КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 

Н.А. Максимова,

кандидат юридических наук, доцент, докторант

 

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы

Российской Федерации» (в ред. от 6 июля 2006 г.)1 (далее — базовый Федеральный закон)

уже в преамбуле закрепляет, что данный нормативный акт определяет правовые и органи-

зационные основы системы государственной службы, в т.ч. системы управления государ-

ственной службой в соответствии с Конституцией РФ. В соответствии с Конституцией РФ

как Основным Законом государства выстраивается вся правовая система России и проис-

ходит отраслевая специализация правовых норм. Логика (истоки и последовательность)

такого регулирования вполне корректна, если учитывать, что юридическая сущность Кон-

ституции РФ выражается в том, что она служит основой регулирования не только собствен-

ных, но и иных правовых отношений, является базой для формирования и функционирова-

ния всей правовой системы государства. Именно такой подход и предопределил особенности источников права по вопросам государственной службы и характер Конституции РФ,

когда основная нагрузка по непосредственному регулированию данных вопросов падает

на базовый Федеральный закон, а сама Конституция РФ посвящена созданию организационно-

правовой системы, обеспечивающей правовой характер общественных отношений по рас-

сматриваемым вопросам2.

Сфера влияния Основного Закона России, бесспорно, распространяется на содержание

государственно-служебной деятельности как напрямую, так и опосредованно — через

целую систему отношений, возникающих по поводу организации государственной власти

в России. Собственно же государственная служба — один из ключевых объектов право-

вого регулирования, составляющая суть предмета отрасли административного права и

содержательно выражающая в профессиональной служебной деятельности граждан Рос-

сийской Федерации по обеспечению исполнения Российской Федерацией, ее субъектами,

их органами государственной власти и лицами, замещающими государственные должности,

своих полномочий. Обладая присущей инфраструктурой, эта сторона жизнедеятельности

государства может служить самодостаточным регулятором, имеющим материальную и про-

цессуальную обеспеченность в праве и законодательстве3. Вместе с тем в зеркале новейшей

административно-правовой реформы и обладая регулирующим воздействием на внутреннюю

и внешнюю стороны политики государства, вопросы государственно-служебной деятель-

ности обретают конституционное значение.

Итак, конституционную основу государственной службы составляют юридически кон-

центрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие

универсальный характер положения Конституции РФ, определяющие правовые основы

организации и функционирования государственной власти в России, а также реализацию

гражданами права на управление делами государства и, в частности, на равный доступ к

государственной службе. Учитывая, что государственная служба черпает свою легитимную

сущность из Конституции РФ, фундаментальную роль Основного Закона государства в право-

вой системе предопределяет существование в нем основных правовых идей — отправных

начал последующего законодательного регулирования. Вытекающие, таким образом, из

Конституции РФ общие принципы служебного обеспечения исполнения функций Россий-

ского государства, определяя как пределы усмотрения законодателя в процессе правового

регулирования данной деятельности, так и конституционно-правовой статус граждан, при-

влекаемых к ее осуществлению, по своей сути образуют основу специального регулирования

государственной службы в России.

Совокупный анализ конституционных положений, касающихся обеспечения деятель-

ности государства, позволяет выделить ряд отвечающих вышеизложенным требованиям

конституционно значимых принципов государственной службы, выступающих не только и

не столько ее правоидеологическим ориентиром, сколько принципом построения и функ-

ционирования самой государственной службы в связи с системой государственно-правовой

организации российского общества.

Помимо общеправовых принципов, на которых базируется государственная служба как

социальная категория, к числу ее собственно конституционных принципов можно отнести

следующие: 1) гуманизм; 2) демократизм; 3) федерализм; 4) законность; 5) открытость;

6) ответственность. В базовом Федеральном законе они отражены более развернуто как

принципы построения и функционирования системы государственной службы.

Принцип гуманизма. Государственная служба как разновидность государственно-властной

деятельности берет свое начало из общих положений Конституции РФ о признании человека,

его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2) и об уважении человеческого достоинства и

недопустимости его умаления ни при каких обстоятельствах (ст. 21), выражающих основ-

ное гуманистическое содержание конституционного строя России. Указанные ценностные ориентиры, выступая нравственными категориями, формализованными в конституционном

тексте, имеют всеобъемлющее значение и их правовой эффект прослеживается на основе

качественных характеристик заданного правового явления. В то же время связь конститу-

ционных положений с государственно-служебным законодательством имеет и обратный

характер. Это проявляется, в частности, в тех задачах, которые составляют само конститу-

ционное назначение государства и выступают своеобразным идеологическим ориентиром

всего законодательства о государственной службе. Эти задачи позволяют в общих чертах

оценить конституционность и государственно-служебной деятельности, по крайней мере, в

той части, в какой она служит обеспечению надлежащего приоритета прав и свобод человека

и гражданина, их непосредственного действия, а также их беспрекословному признанию,

обеспечению и защите.

Принцип демократизма выражает саму суть государственной службы как обществен-

но значимой управленческой деятельности. В соответствии с данным конституционным

принципом его называют еще и принципом народовластия, единственным источником

власти в России является ее многонациональный народ, которую он осуществляет как не-

посредственно, так и через образуемые им органы (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ). Идея

демократизма во взаимосвязи с государственной службой имеет различные проявления.

Во-первых, демократизм требует полного и постоянного соответствия государственно-

служебной деятельности интересам личности, общества и государства4. Во-вторых, сквозной

идеей существования государственной службы как демократического института является

ее подчинение установленному конституционному разделению государственной власти на

законодательную, исполнительную и судебную5. То обстоятельство, полномочия органов

какой именно ветви государственной власти обеспечиваются, не меняет саму природу го-

сударственной службы, а предопределяет специфику ее задач и содержание направлений

государственно-служебной деятельности. В-третьих, не менее принципиальным выражением

демократизма государственной службы является равная доступность к ней граждан, высту-

пающая частной гарантией реализации ими конституционного права на участие в управлении

делами государства (ч. 1 и 4 ст. 32 Конституции РФ). Игнорирование либо ограничение

принципа демократизма в государственно-служебной деятельности ведет к ослаблению ее

связей с обществом и уменьшению ее социально значимой поддержки.

Принцип федерализма. Конституционному единству государства, а значит, и обеспечи-

вающей его государственно-служебной деятельности отнюдь не противостоит, а наоборот,

способствует федеративный характер Российского государства, раскрываемый в ст. 5 Кон-

ституции РФ. Государственная служба, как и ее правовое регулирование, разнообразна в силу

существования в России федеративной модели построения публичной власти. Федерализм

государственно-служебной деятельности на конституционном уровне обусловливается,

прежде всего, установленным единством системы государственной власти, из которого вы-

текают требования обеспечения: 1) единства системы самой государственной службы; 2)

соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между фе-

деральными и региональными органами государственной власти. Конституционный принцип

единства государственной службы как частное выражение ее федерализма требует также,

чтобы Россия и ее субъекты в контексте совместного ведения6 законодательно закрепили

единый подход к организации государственной службы. В сущности федерализм государ-

ственной службы выражает направленность государственно-служебной деятельности и

политики на сочетание общефедеральных интересов с интересами других территориальных

образований в составе единого государства. Установленное Конституцией РФ разграничение

предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами служит

измерением и балансом их интересов, а также основой конкретизации в порядке текущего

законодательного регулирования их государственно-служебной компетенции.

Конституционное признание существования в структуре Российского государства автоном-

ных субъектов публично-правового регулирования (принимая во внимание сложносоставной

характер Российской Федерации) приводит к образованию обособленных территориальных

систем организационно-правового регулирования, что при корреляции общим конституци-

онным ценностям содействует развитию российской демократии, народовластия, единства

страны и тем самым — эффективному обеспечению конституционных гарантий прав и свобод

повсеместно, на всей территории России. Отсюда весьма специфическим проявлением феде-

рализма служит и принципиально новая идея базового Федерального закона о взаимосвязи

государственной и муниципальной службы, которая зиждется на государственной целостности

и выражается в том, что органы местного самоуправления в основном исходили из федераль-

ной схемы организации публичной службы на всей территории России.

Принцип законности известен как общеправовой, ориентирующий государственную службу

на безусловное следование Конституции РФ и законам. В содержательном смысле законность

как одна из ключевых в правовом государстве основ конституционного строя применительно к

государственной службе означает верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2

ст. 4), соблюдение положений закона всеми органами государственной власти, органами местно-

го самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями (ч. 2 ст. 15). Более

того, законность как принцип, реализуемый в сфере действий именно публичной власти, служит

критерием обоснования служебной деятельности государства и муниципальных образований,

поскольку применительно к ней справедлив как в общеправовом, так и конституционном смыслах

тезис «запрещено все, что не разрешено законом». Следовательно, требование Конституции РФ

об осуществлении государственно-служебной деятельности на основании закона и в строгом

соответствии с ним имеет абсолютное императивное значение.

При этом в государственно-служебной деятельности законность выражается требо-

ваниями, с одной стороны, строго следования закону и ее осуществлению на основании

него, а с другой стороны, точного исполнения предписаний закона, поскольку сама такая

деятельность неразрывно связана с непосредственным применением законов. Кроме того,

собственно идейная ценность законности исходит из того, что сама государственная служба

выступает одной из важнейших функций государства, динамической частью его аппарата

и осуществляется посредством, прежде всего, законодательного установления, которое

является формой выражения законодательной власти.

В то же время принцип законности ориентирует и на формальную сторону регулирования

вопросов организации государственной службы в России. Так, придавая регулированию

государственно-служебных отношений форму закона, конституционный законодатель пре-

следовал цель исключить произвольную регламентацию государственной службы как одного

из средств реального обеспечения управления личностью и обществом. Таким образом,

закон является здесь если и не всеобъемлющей, то главенствующей формой регулирования

государственно-служебной деятельности. Сама же необходимость преимущественно зако-

нодательного оформления государственно-служебного механизма, помимо материальной и

процессуальной стабильности подобного акта, очевидно, вытекает и из публично-правовой

характеристики государственной службы.

Принцип открытости. Публично-правовое назначение государственной службы в

правовом демократическом государстве предопределяет ее гласность, согласно которой

государственно-служебная деятельность носит открытый и доступный общественности

характер и выражается в объективном информировании общества о государственно-

служебных процессах.

С точки зрения Конституции РФ гласность как одно из проявлений демократии и одна из

гарантий конституционного строя в России означает, прежде всего, обязательное офици-

альное опубликование в доступной, открытой печати нормативных решений, принимаемых

органами государства по вопросам государственной службы (ч. 3 ст. 15). Доступ граждан к

информации о государственной службе делает осуществление права на участие в управлении

государством и доступ к самой такой службе реально действующей правовой возможностью,

основанной на равенстве, справедливости, правовой определенности и предсказуемости

государственно-служебной политики7. Отсюда, помимо сугубо процедурной постановки

конституционной идеи гласности государственной службы, более важное значение имеет

общеправовое требование определенности государственно-служебной деятельности и тех

нормативных предписаний, на которых она базируется, с тем, чтобы таковые были ясными,

недвусмысленными, четкими, устойчивыми, а каждый мог точно знать, какие правовые воз-

можности и правовые обременения он несет в рамках системы служебных отношений.

Вместе с тем принцип открытости государственной службы предполагает и ее доступность

общественному контролю, который осуществляется в целях реализации права граждан на

участие в управлении делами государства и предотвращения нарушения государственно-

служебного законодательства. В силу данного аспекта открытости государственной службы

требуется, чтобы органы государства, органы управления государственной службой и их

должностные лица осуществляли мониторинг и учет общественного мнения граждан в

решении задач непосредственного государственного управления.

В целом от действенного развития институтов гласности государственной службы зависят

уровень общественного доверия государству, вера в закон и правопорядок в обществе и

государстве.

Принцип ответственности дополняет демократическое и правовое содержание го-

сударственной службы и означает ее «правовую связанность», а также организационно-

иерархическую и функциональную подотчетность и подконтрольность. Принципиальные осо-

бенности государственно-служебного регулирования и механизма, исходя из занимаемого

государственной службой места в организационной структуре государства, обусловливают

необходимость законодательного закрепления ряда организационно-правовых средств,

обеспечивающих свободное и ответственное осуществление государственной службы, а

самими служащими — принадлежащих им полномочий. Причем презюмируется, что госу-

дарственная служба как деятельность, предполагающая повышенный риск государственно-

властной активности8 и ее правовое регулирование, не могут находиться вне установленных

и конституционно признанных форм контроля, в т.ч. общественного.

Позитивное значение принципа ответственности в области государственной службы

приватно связано с требованиями профессионализма и компетентности государственных

служащих. При этом требование профессионализма государственной службы призвано

не столько установить цензовые условия реализации гражданами права на доступ к ней,

сколько повысить ее эффективность, рациональность и разумность в решении общественно

и государственно значимых вопросов. Отсюда не случайна трактовка государственной служ-

бы как именно профессиональной служебной деятельности, предполагающей специальную

подготовленность граждан, глубокое и всестороннее знание и владение ими практическими

навыками в определенной сфере общественно полезной деятельности. Компетентность как

тесно связанная и базирующаяся на профессионализме характеристика ответственности

государственного служащего означает высокую степень его соответствия требованиям, предъ-

являемым к замещению конкретной должности государственной службы, готовности к испол-

нению своих полномочий и знания предмета государственно-служебной деятельности. В своей

совокупности требования профессионализма и компетентности образуют вполне допустимые

ограничения доступа граждан к государственной службе, как и другие вводимые в связи с ее

осуществлением обременения в отношении отдельных конституционных прав и свобод9.

В этих целях Конституцией РФ и законами непосредственно закрепляются механизм

и гарантии самостоятельного осуществления государственно-служебной деятельности,

включая независимый, объективный и всесторонний надзор и контроль, проводимые только

специально уполномоченными на то государственными органами. Предусматривается также

целостная система мер ответственности за нарушение законодательства и государственно-

служебной дисциплины.

Итак, рассмотренные принципы государственной службы имеют прочную конститу-

ционную основу и развитие в соответствии с системой конституционных ценностей и

конституционной логикой правового регулирования. По своему существу эти принципы в

нормативном единстве составляют конституционные основы государственной службы. При-

чем эти принципы, как показывает история развития государственной службы, не появились

внезапно, а стали итогом длительного становления идейно-политических и правовых основ.

Так, в нормативно-правовых актах XVIII–XIX вв., посвященных формированию и функцио-

нированию государственной службы, определялись важнейшие принципы ее организации, в

числе которых, например, полное соответствие действий чиновников законам Российского

государства, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подкон-

трольность государственных служащих руководящим властным институтам, ответственность

персонала государственных структур за порученный участок управления и иерархичность

системы государственной службы10.

В то же время рассмотренные конституционные основы находятся в состоянии непре-

рывного развития и сейчас, свидетельство чему — постоянно развивающаяся практика

Конституционного Суда РФ и ее последующая конкретизация в текущем федеральном за-

конодательстве. Но и достигнутое с точки зрения общеправовых и конституционных пред-

ставлений о государственной службе чтимо и не должно игнорироваться на всех уровнях

правовой регламентации и реализации средств государственно-служебной политики.