ДЕЯКІ ПИТАННЯ СТАНОВЛЕННЯ СИСТЕМИ ТРАНСПОРТНИХ ПРОКУРАТУР ТА ЇХНЬОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 

Б. Сірко1

Одеська Національна юридична академія

вул. Піонерська, 2, 65009 Одеса, Україна

Розглянено питання становлення системи транспортних прокуратур, організації їх

діяльності та розвитку в умовах судової реформи в Україні.

Ключові слова: система транспортних прокуратур, правова реформа, судовий

процес, закон.

Питання становлення системи транспортних прокуратур в Україні, їх наглядової

компетенції та розмежування, зокрема за предметом та сферою діяльності, ще й

сьогодні залишаються недостатньо висвітлені в науковій та методичній літературі

[1]. З огляду на це пропонована стаття може надати певну допомогу студентам

юридичних навчальних закладів, які вивчають навчальні дисципліни “Прокуратура

України”, “Судові та правоохоронні органи України” та спецкурс “Правоохоронні

органи на транспорті”. Стаття буде корисною і транспортним прокурорам, оскільки в

ній увагу звернуто не лише на становлення і розвиток системи транспортних

прокуратур, а й на специфічні умови прокурорського нагляду за дотриманням законів

на залізничному, водному і повітряному транспорті.

Утвердження правового статуту транспортних прокуратур в системі прокуратури

України потребує теоретичного осмислення їх призначення в суспільстві, цілей,

завдань і напрямів (функцій) діяльності. Для цього необхідно відшукати правильні

підходи до вирішення питання щодо місця і ролі транспортних прокуратур, їхніх

системи і структури, що дасть змогу уникнути, як це було раніше, прорахунків і

поспішних кроків у процесі реформування системи прокуратури України загалом та

спеціалізованих, в тому числі транспортних прокуратур зокрема. Під час проведення

у державі судово-правової _____реформи потрібно врахувати як зарубіжний, так і

вітчизняний досвід діяльності прокуратури. Для концептуально вдалого визначення

місця, яке займає прокуратура в системі державних органів, її функцій, принципів

організації та діяльності, та чіткого визначення самої системи прокуратури, в тому

числі транспортної прокуратури, важливо керуватися тим, що прокурорська система

є самостійною гілкою влади [2, с. 19–26].

Діюча система органів транспортних прокуратур в Україні сформована зовсім

недавно і зазнала довгого шляху розвитку та реорганізації. Свій початок транспортні

прокуратури беруть від часу створення прокуратури Радянського Союзу. В цьому

зв’язку доцільно коротко зупинитись на еволюції системи транспортних прокуратур

Союзу РСР та УРСР.

На третій сесії ВЦВК СРСР дев’ятого скликання 26 травня 1922 р. було прийнято

“Положення про прокурорський нагляд”. Згідно з цим Положенням в складі Народного

Комісаріату юстиції СРСР створено державну прокуратуру. У цьому ж Положенні було

сформульовано вимогу про спеціалізацію воєнної і загальної прокуратури у здійсненні

нагляду за виконанням законів на залізничному і водному транспорті.

Необхідність удосконалення роботи з попередження та боротьби зі злочинами,

що загрожують нормальній роботі транспорту, пришвидшення розгляду

кримінальних справ про ці злочини до місця їх вчинення зумовлювали утворення

залізничних лінійних судів.

ЦВК і РНК СРСР 27 листопада 1930 р. прийняли спільну постанову “Про

залізничні лінійні суди”, в якій, окрім необхідності створення залізничних лінійних

судів, було звернено увагу на необхідність спеціалізації в цій галузі органів

прокурорського нагляду. Зокрема, було підкреслено, що розслідування злочинів,

кримінальні справи у яких підсудні залізничним лінійним судам, провадять

спеціальні слідчими, що призначають у союзних республіках (в тім числі УРСР), –

прокуратури відповідної союзної республіки (у тім числі УРСР), а прокурорський

нагляд за законністю проведення слідства у таких кримінальних справах здійснює

прокуратура відповідної союзної республіки [3, с. 95].

Керувала діяльністю цих прокуратур безпосередньо Прокуратура Верховного

Суду СРСР. Згодом у системі наркоматів юстиції союзних республік, в тому числі

Української РСР, були створені транспортні прокуратури залізниць.

Постановою ЦВК і РНК СРСР від 20 червня 1933 р. створено Прокуратуру

Союзу РСР, а 27 серпня 1933 року було прийнято постанову “Про передачу

залізничних лінійних судів і транспортної прокуратури залізниць із системи

народних комісаріатів юстиції союзних республік в систему Верховного Суду Союзу

РСР і Прокуратури Союзу РСР”.

Згідно з вимогами цієї постанови, всі транспортні прокуратури залізниць перейшли

в систему Прокуратури СРСР, у складі якої було створено Головну транспортну

прокуратуру [4, с. 105]. Ця прокуратура здійснювала безпосереднє організаційне і

оперативне керівництво всіма транспортними залізничними прокуратурами, однак

транспортні прокуратури залізниць не здійснювали нагляду за виконанням законів на

інших видах транспорту, зокрема водному. А тому, з метою забезпечення законності на

водному транспорті, були створені водні прокуратури морських і річкових басейнів

(Постанова ЦВК і РНК СРСР від 7 червня 1934 р. “Про організацію водних

транспортних судів і водної транспортної прокуратури) [4, с. 113].

На підставі цієї постанови в Україні було сформовано, водну транспортну

прокуратуру Чорноморського басейну і водну транспортну прокуратуру

Дніпровського басейну. Ці водні транспортні прокуратури були підпорядковані

безпосередньо Прокуратурі СРСР. Усі інші транспортні прокуратури водних

басейнів увійшли до системи народного комісаріату юстиції УРСР, які надалі

передані безпосередньо у підпорядкування Прокуратури СРСР.

З огляду на їх створення транспортних прокуратур водних басейнів у структурі

Прокуратури СРСР на підставі зазначеної постанови було створено сектор водної

транспортної прокуратури.

Керівництво транспортними прокуратурами залізниць і водними транспортними

прокуратурами здійснювали створені в структурі Прокуратури СРСР Головна

прокуратура залізничного і Головна прокуратура водного транспорту.

Президія Верховної Ради СРСР 24 липня 1953 р. прийняла Указ “Про об’єднання

лінійних судів залізничного і водного транспорту, прокуратур залізничного і водного

транспорту, а також залізничної колегії і водно-транспортної колегії Верховного

Суду СРСР”. Від урахування вимог цього указу змінилась структура центрального

апарату Прокуратури СРСР. Зокрема, замість Головної прокуратури залізничного

транспорту та Головної транспортної прокуратури водного транспорту відповідно до

вимог постанови Президії Верховної Ради СРСР від 7.04.1956 р. “Про структуру

центрального апарату Прокуратури СРСР”, було створено Головну транспортну

прокуратуру, яка здійснювала безпосереднє організаційне і оперативне керівництво

всіма транспортними прокуратурами на залізничному і водному транспорті.

У ст. 41 нового Положення про прокурорський нагляд в СРСР, прийнятому

Президією Верховної Ради СРСР 24 травня 1955 р., було передбачено створення в

Головній транспортній прокуратурі відділів. З огляду на це у Головній транспортній

прокуратурі були створені і функціонували такі відділи: загального нагляду, слідчий,

з нагляду за слідством і дізнанням в органах МВС, кримінально-судовий, кадрів і

контрольно-інспекторський [5, с. 141–148].

Положення про прокурорський нагляд в СРСР передбачало також утворення на

залізничному та водному транспорті транспортних прокуратур округів, залізниць,

водних басейнів і дільниць. Відповідно до цього, в Радянському Союзі, в тому числі і в

Україні були створені і функціонували окружні транспортні прокуратури, транспортні

прокуратури залізниць, транспортні прокуратури басейнів, об’єднані (залізничні і

водні) транспортні прокуратури, транспортні прокуратури залізничних дільниць,

транспортні прокуратури водних дільниць і об’єднані транспортні прокуратури.

Указом Президії Верховної Ради СРСР “Про ліквідацію транспортних

прокуратур” 3 березня 1960 р. в системі Прокуратури Союзу РСР були ліквідовані всі

транспортні прокуратури. Прокурорський нагляд за виконанням законів на

транспорті повністю покладений на органи прокуратури союзних республік та

підлеглим їм прокуратурам областей та районів [5, с. 165]. Ці прокуратури

здійснювали прокурорський нагляд за виконанням законів на транспорті аж до

прийняття Верховною Радою СРСР 30 листопада 1979 р. Закону Союзу РСР “Про

прокуратуру СРСР” [5, с. 238–252].

Відповідно до цього Закону Генеральний прокурор СРСР видав наказ № 46 від

5 листопада 1980 р., яким в системі прокуратури створив транспортні прокуратури на

правах обласних, районних та міських прокуратур. Сформовані транспортні

прокуратури здійснювали прокурорський нагляд на транспорті відповідно до своєї

компетенції в межах відповідних залізниць, відділків та дільниць.

До сфери діяльності транспортних прокурорів входив також прокурорський

нагляд за виконанням законів на водному і повітряному транспорті.

Створення системи транспортних прокуратур було зумовлене низкою об’єктивних

чинників, які потребували чіткого розмежування сфер прокурорського нагляду і його

глибокої спеціалізації. Зокрема, для організації, чіткої та узгодженої роботи з таких

видів транспорту, як залізничний, водний та повітряний, в сфері вантажних та

пасажирських перевезень, забезпечення державної дисципліни та боротьби зі

злочинними порушеннями правил безпеки руху поїздів, суден та польотів літаків,

схоронності вантажів, що перевозяться тощо, ухвалено багато законів та відомчих

нормативних актів, які властиві лише для цих галузей народного господарства.

Крім того, унаслідок інтенсивності розвитку народного господарства, створення і

поява нових форм кооперування, інтеграції промислового виробництва, поява нових

регіонів освоєння природних ресурсів, розширення імпортно-експертних перевезень,

великого значення набула узгоджена робота всіх галузей транспорту – залізничного,

водного і повітряного.

Водночас у роботі цих видів транспорту простежено суттєві недоліки не лише в

організаційній чи технологічній сферах, а й в недотриманні законів, нормативних

актів, відомчих інструкцій і нормативів, виданих для чіткої організації роботи з

метою збереження власності, і насамперед схоронності вантажів, що перевозяться,

попередження аварій і катастроф на транспорті, відвернення тяжких наслідків

(людських та матеріальних), попередження понаднормативних простоїв рухомого

складу тощо.

Керуючись наведеними та реальними соціальними умовами, створення

централізованої системи органів транспортної прокуратури було актуальним

заходом, спрямованим на вдосконалення та посилення прокурорського нагляду за

дотриманням законів на залізничному, водному і повітряному транспорті.

Відповідно до постанови Президії Верховної Ради СРСР від 29 травня 1980 р.

“Про структуру прокуратури СРСР” [5, с. 262], Генеральний прокурор СРСР видав

наказ № 223 від 4 липня 1980 р., відповідно до якого в системі Прокуратури СРСР

утворено відділ нагляду за виконанням законів на транспорті, що здійснював свою

діяльність під керівництвом Генерального прокурора згідно з Законом про

прокуратуру СРСР й інших законодавчих актів СРСР. Крім того, 3 квітня 1983 р.

Генеральний прокурор СРСР затвердив “Положення про відділ нагляду за

виконанням законів на транспорті”, в якому було конкретизовано завдання відділу

щодо організації прокурорського нагляду за виконанням законів на транспорті,

організаційного і оперативного керівництва транспортними прокуратурами.

В Українській РСР також був утворений відділ нагляду за виконанням законів на

транспорті, сфера діяльності якого поширювалась щодо організаційного та

оперативного керівництва транспортними прокуратурами, які були сформовані на

території республіки, а також організація прокурорського нагляду за дотриманням

законів органами внутрішніх справ на транспорті.

Одним з головних завдань цих відділів була організація і здійснення загального

нагляду за дотриманням законів всіма підприємствами, організаціями та установами і

посадовими особами Міністерства шляхів сполучення, Міністерства цивільної

авіації, Міністерства морського флоту, головних управлінь і управлінь річного

транспорту Ради Міністрів УРСР, Міністерства транспортного будівництва щодо

підприємств і організацій, які будували об’єкти залізничного, водного і повітряного

транспорту, рибопромислового флоту і рибних портів Міністерства рибного

господарства СРСР, державного комітету УРСР з рибного господарства і риболовних

колгоспів.

Крім того, транспортні відділи разом з іншими управліннями і відділами

Прокуратури СРСР і Прокуратури УРСР та державними органами взяли участь у

розробці заходів щодо попередження злочинів та правопорушень на залізничному,

водному і повітряному транспорті, здійснювали контроль за виконанням наказів і

вказівок Генерального прокурора СРСР і Прокурора УРСР з питань боротьби зі

злочинністю і правопорушеннями та їх попередження. Завданням відділу також було

безпосереднє забезпечення нагляду за дотриманням законів на транспорті, а також

забезпечення відповідно до законів наказів й інструкцій, що видавали ці Міністерства

і відомства.

Крім того, відділ займався організацією здійснення нагляду за виконанням

законів під час проведення попереднього слідства всіма транспортними

прокуратурами, а також контролем за діяльністю транспортних прокуратур щодо

організації і здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законів у разі

проведення дізнання і попереднього слідства органами внутрішніх справ на

транспорті.

Відділи, в рамках своєї компетенції, були наділені повноваженнями самим

робити перевірки чи брати участь у них щодо виконання і дотримання вимог законів

на транспорті, контролювати виконання пропозицій про усунення виявлених

недоліків, організовувати перевірки в порядку загального нагляду щодо законності

актів управління на транспорті, готувати проекти актів прокурорського реагування

про усунення порушень законності на транспорті, розглядати скарги і заяви громадян

та вживати заходів до фактичного усунення порушень законності, що спричинювали

скарги громадян та низку інших повноважень.

Робота відділу нагляду за дотриманням законів на транспорті Прокуратури

України полягала у предметно-зональному принципі на основі перспективних і

поточних планів Прокуратури СРСР, Прокуратури УРСР.

Відповідно до Закону про прокуратуру СРСР і наказів Генерального прокурора

СРСР 1980 р. були створені транспортні прокуратури на правах обласних, які

здійснювали нагляд за дотриманням законів відповідно в межах залізниць. В Україні

створено шість транспортних прокуратур на правах обласних: Південно-Західна,

Львівська, Одеська, Південна, Донецька і Придніпровська.

Внутрішня структура транспортних прокуратур на правах обласних повторювала

структуру територіальних обласних прокуратур. Зокрема, в їхньому складі були

створені відділи загального нагляду, слідчий відділ, а також старші помічники

транспортних прокурорів з нагляду за дотриманням законів під час розгляду справ у

судах (кримінальних і цивільних), старші помічники транспортних прокурорів з

кадрових питань, контролю виконання, у справах неповнолітніх, статистики,

кодифікації і систематизації законодавства. Очолював обласну транспортну

прокуратуру прокурор, який мав одного чи двох заступників. Він же очолював

колегію обласної транспортної прокуратури.

В підпорядкуванні обласних транспортних прокуратур були транспортні

прокуратури на правах районних. Наприклад, в підпорядкуванні Львівської

транспортної прокуратури, були створені і функціонували: Залізнична транспортна

прокуратура в м. Львові, Волинська, Івано-Франківська, Закарпатська,

Тернопільська, Рівненська, Чернівецька та Чопська транспортні прокуратури.

Кількість і спеціалізація районних транспортних прокуратур, які були підпорядковані

обласним транспортним прокуратурам, неоднакові, що зумовлювалене наявністю на

території обслуговування обласної транспортної прокуратури відповідних

спеціалізованих піднаглядних об’єктів: залізничних, водних і повітряних. Наприклад,

до системи Одеської обласної транспортної прокуратури входила Чорноморська

транспортна прокуратура на правах районної, яка здійснювала прокурорський нагляд

за дотриманням законів на морському транспорті Чорноморського басейну. В системі

Донецької обласної транспортної прокуратури функціонувала Жданівська (згодом

Маріупольська) транспортна прокуратура, яка здійснювала прокурорський нагляд за

виконанням законів на залізничному, повітряному та морському транспорті

Азовського морського басейну.

З набуттям Україною незалежності система транспортних прокуратур у системі

Генеральної прокуратури України зберігалась аж до 1998 р. Зокрема в системі

прокуратури України функціонували Південно-Західна, Львівська (згодом Західно-

Українська), Одеська (Південно-Українська), Південна, Донбаська і Придніпровська

транспортні прокуратури на правах обласних.

Їм підпорядковувались транспортні прокуратури на правах районних, створені у

відповідно до розташування відділень залізниць, водних басейнів та великих

аеропортів і здійснювали нагляд за виконанням законів на залізничному, водному і

повітряному транспорті.

У ст. 13 Закону України “Про прокуратуру” (в редакції 1991 р.) нечітко було

визначено правовий статус транспортних прокуратур на правах обласних. Це дало

змогу Генеральному прокуророві України їх ліквідувати.

Зокрема, 1.10.1998 р., без урахування об’єктивних чинників та реальних

соціальних умов, Генеральний прокурор України своїм наказом № 140-ш ліквідував

транспортні прокуратури на правах обласних, а районні транспортні прокуратури

передав у підпорядкування прокуратур областей.

У структурі тих обласних прокуратур, які здійснювали прокурорський нагляд на

території, де були розміщені управління залізниць, створено відділи нагляду за

виконанням законів на транспорті, в структуру інших обласних прокуратур введено

посади старших помічників.

Згодом зроблено часткові спроби реанімації на зразок централізованої системи

органів транспортної прокуратури, але за чергової зміни Генерального прокурора її

знову ліквідували.

Зокрема, наказом Генерального прокурора України № 200-ш від 30 липня 2004 р.

в системі Генеральної прокуратури України створено нову структуру – Український

транспортний прокурор, він же начальник управління нагляду за дотриманням

законів на транспорті, та відповідну структуру управління. Водночас створені

управління Західного і Східного регіонів з підпорядкуванням їм районних

транспортних прокуратур, які здійснювали прокурорський нагляд за виконанням

законів, відповідно, на Львівській та Південній залізницях, та з виведенням їх із

підпорядкування відповідних територіальних обласних прокуратур. Всі інші районні

транспортні прокуратури, які були підпорядковані обласним прокуратурам, передано

у підпорядкування Донецької, Дніпропетровської, Одеської та Київської областей,

тобто тим прокуратурам областей, де є управління залізниць.

Однак, під час чергової зміни керівництва Генеральної прокуратури 12.01.05 р.

новий Генеральний прокурор України наказом № 10–шц ліквідував новостворену

систему транспортних прокуратур і передав районні транспортні прокуратури у

підпорядкування обласних прокуратур.

Отож, централізована система органів транспортної прокуратури, без врахування

об’єктивних чинників, які потребують чіткого розмежування сфер прокурорського

нагляду і його глибокої спеціалізації, екстериторіальності системи транспорту тощо,

необґрунтовано була ліквідована, що, на нашу думку, не покращило прокурорський

нагляд за виконанням законів на транспорті.

Існування спеціалізованих прокуратур, в тому числі і транспортних на правах

обласних, не загрожує єдності і централізації прокурорської системи. Певну

неузгодженість діяльності між територіальними і спеціалізованими прокуратурами

можна уникнути, вживши відповідних координаційних заходів. Єдності

прокурорської системи України сприяє унітарна форма державного устрою країни.

Унітарний характер України унеможливлює існування різних незалежних одна від

однієї прокурорських систем [6, с. 128–129].

На нашу думку, під час підготовки нового проекту Закону України “Про

прокуратуру” ст. 13 необхідно би викласти в такій редакції “Систему органів

прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної

республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, військових, транспортних та

інших (на правах обласних), прирівняних до них прокуратур...” і далі за текстом.

Закріплення в ст. 13 Закону України “Про прокуратуру” чіткої системи органів

прокуратури, яку ми запропонували, унеможливить зміни чи ліквідації тих чи інших

спеціалізованих прокуратур, їх систему залежно від особистих уподобань того чи

іншого Генерального прокурора України, що часто змінюються, від його політичних

чи кон’юнктурних поглядів.

1. Компетенция транспортного прокурора. Методическое пособие. Авторский

коллектив под руководством И.Л. Шраги. – М.,1986.

2. Косюта М.В. Прокуратура України. Навчальний посібник. – Одеса, 2003.

3. “О железнодорожных линейных судах”. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27

ноября 1930 года. Советская прокуратура / Сборник документов (Под ред.

С.А. Шишкова, К.С. Павлищева). – М.,1981.

4. О передаче железнодорожных линейных судов и транспортной прокуратуры

железных дорог из системы комиссариатов юстиции союзных республик в систему

Верховного суда Союза ССР и прокуратуры Союза ССР. Постановление ЦИК и СИК

СССР от 27 августа 1933 г.

5. Положение о прокурорском надзоре в СССР. Утверждено Указом ПВС СССР от 24

мая 1955 г.

6. Косюта М.В. Прокуратура України. – Одеса, 2003.