ПРОБЛЕМИ РОЗМЕЖУВАННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ СУДОВИХ ОРГАНІВ ПІСЛЯ СТВОРЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 

Д. Голосніченко1

Київський національний університет внутрішніх справ

пл. Солом'янська, 1, 03035 Київ, Україна

Проаналізовано проблеми щодо розмежування компетенції адміністративних і

господарських судів. Висвітлено етапи запровадження адміністративної юстиції в

Україні. Автор звертає увагу на наявні у науці адміністративного та господарського

права невирішені питання щодо підвідомчості адміністративних справ, нечіткості

термінології.

Ключові слова: адміністративні суди, повноваження, господарські суди.

Дослідженню проблем адміністративної юстиції останнім часом присвячена

низка наукових робіт як на дисертаційному рівні, так і опублікованих монографій,

статей, доповідей тощо (І.П. Голосніченко, В.С. Стефанюк, М.Ф. Стахурський,

Ю.С. Педько, А.О. Неугодніков та ін.). Однак поставлених практикою

правозастосування питань відмежування повноважень адміністративних судів від

повноважень інших судових органів ще майже ніхто не висвітлював. Метою статті є

розгляд проблем розмежування повноважень цих органів та вироблення певних

рекомендацій щодо виходу із ситуації, яка склалася після прийняття Кодексу

адміністративного судочинства України (далі КАСУ).

Повноваження є категорією, що застосовується у різних галузях права і тому її

можна вважати загальноправовою категорією, поняття _____щодо якої має бути визначено

в загальній теорії права. Термін повноваження застосовують до органів влади,

суб’єктів господарської діяльності, об’єднань громадян та інших організацій.

Особливо часто цей термін у почали застосовувати у визначенні статусів органів

влади та органів місцевого самоврядування.

Нині ми розглядаємо категорію “повноваження”, визначаючи правовий статус

органів судової влади: особливий інтерес вона викликає з появою нових інституцій

цієї гілки влади – адміністративних судів.

Запровадження адміністративної юстиції в Україні пов’язано з новими підходами

до забезпечення прав громадян. Права і свободи людини та гарантії визначають зміст

і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод

людини є головним її обов’язком [1]. Саме тому ще з перших кроків встановлення

демократизму у відносинах у Декларації про державний суверенітет було вже

звернуто увагу на необхідності забезпечення прав і свобод громадян їх рівності перед

законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової та

національної приналежності, статі, освіти, мови, політичних поглядів, релігійних

переконань, роду і характеру занять, місця проживання та інших обставин [2]. У

ст. 55 Конституції України прямо визначене право громадянина протидіяти

незаконному посяганню на свої права з боку органів влади, місцевого

самоврядування, їх посадових осіб. Однак на час прийняття Конституції України ще

не було створено належного правового механізму реалізації права людини та

громадянина на оскарження до суду незаконних дій суб’єктів владних повноважень

держави. Адміністративна юстиція на цей час в державі існувала в недосконалому

вигляді.

Початок у справі запровадження судового оскарження незаконних діянь та

рішень органів державного управління було зроблено в період так званої перебудови,

яку було оголошено як офіційний державний курс. 30 червня 1987 р. було прийнято

Закон СРСР “Про порядок оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, які

обмежують права громадян [3]. З огляду на вихід цього закону з’явилась можливість

внести в Цивільний процесуальний кодекс УРСР доповнення. У цьому правовому

акті передбачили нову главу 31-А, в якій було закріплено процедуру оскарження

незаконних рішень і дій посадових осіб держави. 2 листопада 1989 року приймається

новий Закон СРСР “Про порядок оскарження до суду неправомірних дій органів

державного управління і службових осіб, що обмежують права громадян” [4], на його

основі уточнюється назва глави 31-А Цивільного процесуального кодексу України –

вона називається “Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних

органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності”. Законом

України від 31 жовтня 1995 р. редакцію статей глави 31-А було уточнено [5].

Норми глави 31-А Цивільного процесуального кодексу, хоча і були викладені в

правовому акті з цивільного права, вже на той час не можна було вважати цивільно-

процесуальними нормами. Ці норми започаткували правовий інститут

адміністративної юстиції і, отже, були складовою частиною адміністративного

процесу загалом й адміністративно-юрисдикційного процесу зокрема. Адже

оскарження неправомірних актів, дій і бездіяльності органів виконавчої влади і

органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб представляє, з одного боку, не

що інше, як спосіб забезпечення законності в державному управлінні. З іншого боку

право громадян оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів є

важливим для подальшого розвитку демократії, зміцнення державної дисципліни,

вдосконалення роботи державних органів управління, успішної боротьби проти

порушень законності [6]. Вирішення спорів за скаргами є поновленням прав суб’єктів

адміністративно-правових відносин, і тому цей вид діяльності належать до діяльності

адміністративної. Адже адміністративна діяльність – це урегульована нормами

адміністративного права виконавчо-розпорядча діяльність, яка має одним із векторів

забезпечення особистої безпеки громадян, захист їхніх прав і свобод [7].

В адміністративному праві України, так само як нині у розвинених країнах світу,

проблеми адміністративно-процесуальної діяльності юрисдикційного характеру

почали займати приорітетне положення і вже вирішуються як на науковому рівні, так

і в судовій практиці. У Законі України від 7 лютого 2002 р. № 3018–ІІІ “Про

судоустрій України” передбачено реалізацію ст. 125 Конституції України на

запровадження спеціалізованих судів, а також встановлено систему адміністративних

судів [8]. Однак цих правових актів було не достатньо для розгляду справ щодо

захисту прав людини і громадянина від свавілля адміністрації. Лише 6 липня 2005 р.

було прийнято Кодекс адміністративного судочинства України (набув чинності з 1

вересня 2005 р.), який визначив компетенцію адміністративних судів щодо

вирішення адміністративних справ [9].

Однак як свідчить правозастосовча практика, кодифіковані законодавчі акти

недостатньо розмежували повноваження спеціалізованих і деякою мірою загальних судів

щодо вирішення окремих категорій справ. Це насамперед стосується компетенції

адміністративних і господарських судів. Як зазначено в постанові Пленуму Вищого

господарського суду України 23 лютого 2006 р., основною проблемою господарського

судочинства в 2005 р., що виникла після набуття чинності Кодексом адміністративного

судочинства України, було визначення кола справ, підвідомчих господарським судам, і,

відповідно, розмежування компетенції між господарськими та адміністративними

судами. Цю проблему остаточно не вирішено [10]. Це справді складна проблема, адже

ст. 12 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПКУ) передбачає

підвідомчість господарським судам справ у спорах про визнання недійсними актів на

підставах, зазначених в законодавстві [11]. Водночас КАСУ в ст. 17 закріпив положення,

згідно з яким компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи

юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень

(нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності

[12]. Думається, недоцільно Вищому господарському суду України з метою

розмежування юрисдикції адміністративних і господарських судів України надсилати

Конституційному Судові України конституційне подання щодо офіційного тлумачення

норм Кодексу адміністративного судочинства України, які визначають підвідомчість

адміністративних справ, як це зазначено в рішенні його пленуму. В нормах КАСУ і

ГПКУ немає чіткого визначення предметної компетенції адміністративних судів і судів

господарських. Без відповідного наукового аналізу закономірностей визначення

компетенції кожного зі спеціалізованих судів неможливо і законодавчо чітко визначити

їх компетенцію. Сама проблема постала саме через наявність невирішених питань у науці

адміністративного права і господарського права щодо характеристики справ і віднесення

їх до юрисдикції певного спеціалізованого суду. Тому передовсім потрібно спочатку

сформулювати відповідні теми наукових досліджень відносно визначення характеру

спорів, справи щодо яких повинні розглядатися в відповідних судах, провести науково

проаналізувати цю сферу, а вже потім формулювати норми права щодо визначення

повноважень органів судової системи.

Хотілося б одразу зазначити, що, зазвичай, в законодавчих актах, які визначають

компетенцію органів влади на видання відповідних актів, не вказується на те, в яких

судах ці акти можуть бути оскаржені та скасовані у разі їх неправомірності, або є

тільки посилання на те, що вони, (акти) можуть бути оскаржені у судовому порядку.

Наприклад, право на оскарження незаконних дій працівників міліції надає Закон

України “Про міліцію”. У ст. 25 цього закону записано, що дії працівників міліції

можуть бути оскаржені у визначеному порядку в органи внутрішніх справ, суд або

прокуратуру [13]. Водночас і в ГПКУ, і в КАСУ встановлено предметну

підвідомчість із дублюванням, як господарські так і адміністративні суди мають

право розглядати акти органів про визнання недійсними актів на підставах,

зазначених у законодавстві. З прийняттям КАСУ не внесено будь-яких змін,

пов’язаних із розподілом повноважень, до ГПКУ.

Недостатньо детально розмежовує повноваження нині існуючих спеціалізованих

судів і ст. 22 Закону України “Про судоустрій України”. Тим більше, що ч. 2 цієї

статті зі змінами, внесеними Кодексом адміністративного судочинства України,

закріпила, що місцеві загальні суди розглядають адміністративні справи. Але ж за

ст. 18 КАСУ ці справи підсудні не просто загальним судам, а місцевим судам як

адміністративним судам, що передбачає віднесення цієї категорії справ до

повноважень суддів, які спеціалізуються на розгляді і вирішенні таких справ.

Потрібно було б звернути увагу також і на нечіткість термінології, яка тепер

застосована в Законі України “Про судоустрій України”. З одного боку, в ч. 4 ст. 22

законодавець пише що адміністративні суди розглядають адміністративні справи,

пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління і називає їх справами

адміністративної юрисдикції, з іншого, такими повноваженнями наділяє в ч. 2 цієї

статті місцеві загальні суди. Крім того, окремо виділяє він справи про

адміністративні правопорушення. Що ж це за справи і чому вони не є справами

адміністративної юрисдикції, як це визначено в п. 1 ч. 1 ст. 3 КАСУ. Незважаючи на

застереження, викладені в п. 3 ч. 2 ст. 17 КАСУ, в якій йдеться про те, що не

підпадають під компетенцію адміністративних судів справи про накладення

адміністративних стягнень, справи про адміністративні правопорушення, які

розглядає суд загальної юрисдикції за ознаками норми, викладеної в п. 1 ч. 1 ст. 3

КАСУ можна вважати також справами адміністративної юрисдикції.

Дослівно зацитуємо визначення, яке подане в КАСУ: “справа адміністративної

юрисдикції (далі – адміністративна справа) – переданий на вирішення

адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є

орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова

особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі

законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень”. Під цю норму

можна підігнати низку адміністративних проступків, передбачених в Кодексі

України про адміністративні правопорушення. Наприклад, ст. 185-2 КУпАП

встановила відповідальність за створення умов для організації і проведення з

порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або

демонстрацій, в якій явно визначені відносини між посадовою особою органу

виконавчої влади й іншими суб’єктами: “надання посадовими особами для

проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів

або демонстрацій приміщень, транспорту, технічних засобів або створення інших

умов для організації і проведення зазначених заходів”. Якщо вважати, що за п. 2

ст. 22 Закону України “Про судоустрій України” загальні адміністративні суди мають

повноваження розглядати й адміністративні справи, і справи про адміністративні

правопорушення, які за певними ознаками можуть виглядати подібними до інших

справ, підвідомчих адміністративним судам, то чому ж тоді не вважати справи про

адміністративні правопорушення також справами адміністративної юрисдикції?

Усі ці недоречності законодавець допустив тільки через те, що наше законодавство

ще лежить в якійсь мірі в площині радянських правових уявлень. Деякі нормативні

акти донині ще включають в себе передбачені радянською правовою юриспруденцією

юридичні інститути, які не діють в демократичних державах. Наприклад, так звані

адміністративні правопорушення, справи щодо яких розглядає суд, по суті не є

адміністративними. Тут ми маємо справу з кримінальними проступками за змістом та

їхнім складом, однак законодавець їх визнав адміністративними правопорушеннями.

Отже, маємо певну неузгодженість під час регулювання розгляду справ щодо них і

розгляду адміністративних справ, як це визначено в КАСУ.

Матеріальні правовідносини, які регулюються в Україні господарським правом, в

західноєвропейських державах в певній частині регламентуються цивільно-

правовими нормами, а частина з них – нормами адміністративно-правових актів. І,

отож, справи щодо порушення цих норм і відносин розглядаються за нормами

цивільного або адміністративного процесу.

На все це необхідно звернути увагу як законодавця, так і спеціалістів, які

розробляють проекти відповідних законодавчих актів, адже забезпечення

обов’язкового врахування вимог Європейського Союзу до адаптації законодавства

України є складовою державної політики і частиною правової реформи в Україні [14].

1. Конституція України. – К.: 1996. – Ст. 3.

2. Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. // Відомості

Верховної Ради України. – 1990. – № 31. – Ст. 429.

3. Відомості Верховної Ради СРСР. – 1987. – № 26. – Ст. 388.

4. Відомості з’їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР. – 1989. – № 22. –

Ст. 416.

5. Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 42.

6. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ / Під заг. ред. І.П. Голосніченка,

Я.Ю. Кондратьєва. – К., 1995.

7. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття). –

Ірпінь. – 1998. – С. 46-48.

8. Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 27-28. – Ст. 180.

9. Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 37. – Ст. 446.

10. Див. постанову Пленуму Вищого господарського суду України 23 лютого 2006 р.

“Про підсумки роботи господарських судів України в 2005 році та завдання з

підвищення ефективності господарського судочинства”.

11. Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 6. – Ст. 56

12. Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 37. – Ст. 446.

13. Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 4. – Ст. 20.

14. Закон України від 18 березня 2004 р. № 1629 – V1 “Про Загальнодержавну програму

адаптації законодавства України до Законодавства Європейського Союзу// Відомості

Верховної Ради України. – 2005. – № 29. – Ст. 367.