АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 

И.В. Максимов,

доктор юридических наук, профессор

(Астраханский государственный технический университет)

КВАЗИАДМИНИСТРАТИВНЫЕ НАКАЗАНИЯ

(МЕТОДОЛОГИЯ ВОПРОСА)

Материальная природа административного наказания вскрывает глубинные пласты сущ-

ности данного явления, характеризующие определенный (достигнутый) уровень развития

человеческого познания, и высчтупает специфической формой его отражения в сознании

человека, формой усвоения его объективных свойств и законов бытия. Из принципа наи-

большего сочетания содержания и формы объекта материального мира (принципа гилемор-

физма) вытекает логика диалектического согласия его содержания с формой и наоборот.

Содержание как отражение сути объекта в многочисленных и разнообразных его проявлени-

ях предопределяет форму этого объекта, в то время как сама форма объекта выступает внеш-

ним выразителем его содержания. Иначе говоря, «любая форма содержательна, равно как и

любое содержание оформлено»1. Таким образом, содержание и форма любого предмета,

явления или процесса обладают имманентными связями, соотношением и взаимодействием2.

Это в равной мере касается и такого сложного социально-правового образования, как явля-

ется административное наказание и его проявления, в частности в законодательстве.

Содержательные показатели объекта, формально облаченные в единое понятие «ад-

министративное наказание», исследовались ранее при рассмотрении признаков адми-

нистративного наказания3. Степень и качество согласованности его содержания и формы

получили свое резонное взаимодействие при определении административного наказания

как установленной государством меры ответственности за совершение административ-

ного правонарушения, применяемой только к лицу, признанному виновным в совершении

такого правонарушения, и заключающейся в обусловленном ею лишении или ограничении

прав и свобод нарушителя.

Вместе с тем стремление к не столько формальной (поверхностной), сколько содер-

жательной (качественной) оценке административного наказания как объекта правовой

действительности позволяет апробировать (посредством проецирования) его свойства на

других, абстрактно схожих с ним и исследуемых в природе права объектах (мерах юриди-

ческой ответственности). Более того, связь «административного наказания» как понятия,

помечающего сложный объект, и конкретного объекта (конкретной меры юридической

ответственности) обнаруживается в том, что дефиницию «административное наказание»

можно как бы «надевать» на конкретный объект или «облачать» этот объект в рамки адми-

нистративного наказания. И этому в большей степени способствует подобие объективных

признаков отдельных мер юридической ответственности признакам административного

наказания4. Их родо-видовая разобщенность обусловлена в большей степени раздроблен-

ностью системы законодательства России на отрасли, причем комплексного характера5.

Образование последних в результате искусственного соединения норм различных отраслей

права во многом формально, чего не скрывают и сами авторы6, и не предрешает вопрос об

их естестве как самостоятельной предметно и методически обособленной отрасли права.

Отсутствие сколь-либо весомой доказательственности наличия у каждой образованной

указанным образом отрасли своего специфического метода правового регулирования в

ряде случаев вынуждало некоторых ученых к поиску новых, дополнительных критериев,

в т.ч. наличию самостоятельной ответственности, хотя и самостоятельной постольку, по-

скольку законодатель, используя не более чем разнообразие юридико-технических приемов

и средств правового регулирования, лишь формально закрепил формулу юридической от-

ветственности в отдельном («инородном») отраслевом законодательстве. На ущербность

лишь отраслевого подхода к делению видов юридической ответственности указывал еще

О.Э. Лейст: «Это деление не совпадает с отраслевой структурой права уже по той причине,

что видов ответственности меньше, чем отраслей права, причем за нарушение норм раз-

личных отраслей права может применяться ответственность одного и того же вида … и,

наоборот»7. По-видимому, именно стремление к обоснованию специфичности отрасли

права через другие, помимо предмета и метода правового регулирования, признаки и вы-

звало к жизни необходимость поиска в рамках каждой отрасли права присущей только ей

разновидности юридической ответственности8.

Итак, исходя из практической целесообразности и удобства в правоприменении, зако-

нодатель при формулировании тех или иных юридических установлений применяет прием

комплексного правового регулирования, в результате использования которого происходит

систематизирование не только позитивных, но и негативных правоотношений. Именно ввиду

применения законодателем указанного приема и обусловливается формирование и суще-

ствование комплексных отраслей законодательства (например, финансового, налогового,

земельного, градостроительного и т.д.). Таким образом, за пределами не столько ординарных

процедур, сколько признаков общепризнанных и тем более «открытых»9 видов юридической

ответственности, в частности и административной, оказались многие меры ответственности.

По этой же причине представляются небезосновательными высказывания относительно

природы тех или иных формально находящихся за пределами административно-деликтного

регулирования мер юридической ответственности10. Эту проблему не сняла и последняя

кодификация административно-деликтного законодательства на федеральном уровне, хотя

дискуссии по ней неизменно (и на пороге указанной реформы, и в процессе ее последующего

осмысления) отличались противоборствующими правовыми воззрениями.

Одни ученые называют такие меры «квазиадминистративной» ответственностью11, другие

говорят о формально самостоятельных мерах юридической ответственности административ-

ного характера12, третьи — о «поглощении» указанных мер институтом административной

ответственности, не отождествляя ее пределы лишь с административно-деликтным зако-

ном13. Противоположную вышеперечисленным точку зрения высказывает группа авторов,

рассматривающая указанные меры как образующие самостоятельный (автономный) вид

юридической ответственности (например, налоговой, финансово-правовой)14.

Не разделяя в принципе вышеприведенные позиции на правые и неправые, предпо-

лагаем обоснованным исходить не из формальной, а из содержательной оценки природы

мер юридической ответственности, из чего постулируем, что отнесение к тем или иным

отраслям законодательства не меняет их правовой сути как мер соответствующего вида

юридической ответственности15. Кроме того, наказание как чисто юридическая категория

имеет более длительную историю, чем институт юридической ответственности, распадаю-

щийся на четыре классических вида: уголовную, административную, гражданско-правовую

и дисциплинарную.

В то же время определенную тревогу вызывает наметившаяся в последнее время тенденция

неосновательного «размножения» видов юридической ответственности по ряду иных, искус-

ственных (формальных, отраслевых) по природе своего образования признаков16. Причем в

результате их использования посредством функционально-операционального сращения катего-

рий, составляющих содержание классических видов юридической ответственности, не создает

нового и тем более самостоятельного вида юридической ответственности, ибо при комплексном

правовом регулировании общественных отношений, значимость которого объяснима лишь

различными практическими потребностями законодателя и правоприменителя, не происходит

превращения правовых категорий одного вида в другой или какого-либо их слияния17, иначе

вся идея комплексности с появлением нового качества утратила бы всякий смысл.

Объективное же существование института юридической ответственности обусловлено

наличием в нем трех составляющих (деликта, его правовых последствий и процессуально

связующего их механизма), природа каждой из которых и качество взаимодействия которых

и предопределяют характер как правовой ответственности в целом, так и названных ее ви-

дов. Иными словами, характер того или иного вида юридической ответственности не может

существовать в отрыве от образующих его компонентов на данном этапе государственно-

правового развития подчиненных единым правилам существования и находящихся в

постоянно повторяющемся взаимовоздействии, что служит основой формирования, раз-

вития и функционирования правовой надстройки. Поэтому, как представляется, был бы не

последовательным поиск интересующего момента на основе анализа более абстрактной

категории (в нашем случае — это институт юридической ответственности и ее виды) без

учета опережающих (как в историческом, так и логическом смыслах) ее более конкретных

и содержательных компонентов.

Итак, если допустить, что юридическая ответственность в своем действии обусловливается

необходимостью реализации санкции правовой нормы18, определяющей наступление для

субъекта противоправного деяния неблагоприятных последствий в виде правоограниче-

ний, то первичным для нее моментом, а именно первопричиной и поводом выступают сами

противоправные проявления. Юридической наукой на протяжении длительного периода

деление противоправных деяний осуществлялось в зависимости от их социальной сущности

на два вида: преступления и проступки. Отличительный характер этих видов обусловливается

различным уровнем оценки государством (из совокупного учета интересов личности, обще-

ства и собственно государства) охраняемых от их посягательства общественных отношений

и степенью ущербности наступаемых в результате нарушения таких отношений последствий,

юридическая значимость которых определяется качеством общественной опасности (вред-

ности) указанных деяний. В зависимости от того, на какого рода и значимости общественных

отношений осуществляется противоправное посягательство, чей интерес в их охране пре-

валирует и какова сфера их действия, общепринято делить дальше противоправные деяния

на преступления, административные правонарушения, гражданско-правовые деликты и

дисциплинарные проступки.

Адекватно тому, как и насколько то или иное противоправное проявление умаляет

общественно значимые интересы, их блюститель избирает надлежащие средства защиты.

Применяемые на практике к нарушителям меры юридического воздействия также разнятся

в зависимости от видов противоправных деяний. Соответствие указанных мер противо-

правному поведению обусловливается заложенной в них степенью государственного порицания (осуждения) противоправного деяния, их способности преодолеть последствия

такого поведения с учетом ожиданий, возлагаемых обществом на соответствующие меры.

Кроме того, общенормативное содержание мер юридической ответственности основано на

началах избирательного воздействия на виновного через его интересы, умаление которых

признается уместным и достаточным для целей исправления и воспитания нарушителя.

Отсюда в правовой науке изначально все меры юридической ответственности разделяют

на имущественные и карательные. В дальнейшем с учетом того, с какими противоправными

проявлениями связывается наступление правовых последствий, чей интерес превалирует и

какую цель они преследуют, общепринято все меры юридической ответственности класси-

фицировать на уголовные наказания, административные наказания, гражданско-правовые

санкции и дисциплинарные взыскания.

Реальность юридической ответственности обусловлена не столько существованием в

ее содержании таких категорий, как деликт и его правовые последствия, сколько процес-

суально реализующего ее механизма, устанавливаемого в целях рационального сочетания,

гармонии интересов личности, общества и государства. Значение процессуального порядка

определяется тем, что он позволяет глубже раскрыть материальное содержание и про-

цессуальную форму движения тех или иных составляющих юридическую ответственность

категорий, а также показать их специфику. Здесь в основе действия процессуального по-

рядка лежит необходимость обеспечения неизбежности, справедливости и целеобуслов-

ленности юридической ответственности. Поэтому процессуальный порядок приведения к

юридической ответственности выступает и в качестве известного средства ограничения

правовых возможностей преследуемых. Категоризация процессуального регулирования

юридической ответственности обусловлена рядом признаков, производных от характера

как самих противоправных деяний и их правовых последствий, так и от достигнутого уровня

политико-правового, социально-экономического развития общества и государства. Такие

признаки выражают лишь отдельные, менее существенные, зачастую формальные стороны

юридической ответственности и их рассмотрение является для исследователя содержатель-

ным лишь в рамках анализа конкретного вида указанной ответственности.

Как следует из вышеизложенного, в основу деления юридической ответственности на виды

положены иные, отличные от классификации отраслей права и законодательства критерии,

причем не столько предметного, сколько функционального характера. Проведенный анализ

видов юридической ответственности носит общий (предварительный) характер, находясь

на подступах к исследованию самой природы тех мер ответственности, которые оказались

вне «поля притяжения» административно-деликтного регулирования. Отсюда последующую

систему аргументов представляется правильным построить на основе «сквозного» анализа

признаков указанных мер через признаки административного наказания, содержание ко-

торых позволяет преодолеть как трудности соотношения их с природой противоправного

деяния, так и условности, имеющие в большей степени формальную ценность.

Если обобщить всю мотивацию, положенную учеными-юристами в основу признания ав-

тономности (обособленности от административных наказаний) мер «нетрадиционных» видов

юридической ответственности, то можно увидеть, что в пользу этой теории ими выдвигаются

следующие аргументы, характеризующиеся circulus vitiosus упречной относительностью.

Первый сводится к тому, что указанные меры предусмотрены не КоАП РФ, а законами иных

отраслей законодательства (юридическое отличие); второй — они применяются за иные

нарушения норм других отраслей законодательства (фактическое отличие) и третий — их

применение носит иной, т.е. отличный от КоАП РФ характер производства по делам о право-

нарушениях (процессуальное отличие).

Отсюда следует, что общая ошибка заключается в рассмотрении деликта и мер ответ-

ственности за его совершение как внутренне зависимых от института ответственности, без

учета того, что не последний проецирует свои качества на составляющие его компоненты

(на что уже указывалось), а наоборот. Более того, структурно-функциональный «срез»

юридической ответственности как института в целом показывает, что характер самих мер

ответственности за совершение правонарушения вытекает из содержания такого института,

но имеет свое основание вне его. Кроме того, если представляющий собой лишь формаль-

ную оценку первый аргумент не может решающим образом повлиять на существо вопроса,

поскольку имеет относительную ценность и объясняет юридико-техническое содержание

регулирования общественных отношений, что ставит решение этой задачи в зависимость

прежде всего от выраженной в законе воли законодателя, то третий аргумент основан на

объяснении ряда признаков, производных от характера как самих нарушений и мер от-

ветственности за их совершение, так и от достигнутого уровня социально-экономической

«зрелости» государства. Единственно существенной в приведенном перечне аргументов

представляется мотивация связи меры ответственности с природой правонарушения, что,

однако, еще не предвосхищает вывода о правильности известной позиции в целом.

Набор мер ответственности, находящихся за пределами административно-деликтного

регулирования, многообразен и их связь с нарушениями административных правил, не на-

зываемыми административными правонарушениями лишь по формальным соображениям,

обусловила формирование в науке административного права теории ответственности в

административном порядке, что не тождественно понятию «административная ответствен-

ность» в собственном смысле. Так, ученые, называя юридическую ответственность с санк-

циями, налагаемыми в административном порядке за совершение проступков, формально

не отнесенных законодательством к категории «административные правонарушения»,

квазиадминистративной, причины существования таковой связывает в целом с коренным

изменением содержания административно-карательной политики государства19, когда, с

одной стороны, законодатель изначально стремился персонифицировать административную

ответственность20 и провел тем самым размежевание между административной ответствен-

ностью в отраслевом смысле и ответственностью юридических лиц в административном по-

рядке21, а с другой стороны, с появлением и усилением роста частного сектора в экономике

страны наметил тенденцию к признанию юридических лиц субъектами административной

ответственности22. Другие авторы объясняют эту тенденцию настоятельной необходимостью

государства сосредоточить в своих руках определенные механизмы «административно-

правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые перестали находиться в

непосредственном государственном ведении и подчинении»23. Предполагалось, что феде-

ральный законодатель обеспечит последовательную реализацию намеченной тенденции и

решит весь спектр проблем ответственности юридических лиц в административном порядке

в рамках единого кодифицированного акта24. Однако за рамками действующего КоАП РФ

остался солидный пласт мер ответственности, применяемых в административном порядке

не только к юридическим, но и к физическим лицам.

В то же время в науке административного права среди ученых до сих пор нет единого

мнения по количественно-качественной характеристике существующей в России системы

административных наказаний. Например, И.Ш. Килясханов еще до принятия КоАП РФ

считал близкими по своей природе к мерам административной ответственности такие, как

отзыв, приостановление или аннулирование лицензии у лицензиата, осуществляющего

предпринимательскую деятельность, подлежащую лицензированию; запрет на обращение

в инстанции за лицензией в течение установленного законом времени, если предыдущая

лицензия была аннулирована за допущенное правонарушение25. В целом с данной позицией

солидаризируется и ряд других ученых26.

Свое видение перечня административных взысканий, применяемых в отношении юриди-

ческих лиц, дает М.П. Петров, включая в него такие меры, как взыскание стоимости; пеня;

отзыв или аннулирование лицензии (разрешения); ограничение действия лицензии (раз-

решения); разделение, выделение юридического лица; лишение специальной правоспособ-

ности (отзыв банковской, страховой лицензии); ликвидация структурного подразделения

(например, через аннулирование свидетельства о регистрации); отмена государственной

регистрации и ликвидация юридического лица, организации27. Вместе с тем М.С. Студеники-

на полагает, что отзыв лицензии нельзя считать административным наказанием, поскольку

по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, он является

некарательной санкцией, а мерой восстановительного характера или мерой пресечения

административного правонарушения28.

В свою очередь, А.П. Стуканов относил к числу мер административной ответственности

обязательные работы, заключающиеся в выполнении лицом, признанным виновным в совер-

шении административного проступка, бесплатных общественно полезных работ в свободное

от основной работы или учебы время29. Кстати, данное предложение и сегодня, несмотря

на правовые условия интеграции нашего государства в Совет Европы, находит поддержку

среди ученых30 и ряда законодателей31. Однако такое предложение, заслуживающее вни-

мания и даже полезное в практическом смысле (особенно с учетом современных экономи-

ческих реалий), вместе с тем не имеет легитимного макрооснования (на международном и

конституционно-правовом уровнях)32.

Довольно обширный перечень мер «квазиадминистративной» ответственности был

предложен Ю.С. Адушкиным, это: лишение журналиста аккредитации; письменное преду-

преждение регистрирующего органа МПТР учредителю, редакции, главному редактору, по-

следствием вынесения которого неоднократно в течение года может быть прекращение или

приостановление СМИ по иску тех же органов (аналогично — общественные объединения);

решение антимонопольного органа о принудительном разделении (выделении) организации-

монополиста; лишение права заниматься определенными видами внешнеэкономической

деятельности; запрещение или ограничение отдельных операций на рынке ценных бумаг

сроком до шести месяцев; приостановление лицензии и разрешений, а также их лишение

(прекращение, отзыв, аннулирование)33.

Вместе с тем обзор доступного массива правовой информации позволяет в общих чертах

выделить некоторые из указанных мер, поскольку уровень и качество правового регулиро-

вания и степень формальной определенности большинства из них пока оставляют желать

лучшего34. В рамках настоящей статьи попытаемся лишь выявить наиболее типичные ква-

зиадминистративные наказания и предложить методику определения (выявления) таких

мер по ряду содержательных признаков, тем более что в ряде случаев уже при визуальном

обзоре с очевидностью вытекает их терминологическое тождество с мерами, закреплен-

ными в КоАП РФ. Что касается содержания квазиадминистративных наказаний, то и здесь

можно наблюдать их не меньшую общность с административным наказанием, но уже лишь

при ближайшем (детальном) рассмотрении в связи с признаками такового.

Итак, при анализе категориально-понятийной природы административного наказания

мы выделяли следующие его содержательные признаки: 1) есть установленная государством

мера ответственности; 2) применяется лишь за совершение административного правона-

рушения; 3) может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении

административного правонарушения; 4) есть кара, которая заключается в обусловленном

им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; 5) носит личный характер

и не должно затрагивать интересы третьих лиц.

Разумение того, что предлагаемые учеными-административистами меры и многие анало-

гичные им установлены государством и не вызывают каких-либо сложностей по причине их

предусмотренности законом. Что же касается их характеристики как мер ответственности,

то ее уяснение зависит уже от того, с какими правовыми реалиями связано их применение,

каковы содержание и цели применения этих мер. Первичным доказательством природы

любых мер ответственности служит факт их привязки (причинной связи) к противоправному

деянию, которое признается таковым по материальным и формальным соображениям35.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (без-

действие) физического или юридического лица, за которое законами об административных

правонарушениях установлена административная ответственность. По своему правовому

содержанию административное правонарушение выражается в нарушении предписаний

публично-правового характера36, но не всяком, а лишь таком, которое по своему характеру

и степени ущербности для общественно значимых интересов не отнесено к сфере уголовно-

правовой охраны. В то же время следовало бы заметить, что не всякое нарушение право-

вых установлений может считаться правонарушением ввиду отсутствия ряда объективно

присущих последнему признаков. Поэтому в науке административного права традиционно

выделяют такие признаки административного правонарушения, как: 1) деяние (действие

или бездействие), 2) антиобщественный характер, 3) противоправность, 4) виновность и 5)

наказуемость37, причем первый и четвертый признаки присущи любому противоправному

деянию, а остальные — административному правонарушению и отражают его специфику38.

При этом указание на природу деяния как административного правонарушения должно быть

сформулировано законодателем прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено в законе непо-

средственно с определением прежде всего состава административного правонарушения

как объективной формы выражения признаков такового. Как видно, не все из указанных

требований соблюдаются законодателем, в силу чего и имеем картину с квазиадминистратив-

ными наказаниями. Так, например, при проверке конституционности отдельных положений

Федерального закона «Об исполнительном производстве»39 Конституционный Суд России

признал, по сути, исполнительный сбор мерой административной ответственности по при-

знаку ее связи с правонарушением, прямо таковым в Законе не сформулированным40. Между

тем, как видно из содержания п. 1 ст. 81 данного Закона, исполнительный сбор взыскивается

судебным приставом-исполнителем в случае неисполнения исполнительного документа

без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения данного

документа. Причем административно-правовое содержание такого нарушения вытекает из

признания в самом Законе того, что само по себе оно посягает на публично-правовой порядок

принудительного исполнения судебных и иных актов; здесь существует легальная основа

неравенства сторон, при которой одна сторона (блюдет непосредственно конституционно

значимый публично-правовой интерес государства и общества в осуществлении эффек-

тивного правосудия в целях защиты и восстановления нарушенных прав) по отношению к

другой (должнику) действует властно-обязывающим образом41. Такой же, по сути, подход

применим и к налоговым правонарушениям и нарушениям бюджетного законодательства,

которые с объективной стороны очерчивают деяния, посягающие на публично-правовой

порядок следования соответственно налоговой и финансовой дисциплине42. В этой связи

представляется ошибочным утверждение Д.В. Винницкого по поводу характеристики нало-

гового правонарушения как нарушения дополнительного имущественного обязательства43.

По-видимому, автор при анализе решений Конституционного Суда РФ не учел ряд других

его правовых позиций, обосновывающих публично-правовую природу конституционной

обязанности платить законно установленные налоги и сборы44. Более того, властная

(публично-правовая) природа налоговых правоотношений вытекает из непосредственного

указания об этом в Налоговым кодексе (далее — НК РФ) и выражается в т.ч. в привлечении

к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 2)45.

Необходимая связь мер ответственности с правонарушением, их материальная и про-

цессуальная адекватность последнему предполагает, таким образом, и признание формы

государственного порицания (осуждения) в виде определенной меры ответственности,

лишь если таковое имеет свое обоснование в правонарушении, связано с ним и является

реакцией на него. В определенных случаях и суды придерживаются принципиальной по-

зиции относительно «наказательной» характеристики мер государственного воздействия

по их связи с правонарушением. В этой связи интересной и неординарной представляется,

например, правовая позиция Конституционного Суда России относительно объективной

природы мер, применяемых вследствие государственного порицания (осуждения) лица,

но непосредственно не носящих в то же время охранительный характер. Так, например,

по делу о проверке конституционности некоторых положений Закона РФ «О вынужденных

переселенцах» (в ред. от 7 августа 2000 г.)46 Конституционный Суд России пришел к выво-

ду относительно «наказательной» природы такой меры, как лишение гражданина статуса

вынужденного переселенца. По признаку того, что такое лишение, оформляемое решением

органа миграционной службы (т.е. применяемое в административном порядке), имеет место в

связи с фактом осуждения за совершенное преступление (но, заметим, не предусматривается

уголовным законом), законодатель, по сути, объективно вменяет ей характер дополнительной

меры ответственности47.

Другим немаловажным признаком всякой меры ответственности является известность

того, что она применяется к лицу лишь за виновное совершение им правонарушения. Связь

вины с мерой ответственности — общий признак, он не предопределяет типовой характер

юридического воздействия, проявляющегося в конкретной мере. Однако следует отметить,

что применение мер ответственности к невиновным в совершении правонарушения лицам

исказило бы не только социальное назначение самого института юридической ответствен-

ности, но и превратилось бы в таком случае из легитимной и легальной реакции на право-

нарушение в орудие произвола и подавления человеческого достоинства, в свете которых

сама деятельность государства утрачивает социальное признание и обоснование. Актуаль-

ность принципа виновной ответственности обретает особое значение при регламентации

мер публично-правовой ответственности в условиях неравноправия сторон, где действуют

отношения власти и подчинения между органом государства, охраняющего собственные

предписания и санкционирующего в случае их нарушения применение мер ответствен-

ности, и субъектом ответственности. Именно вследствие этого обязательный учет вины

нарушителя публично-правовых велений носит характер особой гарантии от произвола

преследующей его власти.

Из признания публично-правовой (административной) природы правонарушений, за

совершение которых предусматривается применение квазиадминистративных наказаний,

следует также вывод о необходимой предусмотренности законодателем вины нарушителя

как обязательного условия привлечения и к «квазиадминистративной» ответственности.

Так, вина как общеправовое условие применения названных мер предусмотрена в качестве

обязательного элемента составов налоговых правонарушений, но не явствует из характери-

стики многих других правонарушений (нарушения бюджетного законодательства, законо-

дательства об экспортном контроле, о средствах массовой информации, об исполнительном

производстве), за совершение которых предусмотрено наложение квазиадминистративных

наказаний. Однако такая реальность нисколько не влияет на выводы о необходимости обо-

снования вины нарушителя при его привлечении к публично-правовой ответственности,

которые последовательно проводятся и в практике Конституционного Суда России. Так,

Конституция РФ, требуя безусловного соблюдения предусмотренных ею гарантий личности

и исходя из необходимости обеспечения справедливости соответствующих ограничений,

их соразмерности защищаемым конституционным ценностям, предполагает установление

публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние48. Отсутствие же вины при

нарушении обязательств в публично-правовой сфере служит одним из обстоятельств, ис-

ключающих применение санкций, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава

правонарушения49. Причем указанные правовые позиции Конституционного Суда России в

равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Таким образом, квазиадминистративные наказания находятся (должны находиться) в

непосредственной связи с условием об их уместности лишь к ситуациям виновного нару-

шения публично-правовых установлений государства. Такой подход предполагает, к тому

же, не только учет принципа виновной ответственности, но и четкую дифференциацию

законодателем критериев и форм вины правонарушителя — физического лица, особен-

ности вины правонарушителя — юридического лица, а также адекватные их характеру

степень и качество правоограничительного воздействия, что влияет уже не на общую

(административно-правовую) суть мер ответственности, а на их классификацию по ряду

родо-видовых признаков.

Пожалуй, одним из определяющих и в то же время отличительных признаков любых мер

публично-правовой ответственности является качественное и количественное содержание

их правоограничений, т.е. признак их содержательной обусловленности карой. Правоогра-

ничительный же потенциал присущ не только мерам публично-правового содержания:

правоограничения несут в себе и гражданско-правовые санкции. Однако правоограничения

последних, в отличие от карательных санкций, эквивалентны вреду, нанесенному нарушите-

лем правоотношениям, что и позволяет именовать такие санкции восстановительными50. Что

же касается карательных санкций, то их содержание выходит за рамки возмещения вреда и

аккумулирует в себе превосходящие сумму такого возмещения правоограничения, которые

по своему характеру не однородны содержанию противоправного деяния51 и переходят в

сферу наказания.

Современная правовая мысль выработала доктринально обоснованную позицию относи-

тельно природы карательных мер ответственности, подразделив их на группы в зависимости

от степени суровости правоограничений. Применительно к административным наказаниям

кара выражается в причинении нарушителю обусловленных правоограничением страданий,

не превышающих уровень уголовной кары, традиционно определяемый уголовным законом.

Если обратиться к квазиадминистративным наказаниям, то можно сделать однозначный

вывод об отсутствии у них характера уголовного наказания. В то же время их нельзя от-

нести к восстановительным санкциям, поскольку по своему содержанию они представляют

собой возложение на нарушителя обременений публично-правового значения с тем, чтобы

в административном порядке подвергнуть ограничениям его правовой статус для целей

исправления, частной и общей превенции, причем их применение не обусловлено совер-

шением нарушителем реабилитирующих его действий. И, наконец, карательный характер

квазиадминистративных наказаний аргументирован также тем, что все они (за исключением

штрафа) предусматривают в своем содержании режим длящегося правоограничения. В прин-

ципе одномоментное изъятие права не может считаться мерой ответственности, поскольку

такая мера будет носить не карательный, а пресекательный характер с целью принуждения

к соблюдению (выполнению) условий, обязательств, обязанностей из публично-правовых

отношений, но в то же время без установления срока действия таких изъятий представлять

собой чрезмерное и несоразмерное ограничение прав в силу их абсолютного и бессроч-

ного исключения из правового статуса субъекта отношений. Что же касается штрафных

(карательных) санкций, то их размер определяется в виде фиксированного денежного вы-

ражения, что, в свою очередь, исключает возможность установления правоприменителем

в конкретной ситуации эквивалента между величиной причиненного правонарушением

ущерба и размера имущественной санкции. Кроме того, такие штрафы сами по себе идут

в счет удовлетворения не частных интересов (т.е. интересов тех лиц, которым действиями

(бездействием) нарушителя был причинен вред), а зачисляются в бюджет и во внебюджет-

ный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Таким образом, квазиадминистративные наказания по своему характеру, как и админи-

стративные наказания, являются карательными, т.е. предусматривают превалирующие над

вредом, причиненным правонарушением, ограничения правовых возможностей нарушителя.

Сами правоограничения для целей их карательной характеристики носят длящийся (в то же

время срочный) и фиксированный в количественном плане параметры.

Квазиадминистративные наказания, как и всякие меры государственного принуждения

и административные наказания в частности, носят и личный характер, который обуслов-

лен легальной ограниченностью вмешательства органов государства при осуществлении

государственно-властного преследования в правовой статус граждан и их объединений, в

т.ч. по кругу лиц. Различное, даже публично-правовое вмешательство должно быть жестко

выборочным, а не всеобщим. Такие требования носят общеправовой характер и в силу этого

актуальны и для исследуемых мер ответственности. О личном характере квазиадминистра-

тивных наказаний говорит прежде всего тот факт, что их бремя, в отличие от гражданско-

правовых санкций, не перекладывается на других лиц. В качестве основания применения

этих наказаний предусматривается поведенческий акт физического лица и деятельность

юридического лица, причем они несут такую ответственность только за то противозаконное

деяние, которое было совершено ими лично. Личный характер таких мер предопределяется

также содержанием общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования

соответствующего закона, и кругом их участников.

Итак, проведенный раздельный анализ признаков квазиадминистративных наказаний

содержателен лишь в общем плане и условен, т.к. не один признак, а их система, взаимоо-

бусловленность и взаимосогласованность способны в большей степени «обнажить» природу

определенной группы мер ответственности. Квазиадминистративным наказаниям присущи

все материальные (сущностные) признаки административного наказания постольку, по-

скольку, во-первых, они применяются в случае совершения правонарушения; во-вторых,

уполномоченными административно-юрисдикционными органами и их должностными

лицами принудительно; в-третьих, они имеют фиксированное, установленное законом

материальное или нематериальное выражение и, в-четвертых, их применение связано с

удовлетворением публично-правовых, а не частных интересов.

Таким образом, квазиадминистративные наказания в большей степени согласуются с

этими признаками, но их включение в КоАП РФ возможно и необходимо на основе право-

вой аналогии, возможности которой для целей данного исследования представляются

очевидными. Трудности же, с которыми может столкнуться всякий исследователь природы

квазиадминистративных наказаний, носят производный от реалий законодательного регу-

лирования характер, они формальны и не представляют собой непреодолимых преград.

Итак, в ныне действующем КоАП РФ система административных наказаний должна быть

пополнена (в т.ч. посредством включения в характеристику существующих видов адми-

нистративных наказаний) такими мерами, как: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) лишение

специального права, предоставленного юридическому лицу; 4) принудительное прекращение

деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного

подразделения52.

Однако можно предположить, что отнесение к видам административных наказаний выше-

перечисленных мер бесспорно повлечет за собой mutatis mutandis ряд совокупных поправок

в КоАП РФ. Так, например, включение первой меры потребует дополнительной деликтации

деяний, т.е. включению в Особенную часть КоАП РФ тех действий (бездействия), с которыми

ныне действующее законодательство связывает применение таких мер. Включению же в

КоАП РФ второй, третьей и четвертой мер будут сопутствовать более существенные поправ-

ки, начиная от изменения количества видов административных наказаний, качественных

характеристик существующих мер административной ответственности и заканчивая пере-

смотром ряда условий назначения и исполнения административных наказаний. Рассмотрим

каждую из этих ситуаций отдельно.

Формулируя характер и условия применения такой меры, как предупреждение, за-

конодатель в ряде случаев придает ей то карательное (как это имеет место, например, в

КоАП РФ), то чисто профилактическое значение53, что является немаловажным для целей

раскрытия природы указанной меры в каждой конкретной ситуации (как ее установления

в законодательстве, так и правореализации). Иногда же определение характера предупре-

ждения требует дополнительных доктринальных усилий либо вообще не представляется

возможным в силу «скудного» его выражения в самом законе. Отсюда задача выявления

карательной природы некоторых мер, именуемых в законодательстве предупреждением,

ставится в зависимость от ряда формальных условий, анализ которых позволяет прийти

к более объективному результату. Рассмотрение федеральных законов, устанавливающих

известную меру и формулирующих ее характер и целевую направленность неотчетливым об-

разом54, показал, что их применение является, в частности, промежуточным, не исключающим

в рамках взаимосвязанных процедур наступления более суровых правовых последствий.

Таким образом, указанное законодательство вводит предупреждение в качестве обязатель-

ного элемента единой процедуры административного воздействия, что уже элиминирует

сам тезис о самодостаточности этой меры. По существу же, вынесение предупреждения

в описываемых законодательством случаях в адрес какого-либо объединения граждан

выступает профилактической мерой, которая призвана побудить его к добровольному ис-

правлению допущенных нарушений, способствовать выполнению им законных обязанно-

стей и одновременно создает дополнительную гарантию для него в процедуре применения

административного воздействия. Вместе с тем предупреждение как карательная санкция

встречается и за пределами КоАП РФ, когда налицо все признаки противоправного про-

явления, связанного последствиями итогового характера в виде предупреждения55. Для

целей сохранения карательного назначения включение такого предупреждения в КоАП РФ

видится допустимым одновременно с деликтацией правовых оснований, с наличием которых

законодатель связывает наступление подобных негативных последствий.

Другая мера — штраф — известна почти всему законодательству, устанавливающему

те или иные виды юридической ответственности. Объем применяемых на данный момент в

России штрафов свидетельствует не только о подходе государства к решению определенного

рода имущественных интересов, но и об отсутствии, в частности, у законодателя четкой по-

зиции относительно отраслевой дифференциации таких мер. Вследствие этого и имеем такое

разнообразие штрафных санкций, отраслевая мотивация которых далеко не безупречна.

Рассматриваемая правовая ситуация нуждается в специального рода оговорке.

Дело в том, что по смыслу ст. 395 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) гражданско-

правовая ответственность может наступить и за нарушение некоего публично-правового

обязательства, поскольку п. 3 ст. 2 этого же Закона допускает применение гражданского

законодательства к имущественным отношениям, основанным на административном или

ином властном подчинении. Вместе с тем применимость гражданского законодательства

к названным отношениям должна определяться исходя именно из прямого указания на

то в Законе. Отсюда следует, что отсутствие такового в Законе не лишает эти отношения

административно-деликтного содержания, а применимость к ним гражданского законода-

тельства не вытекает ни из общих норм о возмещении вреда, причиненного противоправным

поведением, ни тем более аналогичных конституционных положений. Тем самым приложение

ГК РФ к конкретному спору, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, зависит

от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми,

а нарушенное обязательство — денежным, а если не являются, то имеется ли указание

законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям56. Анализ же ряда

актов налогового, банковского, валютного и иного законодательства, регламентирующего

отчасти и имущественные правоотношения (в части применения штрафов), основанные на

административном подчинении57, показывает, что в этих случаях законодатель не делает

каких-либо четких указаний применения к ним норм гражданского законодательства, а,

значит, относит регулирование этого вопроса к сфере административного регулирования.

Административно-наказательная характеристика данных штрафов вытекает из тех же

правовых позиций, которые были высказаны относительно такого квазиадминистратив-

ного наказания, как предупреждение. Между тем представляется, что административная

формализация и деликтация оснований применения штрафа является в большей степени

принципиальной в той мере, в какой это не изменяет существенным образом заложенный

ныне действующим законодательством механизм определения кратного выражения их

величины. Отсюда включение в КоАП РФ таких штрафных санкций требует, по меньшей

мере, дополнительного их выражения в величине, кратной процентному отношению к: а)

неуплаченной сумме налогов; б) сумме налогов, подлежащей перечислению в соответствую-

щий бюджет (внебюджетный фонд); в) доходу, полученному незаконно за определенный

период; г) размеру оплаченного уставного капитала. Также целесообразным представляется

определение размера отдельных штрафных санкций в твердой денежной сумме. В качестве

не менее существенного в вопросе применения штрафов считаем и сохранение преимуще-

ственно судебного порядка их наложения58.

Особо следует рассмотреть дополнение перечня видов административных наказаний

такой мерой, как лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, при

том, что ее определение в общем аналогично существующему в КоАП РФ понятию «лишение

специального права». С точки зрения системы действующего законодательства и накоплен-

ного правоприменительной практикой опыта срок указанного лишения может составлять от

трех месяцев до трех лет либо бессрочно. Лишение специального права, предоставленного

юридическому лицу, как мера административной ответственности должна применяться в

судебном порядке без каких-либо изъятий. Само же лишение специального права может

выражаться в виде (форме): права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высо-

кочастотных устройств; права заниматься отдельными видами лицензируемой деятельно-

сти59; права пользования отдельными объектами окружающей природной среды60. Однако

в некоторых правовых источниках обращает на себя внимание тот факт, что данные виды

специальных прав формулируются в качестве обособленных (самостоятельных) мер юри-

дической ответственности. Так, в действующем законодательстве ряда государств-членов

СНГ в перечне мер административной ответственности обособленно закрепляется такая,

как, например, лишение лицензии (разрешения) на определенный вид деятельности. Мы

не пошли по такому пути, т.к. это представляется ошибочным, исходя из следующих сооб-

ражений. Во-первых, было бы правильнее эту меру называть лишением права заниматься

отдельными видами лицензируемой деятельности, поскольку лишение лицензии не выражает

саму карательную суть такой меры, а является вопросом во многом формальным. Во-вторых,

такое право, как реализуемое в особом разрешительном порядке, бесспорно, относится к

числу специальных прав, определяющих публично-правовое значение как самого вопро-

са, лежащего в основе правового интереса, так и правоспособности юридического лица в

целом61. Отсюда выделять это право из системы специальных прав, а тем более противопо-

ставлять ей нет смысла, хотя различными здесь могут быть количественные характеристики

(например, сроки лишения отдельных видов специальных прав), что составляет уже дис-

крецию законодателя.

Не менее важным для целей дальнейшего реформирования системы административных

наказаний представляется включение в нее такой меры юридической ответственности

по своей сути62, как принудительное прекращение деятельности или принудительная

ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения.

В настоящее время она закрепляется рядом федеральных законов, регламентирующих

деятельность объединений граждан, созданных как для достижения коммерческих, так и

некоммерческих целей. Административно-наказательная характеристика такой меры вы-

текает прежде всего из того, что основание ее применения представляет собой нарушение

нормы административно-правового содержания, имеющее публично-правовое значение.

В то же время прекращение деятельности юридического лица следует отличать от ликви-

дации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения. Так, если

прекращение деятельности юридического лица означает лишь принудительное лишение

организации статуса юридического лица (а сама она продолжает функционировать в каче-

стве объединения граждан), то ликвидация юридического лица влечет его принудительное

прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам,

а равно его прекращение и как объединения граждан. Что же касается обособленного струк-

турного подразделения юридического лица, то к нему применяется указанная мера в части

принудительной ликвидации, а прекращение деятельности оказывается не применимым

как в формальном, так и материальном (содержательном) смысле. Карательная природа

указанной меры не вызывает сомнений, хотя само ее применение в неменьшей части со-

пряжено с имущественными вопросами, регулируемыми гражданским законодательством.

Следовательно, как степень суровости, так и характер ограничиваемых ею прав и свобод

человека и гражданина, а также задеваемый круг корпоративных интересов предполагают

исключительно судебный порядок ее применения к юридическим лицам. При этом надлежит

учитывать, что принудительная ликвидация, в ее правовом смысле, — высшая санкция по

сравнению с иными мерами ответственности, предусмотренными административным за-

конодательством в отношении юридических лиц.

Отсюда не менее существенное значение имеют также и вопросы законодательной

деликтации оснований применения названной санкции. Во-первых, особенность данной

меры в отличие от других случаев принудительного прекращения деятельности или при-

нудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подраз-

деления (а равно любого прекращения либо ликвидации таковых) заключается в том, что

она применяется за нарушение обязательств, вытекающих не из договора, а из юридически

властного одностороннего установления. Во-вторых, такая деликтация может признаваться

надлежащей лишь постольку, поскольку предполагается, как следует из правовой позиции

Конституционного Суда РФ, что указанная мера не может быть назначена по одному лишь

формальному основанию неоднократности нарушений законодательства, а должна при-

меняться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и

быть соразмерной допущенным юридическим лицом нарушениям и вызванным ими по-

следствиям63. Таким образом, применение, скажем, административного наказания в виде

принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического

лица либо его обособленного структурного подразделения можно признать допустимым

лишь тогда, когда применение менее суровых мер не сможет обеспечить достижение целей

наказательного воздействия.

Что касается вопроса о целях рассматриваемой меры, то им затрагивается, по существу,

проблема эффективности принудительной ликвидации юридического лица либо ее струк-

турного подразделения, но уже не только как административного наказания, а вообще и в

том виде, в каком она существует на данный момент. Однако ее превентивный потенциал

имеет смысл прежде всего в общем аспекте предупреждения совершения административ-

ных правонарушений другими лицами, тогда как частная превенция достигается уже тем,

что лицо, подвергнутое принудительной ликвидации, несет ряд как организационных, так и

материальных убытков. В то же время решение проблемы эффективности частного предупре-

ждения связано с рядом дополнительных аспектов регулирования, которые прямо зависят

от позиции законодателя. Более того, в свете появления в КоАП РФ санкции в виде адми-

нистративного приостановления деятельности необходимость придания преемственности

административно-карательного воздействия в аспекте всей системы административных на-

казаний видится тесно связанной именно с данным квазиадминистративным наказанием.

На основе изложенного возможно более полно представить систему административных

наказаний как обеспечивающую качество сравнительной суровости и последовательность

в рамках этой системы карательного воздействия на административную деликтность.

Учитывая существующий перечень административных наказаний, закрепленных в КоАП

РФ, и рассмотренные квазиадминистративные наказания, считаем, что за совершение ад-

министративных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие меры

административной ответственности: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3)

возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) лишение специ-

ального права, предоставленного юридическому лицу; 7) дисквалификация; 8) админи-

стративное приостановление деятельности; 9) принудительное прекращение деятельности

или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного

подразделения; 10) административное выдворение за пределы Российской Федерации ино-

странного гражданина или лица без гражданства; 11) административный арест. Причем в

отношении юридического лица могут применяться первое, второе, третье, четвертое, шестое,

восьмое и девятое административные наказания, а в отношении физического лица — все,

за исключением шестого и девятого.

Собственный опыт участия в разработке большого числа законопроектов также под-

тверждает необходимость переоценки многих аспектов проблем обнаружения квазиадми-

нистративных наказаний, вызывая при этом логичный вопрос: можно ли во всей истории

существования истории права назвать хотя бы один пример наличия всех или хотя бы пред-

ложенных квазиадминистративных наказаний по критерию соответствия предложенным

стандартам? Осмелимся высказать предположение, что вряд ли такой пример может быть

найден. Отсюда можно лишь заключить, что в итоге ответ на данный вопрос может дать

только законодатель, от деятельности которого во многом зависят реальность таких мер,

качество их регламентации и применения.