Экономика интересует?

Торговое оборудование. Прайс-лист на автоматы, ингредиенты, стаканчики
confood.ru
Торговое оборудование. Прайс-лист на автоматы, ингредиенты, стаканчики
confood.ru
ahmerov.com
загрузка...

ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СИСТЕМЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 

С.Б. Суровов,

ректор ГОУ ВПО «Саратовская государственная

академия права», профессор

 

Преобразования в отраслях социальной сферы требуют создания соответствующей за-

конодательной базы. Одним из важнейших условий реализации намеченных Правительством

России реформ является внесение изменений в гражданское законодательство, предусматри-

вающих расширение правовых возможностей субъектов социально-культурного профиля, в

т.ч. за счет диверсификации организационно-правовых форм в бюджетном секторе.

В контексте данной задачи и в результате законодательной деятельности по оптимизации

сети государственных учреждений предприняты реальные шаги. На первом этапе при по-

становке вопроса затрагивалась образовательная сфера отношений, в дальнейшем преоб-

разования были распространены и на другую некоммерческую деятельность организаций

публичной сферы. Возможность реорганизации бюджетных учреждений была обозначена в

Плане действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономи-

ки на 2000–2001 гг. по реализации «Основных направлений социально-экономической по-

литики Российской Федерации на долгосрочную перспективу» в разделе «Реформирование

образования». Затем в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в

Российской Федерации в 2003–2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения

Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. № 1688-р в 2006 г. был принят Федеральный закон

«Об автономных учреждениях».

Основная идея Закона — формирование новых экономических взаимоотношений госу-

дарства и подведомственных учреждений с целью сократить бюджетное финансирование

тех организаций, в которых имеет место высокая доля платных услуг (до 70 %). Общая идея

данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений

социальной сферы путем их коммерциализации1. Вследствие стимулирования государством

этих процессов могут быть решены задачи более рационального использования высвобо-

дившихся ресурсов для повышения качества услуг государства и снятия диспропорций в

развитии организаций бюджетной сферы.

В Законе использован, по сути, новый содержательный подход, который можно охаракте-

ризовать как правовой компромисс между возможностью ведения деятельности, приносящей

доход, и основной, профильной сферой некоммерческих услуг, что для традиционной кон-

струкции понятия «учреждения» было нехарактерно и вызывало нарекания специалистов.

«При этом было вполне очевидно, что данная вынужденная обстоятельствами реальной жиз-

ни ситуация неизбежно ведет к искажению существа гражданско-правового статуса данных

некоммерческих организаций…подтверждает искусственность конструкции юридического

лица-несобственника и ее несоотвествие условиям нормального рыночного оборота»2.

Вполне очевидные причины реформирования статуса бюджетных учреждений вызвали

острую полемику в научной сфере и среди практиков. Настороженное восприятие обще-

ством гипотетически возможных тенденций, складывающихся направлений государственного

регулирования в бюджетном секторе3, конкретных конструкций нового Закона сменилось

критикой его отдельных положений4, применения в конкретных областях регулирования,

в частности в образовании5. Вместе с тем есть немало сторонников, разделяющих оптими-

стические настроения по поводу создания автономных учреждений6. Даже в критических

высказываниях в контексте принятия Закона об автономных учреждениях подчеркиваются

широкие возможности последних7, приближенные к статусу государственных предприятий,

их способность выступать основой развития наиболее конкурентоспособной, передовой

части государственного сектора8.

По мнению Т. Гусевой, «в настоящее время существует широкий выбор практических

механизмов, позволяющих осуществлять институциональные преобразования в рамках

государственного сектора...» 9. Не стоит забывать, что перевод в автономные учреждения —

одна из мягких мер, позволяющая государству, не отчуждая имущественный комплекс, не

реорганизуя, не приватизируя и т.п., провести реформирование правового статуса учреж-

дений таким образом, чтобы стимулировать более активную работу на хозрасчетной основе

части своих активов.

Основное содержание законопроекта – это вопросы создания нового типа государствен-

ного (муниципального) учреждения – автономного учреждения в областях науки, образо-

вания, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической

культуры и спорта.

Таким образом, реформирование статуса государственных образовательных учреждений

высшего профессионального образования происходит в рамках единой государственной по-

литики. К причинам проведения этой политики следует относить следующие: экономическое

положение многих учреждений, продиктованное недофинансированием, недостаточными

возможностями для развития хозяйственной самостоятельности и в целом затратностью,

неэффективностью механизма субсидирования государством социальной сферы. Создание

некоего подобия конкурентных отношений, механизмов учета рыночной составляющей в

современном государственном секторе может быть реализовано в практическом плане

только путем поощрения начал самоорганизации, творческой активности и инициативы

бюджетополучателей.

Реформирование статуса государственных (муниципальных) учреждений давно стало

насущной потребностью, продиктованной не только экономическими причинами, но и

необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя — государства и отраслевых

объектов всего социально-культурного комплекса. От ведомственной опеки, доставшейся в

наследство от правовой системы прошлого, государство намерено перейти к механизму пар-

тнерства, контрактным отношениям, четкому планированию конкретного результата. Такое

кардинальное изменение правовой основы деятельности государственных и муниципаль-

ных учреждений обусловливает необходимость введения качественно новых юридических

механизмов и форм, соответствующих рыночным условиям и принципам дерегулирования

в публичном секторе. Поэтому имеющиеся правовые средства не способны воспринять

новые задачи государственной политики, что ставит правовые причины реформирования

бюджетного сектора в число важнейших. Изменение правовой основы напрямую связано

с внедрением новых институциональных механизмов государственного управления.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг.10

отмечается, что в современный период проводится комплекс мероприятий по оптимизации

сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных госу-

дарственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной

реформы были подготовлены предложения.

Проанализирована деятельность 18 983 учреждений, из них предполагается ликвиди-

ровать либо реорганизовать 5 008 учреждений (36,4 %).

Российский опыт последних 10 лет наглядно показывает: чтобы достичь целей государ-

ственной политики, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разра-

ботать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, осуществлять

постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости — корректировку.

Реализация этой задачи должна осуществляться с помощью внедрения методов и про-

цедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления на основе при-

вязки целей к конкретным исполнителям, выработки показателей, позволяющих адекватно

оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей. Разработка и

внедрение управленческого учета позволят распределять ресурсы согласно поставленным

задачам11.

Внедрение новых принципов управления подведомственными организациями в упо-

мянутой Концепции запланировано в 2008 г.

Экономические, правовые и административно-организационные факторы приводят к

необходимости серьезного анализа перспектив создания сети автономных учреждений.

По мнению разработчиков Закона «Об автономных учреждениях», «автономное учреж-

дение имеет неоспоримые преимущества перед существующими бюджетными учрежде-

ниями».

Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения по-

зволит:

создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отрас-

лей социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений

организаций с органами государственной власти;

легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления;

стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения

источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности

использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов

граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры,

социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта12.

Конкретный анализ правовых актов в области образования, в частности деятельности

учреждений высшего профессионального образования, показывает, что ряд вопросов

требуют значительного внимания и должны быть предметом всестороннего обсуждения в

плане принятия продуманных практических решений, позволяющих использовать богатый

потенциал принятого Закона.

Обращает на себя внимание отсутствие специфики сферы образования в Федеральном

законе «Об автономных учреждениях». Это означает, что многие вопросы создания и обе-

спечения контроля за деятельностью создаваемых автономных учреждений будут решаться

на ведомственном уровне. Вместе с тем требуется последовательная протекционистская

политика государства по привлечению сторонников автономных учреждений, в результате

которой станет очевидна разница норм, регулирующих статус бюджетных дотационных

учреждений и учреждений, способных при сохранении значительной государственной

поддержки получать в самостоятельное распоряжение доходы от своей внебюджетной

деятельности.

Принятие Закона об автономных учреждениях сопровождалось серьезной работой по

оценке не только аргументов «за», но и тщательному учету всех контраргументов. Как одно

из главных звучало предостережение о возможных рисках неплатежеспособности автоном-

ных учреждений, утраты ими имущества. Не приводя все доводы, ограничимся лишь одним

высказанным принципиальным замечанием о том, что «имущество автономного учрежде-

ния, являющееся критически важным для продолжения его деятельности, не может быть

им утрачено, а риск неплатежеспособности автномного учреждения в части, превышающей

стоимость имущества, на которое может быть обращено взыскание, ложится на кредитора. С

этой точки зрения автономное учреждение находится в том же положении, что и сегодняшнее

учреждение»13. Это принципиальное замечание о равенстве существующего положения не

может не привлечь внимание тех государственных вузов, которые на основе всестороннего,

взвешенного анализа ситуации готовы воспользоваться привлекательным предложением.

На кого рассчитан Закон в первую очередь? «Условия деятельности большинства го-

сударственных и муниципальных образовательных учреждений России характеризуются

и высокой степенью их экономической зависимости от потребителей их услуг (давления

потребителей) и наличием конкурентной среды (давления конкурентов) … это экономи-

ческие, юридические, лингвистические вузы, учебные заведения информатики и связи, ряд

учреждений начального и среднего профессионального образования»14.

Закон ориентирован на государственные вузы с высоким уровнем предоставляемых об-

разовательных услуг, имеющие значительный объем платных услуг, т.е. конкурентоспособ-

ные по своему статусу, имеющие стабильную востребованность на рынке образовательных

предложений.

Учреждения высшего образования всегда были и многие остаются востребованными, неко-

торые из них по уровню образовательных услуг практически недостижимы для конкурентов.

Ряд вузовских научных школ, прежде всего университетов, предопределяет такое качество

конкретного вида образования, что конкуренция в их сегменте отсутствует. Руководство

вузов прекрасно осведомлено о спросе дипломов их выпускников на рынке труда. Поэтому

администрации довольно легко определиться в выборе определенной организационно-

правовой формы. Вместе с тем правовое регулирование статуса автономных учреждений

порождает вопросы, которые необходимо будет решать в процессе реализации Закона.

К их числу относится порядок финансирования из федерального бюджета создаваемых

автономных учреждений. В соответствии со ст. 4 Закона «Об автономных учреждениях»

они, как и бюджетные учреждения, имеют возможность выполнения заданий на подготов-

ку специалистов и на проведение научно-исследовательских работ. Возможно также их

финансирование по федеральным программам. В этом отношении статусы бюджетных и

автономных учреждений тождественны. При этом останутся контрольные цифры приема в

соответствии с государственным заданием на подготовку специалистов, расходные обяза-

тельства по содержанию недвижимого имущества, закрепленного учредителем или приоб-

ретенного на бюджетные средства. Объем бюджетных средств на содержание имущества

может быть связан с количеством бюджетных студентов. Во всяком случае он должен быть

не меньше этой категории затрат автономного учреждения.

Доходы от оказания платных образовательных услуг относятся к неналоговым доходам

федерального бюджета (п. 4 ст. 41, ст. 51 Бюджетного кодекса). Они должны быть отражены

в смете доходов и расходов (п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса). Пока бюджетное учреждение

самостоятельно в расходовании этих средств при исполнении сметы доходов и расходов

(п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса). Утверждение его сметы осуществляется учредителем.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и исполь-

зуются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом собственник имущества

автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным

учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением

имущества (пп. 8–9 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

В мировой практике существует несколько финансово-экономических моделей образо-

вания: ориентированная на свободный рынок, основанная на принципах государственного

рынка и признающая главенствующую роль государства в финансировании профессиональ-

ного образования (антирыночная модель). Условно эта классификация показывает роль

государства по отношению к образованию, в т.ч. и высшему. По мнению В.В. Кваниной,

высшее образование, являющееся в экономическом смысле смешанным (частно-публичным)

общественным благом, должно поддерживаться прежде всего государством, которое должно

брать на себя основные расходы15. Несмотря на пессимистичный прогноз ухода государ-

ства с рынка образовательных услуг, нельзя не признать всю его беспочвенность. Закон

об автономных учреждениях как раз оставляет эти учреждения в статусе государственных

(муниципальных), оставляет все правовые нормы, регламентирующие государственное

финансирование их деятельности с той лишь разницей, что в отличие от бюджетных учреж-

дений ответственность за принятие решений, за финансово-экономическое положение у

автономных учреждений находится в их компетенции, а собственник учреждения наделяется

дополнительными контрольными полномочиями.

При всей разнице правового положения бюджетных и автономных учреждений в части

использования доходов в настоящее время она несущественна, поскольку бюджетные

учреждения достаточно свободны в расходовании внебюджетных средств. Порядок ис-

пользования доходов, предусмотренный ст. 161 Бюджетного кодекса, видимо, изменится

с 2008 г.16, однако пока трудно прогнозировать будет ли в реальности такая ситуация, о

которой говорят некоторые авторы, когда «просьбы об изменении типа учреждения и пре-

образовании их из бюджетных в автономные учреждения будут вынужденными»17.

Вместе с тем следует законодательно установить часть внебюджетных средств, которую

предположительно могут не возвращать из федерального бюджета бюджетным учрежде-

ниям. Можно предложить возвращать им полностью все средства, но в виде целевого фи-

нансирования. В любом случае это необходимо для ясности в вопросе о статусе бюджетных

учреждений и прозрачности перспектив формирования новой организационно-правовой

формы – автономного учреждения.

Большое значение имеет позиция законодателя и в части доходов от использования

имущества (сдача в аренду и т.п.). Если придерживаться буквального смысла нормы,

предусмотренной п. 3 ст. 4 Закона «Об автономных учреждениях», то уменьшение на соот-

ветствующую часть финансирования содержания недвижимости из федерального бюджета

не выглядит экономически привлекательным. Многое зависит и от объема финансирования

из федерального бюджета и от того, какие ставки арендной платы будут установлены. Во

всяком случае целесообразно было бы не ограничивать, а развивать возможности само-

стоятельного использования имущества, приобретенного автономными учреждениями в

арендных отношениях, особенно если при этом преследуются социально-культурные цели,

помогающие в реализации образовательной программы.

Речь идет о реализации потенциала вуза как некоммерческой организации, о поддержке

социально ориентированных, инфраструктурных проектов в первую очередь. Многие вузы

могут развиваться как центры культурной жизни. При этом заработанные таким образом

средства станут, по нашему мнению, следствием возможностей, создаваемых Законом об

автономных учреждениях.

Кроме того, следует отдавать отчет в том, что многие объекты вузовской инфраструктуры

могут быть рентабельными только в случае их совместной эксплуатации, сдачи части пло-

щадей в неучебное время в аренду, например, бассейна, физкультурно-оздоровительного

комплекса.

Размер оплаты за обучение устанавливается автономным учреждением самостоятельно.

Автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги,

относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на

одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федераль-

ными законами (в частности, п. 6 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Буквальное толкование нормы предполагает то, что если будет введено жесткое требование

соответствия размера платы за обучение бюджетному финансированию на одного студента,

то при нынешнем фактическом размере бюджетного финансирования плата за обучение

во многих вузах, избравших путь преобразования в автономные учреждения, должна быть

снижена. Поэтому большое значение имеет то, в каком объеме и в каком порядке будет

устанавливаться бюджетное финансирование на одного студента. При этом законодатель

должен конкретизировать формулировку «на одинаковых при оказании однородных услуг

условиях». Представляется, что одинаковыми должны быть не финансовые, а содержатель-

ные (соответствие государственным образовательным стандартам) условия.

Дифференциация образования — процесс неизбежный и необходимый для последо-

вательного движения России к международному сотрудничеству. Она позволяет сделать

его экономически конкурентоспособным, привлекательным для возможных абитуриентов

из-за границы, а это, в свою очередь, создаст дополнительные рычаги для развития. И от

оплаты образовательных услуг зависит степень устойчивости вуза в российской и междуна-

родной образовательной среде, что для автономных учреждений является принципиальным

моментом правового положения их как участников рынка образовательных услуг. Образно

говоря, они — конкурентоспособный опорный сегмент государственной системы высшего

образования.

Закон об автономных учреждениях как раз ориентирован на дополнительные возмож-

ности в финансовой сфере. Автономное учреждение вправе открывать счета в кредитных

организациях, а также с согласия учредителя вносить денежные средства и иное имущество

в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать

это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (п. 3

ст. 2, п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Посредством закре-

пления столь широких возможностей создаются условия для дополнительного привлечения

внебюджетных средств.

К позитивным аспектам Закона стоит отнести порядок решения имущественных вопросов.

Без согласия учредителя автономное учреждение не вправе распоряжаться недвижимым

имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или

приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на

приобретение этого имущества. В случае отчуждения такого имущества доходы поступают в

самостоятельное распоряжение учреждения (пп. 2, 8 ст. 3 Федерального закона «Об авто-

номных учреждениях»). Эта норма подкреплена положениями ст. 43 Бюджетного кодекса.

Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подле-

жат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме, за исключением средств,

получаемых от продажи имущества, находящегося в оперативном управлении автономных

учреждений (ст. 43 Бюджетного кодекса). Эти нормы создают условия для формирования

собственной экономической базы автономных учреждений, ее оптимизации, более ра-

ционального экономного использования, получения источников дополнительных доходов,

которые возможны в условиях мобильного хозяйствования в интересах образовательной

деятельности, которая, как и любая экономически значимая деятельность, имеет неравно-

мерный характер. Вместе с тем гарантию целостности комплекса объектов собственности

создает сама система образования, в частности государственный образовательный стандарт,

определяющий требования к обеспеченности учебного процесса всем необходимым.

Распоряжение недвижимым имуществом, приобретаемым в дальнейшем за счет внебюд-

жетных средств, а также распоряжение движимым имуществом, приобретаемым в дальней-

шем за счет бюджетных или внебюджетных средств, осуществляется на других условиях —

более свободно, что решает наболевшую проблему образовательного законодательства и

позволяет более рационально и гибко реагировать на потребности рынка образовательных

услуг, экономическую конъюнктуру.

В области налогообложения статус бюджетных и автономных учреждений не имеет суще-

ственных отличий. Это положительный аспект правового статуса автономных учреждений,

поскольку не создает ситуации негативного стимулирования и позволяет сделать свободный

выбор организационно-правовой формы вузам-претендентам.

В части заработной платы сотрудников и профессорско-преподавательского состава

следует отметить преимущественное положение автономного учреждения. Она определяется

с учетом финансирования из бюджета и объема внебюджетных средств, что создает допол-

нительные возможности для дифференциации оплаты труда в автономном учреждении.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» усложняет систему управления

деятельностью автономного учреждения в сравнении с бюджетным, а также финансовый

контроль, который возлагается на органы финансово-бюджетного надзора, аудиторские

организации и наблюдательный совет.

В вопросах создания автономных учреждений в системе высшего образования следует

принимать во внимание то обстоятельство, что действующее законодательство закрепляет

особый порядок управления вузом (выборность ректора, наличие ученого совета). Поэтому

новые способы управления должны учитывать особенности образовательной деятельно-

сти. Специфика в работе автономных учреждений может иметь место в случае, если нормы

образовательного законодательства не создают коллизии с Федеральным законом «Об

автономных учреждениях». Другими словами, от вузов, идущих по пути преобразования в

автономные учреждения, требуется большая творческая активность в определении своего

конкретного правового положения на основе синтеза соответствующих правовых норм.

В заключение необходимо отметить, что значительный потенциал Федерального закона

«Об автономных учреждениях» может быть практически реализован только в случае последо-

вательного проведения в жизнь норм, которые создают режим наибольшего благоприятство-

вания для деятельности автономных учреждений. Освоение новой организационно-правовой

формы позволяет в кратчайшие сроки перейти к новому качеству высшего образования,

сочетающего прямую государственную поддержку и рыночные экономические механизмы:

хозяйственную самостоятельность, свободу от государственной опеки, подлинную ответ-

ственность вузов за качество образовательных услуг.