗАСТОСУВАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ ПРО ЗАХИСТ ПРАВ ЛЮДИНИ ТА ОСНОВНИХ СВОБОД В НАЦІОНАЛЬНИХ ПРАВОВИХ СИСТЕМАХ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 

О. Климович1

Науковий консультант Судді Конституційного Суду України

Розглянено конституційні основи застосування Європейської конвенції про захист

прав людини та основних свобод у національних правових системах. Проаналізовано

співвідношення національного законодавства та міжнародних договорів, їх правову

природу. Розглянено способи імплементації Конвенції у національні правові системи.

Автор пропонує конкретні заходи, необхідні для ефективного виконання зобов’язань,

передбачених цим документом.

Ключові слова: національне законодавство, міжнародний договір, держава-

учасник.

Стрімкий розвиток європейської системи захисту прав людини і поступове

визнання обов’язковості норм міжнародного права стало причиною того, що у кінці

ХХ ст. у Конституціях багатьох європейських держав закладено механізм реалізації

норм міжнародних договорів у внутрішньому правопорядку.

Кожна держава має право виконувати міжнародні зобов’язання і забезпечити дію

міжнародного права на внутрішньодержавному рівні власними методами. Водночас

держави не можуть посилатися на власну правову систему як підставу для

невиконання міжнародних зобов’язань. Міжнародний Суд ООН зазначив, що:

“загальновизнаний принцип міжнародного права полягає у тому, що у стосунках між

державами, які є учасниками одного договору положення національного права, не

може мати перевагу щодо міжнародного права [1]”. Цей принцип закріплений також

у ст. 27 Віденської конвенції про договори.

Проголосивши курс інтеграції в Європейське та Світове співтовариства та

підписавши низку міжнародних договорів, Україна взяла на себе обов’язок

забезпечити виконання зобов’язань, передбачених відповідними міжнародними

договорами, зокрема Європейською конвенцією про захист прав людини та основних

свобод (далі – Європейська конвенція прав людини). Кожна держава-учасниця

конвенції має право самостійно обирати механізми її застосування на

внутрішньодержавному рівні, визначати статус Конвенції у національній системі

законодавства. Така передача щодо визначення механізмів і способів набуття

чинності нормами міжнародного права на внутрішньодержавному рівні

розглядається як “делегування повноважень” [2]. Більшість держав-учасниць

Європейської конвенції прав людини належать до країн з континентальною системою

права, тому такий механізм визначений у Конституціях чи спеціальних нормативних

актах. У країнах з англо-американською системою права такі механізми часто

встановлюються в прецедентних рішеннях судів та загальних принципах права, що

визнаються державою.

Незважаючи на те, що існує лише дві офіційно визнані концепції співвідношення

міжнародного та національного права – монізм та дуалізм, – і на думку науковців

саме те, яка з двох концепцій закріплена у конституції, впливає на тип механізму

реалізації міжнародного права у національній правовій системі [3], самі механізми

реалізації норм міжнародного права, що закладені у конституціях європейських

держав, утворюють значно більше, аніж два різновиди, фактично кожна держава

формує індивідуальний механізм.

Такі відмінності можна пояснити не лише загальнотеоретичними підходами до

питань співвідношення двох систем права, а й “націоналізацією” правових систем. Як

реакція на спробу адміністративними методами пришвидшити тенденцію до

“зближення націй”, паралельно з ідеєю об’єднання в Європі та поза її межами дедалі

популярнішою стає ідея національних держав. Національне відродження передбачає

забезпечення суверенітету народу, а він забезпечується, насамперед, державністю,

зайняттям певної території, та у верховенстві власного законодавства (системи права)

[4]. Тобто йдеться про гармонізацію національних систем права з одночасним

збереженням тих особливостей, що притаманні національним системам, специфічних

механізмів реалізації та контролю за виконанням міжнародних зобов’язань,

закладенням специфічного змісту в окремі поняття, що використовуються як на

міжнародному, так і на національному рівнях. Саме прихильністю до ідеї

національного відродження можна пояснити положення ст. 9 Конституції України

про те, що чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надала Верховна

Рада України, є частиною не внутрішнього а саме національного законодавства.

Ратифіковані міжнародні договори дедалі частіше стають пріоритетними щодо

національного законодавства. Такий принцип, зокрема, закріплений у конституціях

Бельгії, Чехії, Кіпру, Іспанії, Естонії, Грузії, Греція, Франції, Угорщини, Люксембургу,

Мальти, Молдови, Норвегії, Польщі, Португалії, Російської Федерації, Румунії,

Словаччини, Хорватії, Швейцарії, України [5]. Зокрема, відповідно до положень ст. 15

Конституції Російської Федерації 1993 р. якщо міжнародним договором Російської

Федерації встановлено інші правила, ніж передбачено законом, то застосовуються

правила міжнародного договору [6]. Керуючись положеннями ст. 55 Конституції

Франції, “договори і угоди, ратифіковані і схвалені у належному порядку, мають силу,

яка перевищує силу внутрішніх законів, з моменту опублікування за умови

застосування відповідної угоди чи договору іншою стороною” [7]. У ст. 134

Конституції Республіки Хорватія визначено, що міжнародні договори, укладені і

ратифіковані згідно з Конституцією та опубліковані, є частиною внутрішнього

правопорядку Республіки і мають пріоритет перед внутрішніми законами. Їхні

положення можуть бути змінені чи анульовані лише за умов та в порядку, що

визначений у них, або згідно із загальними нормами міжнародного права [8].

Норми міжнародного права та загальні принципи права є невід’ємною частиною

правової системи Естонії [9]. Міжнародні договори визнає також частиною своєї

правової системи Угорщина, Литва та Нідерланди [10].

Бачимо, що законодавець багатьох держав свідомо уникнув терміна

“законодавство”, натомість застосувавши термін “правова система”, “системи права” та

“правопорядок”. Теорія права трактує “систему права” як об’єктивне юридичне явище;

систему встановлених, санкціонованих чи закріплених державою загальнообов’язкових

правил поведінки (юридичних норм); систему нормативно-правових актів держави

[11]. Міжнародні договори, як об’єктивне юридичне явище, є складовою системи

права. Під правовою системою розуміють явище значно ширше, яке охоплює, як

юридичні норми, нормативно-правові акти держав, так і принципи права, на яких ця

система ґрунтується. Тобто, керуючись з положеннями конституцій Естонії, Угорщини,

Російської Федерації, питання застосування, внесення змін та доповнень до договорів,

які ратифіковані, повинно вирішуватись відповідно до принципів міжнародного права,

а не лише відповідно до національного законодавства цієї держави.

Міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України, прирівнюються за

своїм статусом до внутрішніх законів України. Законом про міжнародні договори

також передбачено, що якщо міжнародним договором України, який набрав чинності у

визначеному порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному

акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору [12].

Верховна Рада України згоду на обов’язковість такого міжнародного акта надає

шляхом ратифікації, тобто у формі видання відповідного закону, частиною якого стає

сам міжнародний договір. Тобто, відповідно до положень Конституції України та

Закону про міжнародні договори, лише ті договори, згоду на обов’язковість яких було

надано у формі ратифікації, стають частиною національного законодавства і за своїм

статусом прирівнюються до законів. Договори, що не потребують ратифікації

Верховною Радою України не набувають статусу закону (тобто за своїм статусом є

підзаконними нормативними актами), хоча й становлять невід’ємну частину правової

системи України. Договори, укладені з порушенням процедури, зокрема, якщо за

законом вони підлягали ратифікації, але не були передані до Верховної Ради на

ратифікацію, також не набувають статусу закону. Якщо вони не суперечать чинному

законодавству України, то діють вони у статусі підзаконних нормативних актів. Якщо

ж такі договори, що не були ратифіковані Верховною Радою України, не відповідають

(суперечать) чинному законодавству України, то питання щодо їх дії вирішується в

тому ж порядку, що й питання унормування підзаконних нормативних актів відповідно

до чинного законодавства, зокрема Розділу V Закону України “Про міжнародні

договори України”, який визначає порядок внесення застережень, припинення та

зупинення дії міжнародних договорів України.

У Конституції України не уточнено, до яких законів за своїм статусом

прирівнюються ратифіковані міжнародні угоди. Хоча, як і наука права, так і сама

Конституція виокремлює, як мінімум, два види законів України: ординарні (ті, що

приймаються та змінюються простою більшістю голосів депутатів) та конституційні

(для прийняття та зміни яких потрібна кваліфікована більшість голосів депутатів).

Водночас Конституція виділяє в окрему групу конституційні права і свободи і надає

їм особливий захист. Зокрема, ст. 22 Конституції не допускає звуження змісту та

обсягу наявних прав і свобод у разі прийняття нових законів або внесення змін до

чинних законів, а ст. 64 забороняє обмеження конституційних прав і свобод, окрім

випадків, передбачених Конституцією. У ст. 92 Конституції також закріплено

положення про те, що права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і

свобод, основні обов’язки громадянина визначаються винятково законами України.

Це положення закріплено у пункті б ч. 2 ст. 9 Закону про міжнародні договори, в

якому йдеться про те, що міжнародні договори, які стосуються прав, свобод та

обов’язків людини і громадянина, завжди підлягають ратифікації.

Отож, Конституція України надає особливий статус договорам, які регулюють

питання прав людини, вони завжди отримують статус конституційних законів.

Фактично, міжнародні договори, навіть отримавши статус національного

законодавства, мають пріоритет щодо тих актів внутрішнього законодавства, що їм

суперечать: як щодо тих, що існують під час ратифікації відповідного договору, так і

щодо тих, які будуть приймати в подальшому.

Тобто, якщо міжнародним договором України, згоду на обов’язковість якого

надала Верховна Рада України, визначено інші правила, ніж ті, що передбачені у

відповідному законі України, то мають бути застосовувані правила міжнародного

договору. Якщо питання узгодження внутрішнього закону і такого міжнародного

акта не було вирішено одночасно з прийняттям рішення про ратифікацію відповідної

міжнародної угоди, з порушенням порядку передбаченого в ч. 7 ст. 9 Закону України

“Про міжнародні договори України”, то застосовуються положення міжнародного

договору, а дія положень внутрішніх законів, що суперечать цьому договору,

фактично зупиняється. Оскільки більшість суперечностей виявляється саме під час

реалізації/правозастосування, то виявлення протиріч між міжнародними договорами

та нормами внутрішнього законодавства спричинює або негайне внесення змін до

законодавства, або пряме застосування норм міжнародного права судами, що

призведе до автоматичного зупинення дії норм національного законодавства, що

суперечать відповідним міжнародним договорам з подальшим внесенням змін до

законодавства.

Якщо міжнародний договір, згоду на обов’язковість якого Верховна Рада

України не давала, визначає правила, що суперечать нормам діючих законів України,

то діють норми національного законодавства, а Міністерство Закордонних Справ, у

порядку, передбаченому Розділом V Закону України “Про міжнародні договори

України”, зобов’язане внести до відповідного органу пропозиції щодо припинення чи

зупинення дії міжнародних договорів.

Тобто, міжнародні договори навіть після їхньої ратифікації Верховною Радою

України не стають цільною (одноманітною) частиною національного законодавства,

а становлять окрему специфічну групу нормативних актів. Тому правильніше було б

казати, що чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надала Верховна

Рада України, є частиною національної системи права.

Загалом у міжнародному праві немає обов’язку держави надати пряму дію

міжнародному праву в національних правових системах. Тому виникає запитання, чи

потрібні будь-які інші спеціальні акти для реалізації норм міжнародного права в

національних правових системах крім тих, що записані в конституціях.

Теорія міжнародного права виділяє самовиконувані і несамовиконувані

міжнародні договори. Це впливає й на характер їх дії (прямий або опосередкований)

у внутрішньому правопорядку, що є надзвичайно важливим для реалізації

міжнародного договору. Вважається, що якщо договір належить до

несамовиконуваних, він потребує застосування низки національних засобів, і

насамперед правотворчості з метою його застосування. Прихильниками такої

класифікації міжнародних договорів є низка провідних російських та вітчизняних

науковців, зокрема Й.Й. Лукашук, В.Н. Денисов, С.Л. Зивс. Усі вони в результаті

досліджень дійшли до висновку, що не може бути й мови про застосування

міжнародно-правових норм в обхід національної правової системи [13], взаємодія

міжнародного і внутрішнього права потребує засвоєння норм міжнародного права

так, щоб вони могли практично застосовуватись у правовій системі і передусім,

національними судами [14], норми міжнародного права не можуть бути

реалізованими в національній практиці без попередньої трансформації (що здійснює

держава) [15]. Також здійснювались дослідження щодо самовиконуваності Загальної

декларації прав людини (1948 р.), Міжнародного пакту про економічні, соціальні і

культурні права (1966 р.), Міжнародного пакту про громадянські й політичні права

(1966 р.). Унаслідок таких досліджень було зроблено висновок, про те, що ці

договори не є самовиконуваними і не можуть застосовуватись у внутрішньому

правопорядку без прямої вказівки нормативних актів [16].

Щодо застосування Європейської конвенції прав людини, то вона є договором,

який не визначає жодних зобов’язань щодо її інкорпорації в національне право. Як

акт міжнародного права вона має верховенство щодо будь-якого національного права

під час спору перед міжнародним органом і жодна держава не може посилатись на

своє національне право щоб уникнути виконання міжнародних зобов’язань,

передбачених Конвенцією.

Щодо внутрішнього застосування Конвенції, незалежно від того, чи держава

дотримується моністичного, чи дуалістичного погляду, в переважній більшості

випадків необхідно видати парламентський акт, щоб надати силу Конвенції. Цим

актом може бути акт ратифікації, чи спеціальний впроваджувальний акт, як це

відбувається в країнах із загальною системою права чи в Скандинавських країнах.

Деякі науковці стверджували, що ст. 1 і ст. 13 Європейської конвенції прав

людини, визначають правовий обов’язок щодо застосування її у внутрішньому

правопорядку [17]. Однак, в 1978 р., у справі Ірландія проти Об’єднаного Королівства

(Ireland v. United Kingdom), Європейський суд з прав людини висловив своє бачення

щодо способу реалізації Європейської конвенції прав людини в національних правових

системах і надав чітку перевагу інкорпорації. Суд вказав, що наміри авторів Конвенції

знайшли своє “особливо вірне відображення” в тих випадках, коли її положення були

інкорпоровані в національне право [18]. Питання інкорпорації виникає з огляду на

положення статті 13 Конвенції, яка гарантує кожному “ефективний _____засіб перед

національними органами”. Згідно з тлумаченням Суду, замість накладення

зобов’язання надати пряму дію основним положенням Конвенції, ст. 13 Конвенції

лише гарантує наявність на національному рівні ефективного засобу забезпечення прав

і свобод в тій формі, в якій воно найкраще може бути забезпечене. Якщо сама

Конвенція не може застосовуватись національними судами, то досить буде надати такі

національні засоби, які забезпечують реалізацію та захист прав, передбачених

Конвенцією [19]. Засоби, передбачені ст. 13 Конвенції мають бути ефективними на

практиці і за законом, особливо в розумінні, що відповідні державні інституції не

будуть безпідставно перешкоджати їх реалізації [20].

Отже, держави мають певну свободу в обранні способу реалізації Конвенції на

внутрішньодержавному рівні. Міжнародне право визначає лише загальну вимогу

щодо результату – відповідність їхнього внутрішнього права і практики до

зобов’язань, що випливають з Конвенції.

Лише незначна кількість держав є суто моністичними і визнають пряму дію

міжнародного права в своїх правових системах. Однак статус Європейської конвенції

прав людини також визначається правом Європейського Союзу. Стаття 6 Угоди про

Європейський Союз зазначає, що всі держави-члени Європейського Союзу мають

поважати фундаментальні права, гарантовані Конвенцією, а скарги членів

Європейського Союзу щодо порушення Конвенції розглядаються Судом

Європейського Союзу в Люксембурзі. Тому, починаючи з 2000 р., Конвенція стала

актом прямої дії у всіх державах-членах Європейського Союзу.

Статус Європейської конвенції прав людини в ієрархії внутрішніх правових норм

суттєво відрізняється у різних державах. У деяких державах статус Конвенції

визначається конституційними положеннями (наприклад, Австрія, Болгарія, Чехія,

Кіпр, Естонія, Грузія, Греція, Франція, Латвія, Молдова, Нідерланди, Македонія,

Португалія, Румунія, Росія, Словаччина, Словенія, Іспанія і Україна). В інших держав

статус Конвенції визначений у рішеннях вищих судів (наприклад, Бельгія, Італія,

Німеччина, Литва, Швейцарія). Як вже було зазначено, деякі держави визнали

пріоритетність норм міжнародного права щодо внутрішньодержавного права і

відповідно Конвенція також має пріоритет щодо внутрішнього права у цих державах.

У деяких державах Конвенція стала частиною національного законодавства і

отримала статус, що відповідає іншим актам законодавства (зокрема в Данії,

Фінляндії, Італії, Ісландії, Ліхтенштейні, Литві та Швеції). Зазначимо, що всі країни

Центральної та Східної Європи, які ратифікували Конвенцію після 1989 р., без

винятку, інкорпорували її у свої правові системи. Правові системи цих держав

характеризуються дуалістичним підходом до міжнародного права, що за нормальних

умов перешкоджає прямій дії міжнародних договорів.

Отже, інкорпорація залишається найпоширенішим способом імплементації

Конвенції до національних правових систем. Це надає національним органам змогу

залагодити ситуацію у випадку порушення прав людини до того, як справа буде

передана до Європейського Суду з прав людини. Оскільки вирішенню конфлікту на

національному рівні й надалі залишається найбільш бажаним рішенням.

Відповідно, якщо йдеться про Україну, виникає запитання, чи за наявності ст. 9

Конституції України, Закону України “Про міжнародні договори України”, який

передбачає застосування міжнародного договору в порядку, передбаченому для норм

національного законодавства, та встановлює пріоритет міжнародних норм у випадку

невідповідності до них норм національного законодавства, потрібні взагалі будь-які

спеціальні акти, що забезпечують реалізацію Європейської конвенції з прав людини.

На перший погляд цей міжнародний договір може діяти і діє у внутрішньому

правопорядку без додаткових заходів. Але після детальнішого аналізу наведених

норм ми можемо дійти висновку, що законодавство України містить лише загальні

принципи щодо реалізації міжнародно-правових зобов’язань України. А для

ефективного виконання зобов’язань, що ґрунтуються на Європейській конвенції прав

людини, необхідно створити відповідний механізм реалізації та захисту відповідних

прав людини і основних свобод. До таких заходів належать:

– перевірку національного законодавства на відповідність до норм

Європейської конвенції прав людини, і у випадку невідповідності – внесення

змін та доповнень до національного законодавства;

– застосування норм Європейської конвенції прав людини у випадку

відсутності відповідних норм у національній правовій системі;

– паралельне застосування норм Європейської конвенції прав людини з

нормами внутрішнього національного права;

– пріоритетне застосування норм Європейської конвенції з прав людини

замість норм національного права.

Потрібно також зазначити, що Європейська конвенція прав людини встановлює

обов’язок забезпечення прав людини та основних свобод людини на

внутрішньодержавному рівні саме так, щоб був дотриманий зміст конвенційних прав,

що закріплений в Конвенції та отримав своє тлумачення в рішеннях Європейського

Суду з прав людини.

Отож, кожна держава має право самостійно обирати механізми реалізації

Європейської конвенції прав людини у власній правовій системі. Досвід показав, що

найефективнішим способом забезпечення реалізації конвенції є її інкорпорація в

національну правову систему. Конституція України визначає лише загальні

принципи щодо реалізації міжнародно-правових зобов’язань України. Реалізація

норм Європейської конвенції прав людини в Україні має охоплювати цілу систему

механізмів: як пряме застосування норм Європейської конвенції судами та іншими

органами влади в України, так і перевірку національного законодавства на

відповідність до норм Європейської конвенції прав людини, внесення змін та

доповнень до національного законодавства.

1. Greco-Bulgarian Communities Case, 1930, P.C.I.J, Ser. B, N 17, at 32.

2. Starke J.G. An Introduction to International Law. – 5th ed. – L.: Butterworth, 1963. – P. 73.

3. Сергієчко Н.М. Застосування норм міжнародного права органами конституційної

юрисдикції (європейський досвід). Автореф. дис… канд. юрид. наук, – Київ, 2004.

4. Див.: Політологія / За ред. О.І. Семківа. – Львів: Світ, 1994 р.

5. Конституции государств Европы: Норма. – Москва, 2001. В 3 т.

6. Там же.

7. Там же.

8. Там же.

9. Там же.

10. Там же.

11. Див.: Рабінович П.М. Європейская КПЧ и судебная реформа в Украине. – Донецк:

ООО “Лебедь”, 1998.

12. Закон України “Про міжнародні договори України” від 29.06.2004 № 1906-IV

www.rada.kiev.ua.

13. Алексеева Л.Б., Жуйков В.М., Лукашук Й.Й. Международные нормы в правах

человека и применение их судами Российской Федерации. – М., 1996. – С. 11.

14. Денисов В.Н. Статус международных договоров в Конституции Украины // Вестник

Академии правовых наук Украины. 1997. – № 1. – С. 34.

15. Зивс С.Л. Источники права. – Г., 1981. – С. 221-236.

16. Напр.: Даниленко Г. М. Применение между народного права во внутренней правовой

системе России: практика Конституционного суда // Гос-во и право. – 1995. № 11.

17. Див: Buergenthal, The effect of the European Convention on Human Rights on the Internal

Law of Member States”, I.C.L.Q., Supplementary Publication – N. 11 (1965).

18. Див.: Ireland v. United Kingdom, Judgment of January 18, 1978, par. 239.

19. Див: Ergi v. Turkey, Judgment of July 28, 1998.

20. Див.: Silver and others, Judgment of March 25, 1983.