МОНИТОРИНГ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 

К.Е. Игнатенкова,

кандидат юридических наук

В.Л. Негробов,

 

Правовая политика России нуждается в соответствующих механизмах реализации.

В этих условиях качество и действенность законодательства становятся столь же значи-

мыми индикаторами развития страны, как экономический рост и повышение благосо-

стояния граждан.

Важным элементом правовой политики страны является мониторинг законодательства.

Устранение недостатков в законодательстве, выявляемых с помощью мониторинговых ме-

ханизмов, будет способствовать созданию правовых условий для устойчивого социального

развития, гарантий безопасности личности, гарантий непринятия законов, фактически на-

рушающих права человека.

Мониторинг законодательства — это своеобразная форма диалога власти и общества,

инструмент влияния последнего на государственную политику и формирование гражданского

общества. Следствием нарушения такого диалога в последние годы стал крайне невысокий

авторитет практически всех ветвей и уровней власти. Мониторинг законодательства в этом

плане способен решить поставленную задачу, реализуя не только принцип гласности, но и

принцип участия народа в управлении государством.

Проделанная Советом Федерации работа по изучению состояния российского законо-

дательства выявила принципиальное несоответствие существующего законодательства

требованиям сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня. При этом речь идет о надежном

правовом фундаменте, без которого не могут быть реализованы тот политический курс и

те фундаментальные принципы развития страны, которые определены Президентом РФ на

долгосрочную перспективу1.

Период фрагментарного, несистемного законотворчества себя исчерпал2, настало время при-

ступить к формированию качественно новой научно обоснованной и взаимосвязанной право-

вой системы. В этом плане использование мониторинга для «латания дыр» в законодательстве

малопродуктивно, требуется системный подход к его осуществлению. Эта работа должна об-

рести государственно-плановый и системный характер, вестись на солидной информационной

и материально-финансовой базе, исключающей узковедомственный подход, при отлаженной

обратной связи — законодатель и правоприменитель — под контролем общественности.

На достигнутом этапе государственного правового развития России существует объ-

ективная необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы дей-

ствующего законодательства, поскольку стратегически мотивированная законодательная

деятельность невозможна без осуществления в каждом субъекте Федерации и в масштабах

всей страны комплексного анализа всех отраслей законодательства.

В этом плане одно из главных назначений мониторинга заключается в установлении

устойчивой связи между законодательной деятельностью и ее конечными результатами

в целях развития системы российского законодательства и повышения эффективности

правоприменительной практики3. Цель мониторинга — создание эффективной, стройной,

непротиворечивой системы законодательства, повышение действенности законов, улучше-

ние качества и научной проработанности законопроектов. Пока же, несмотря на очевидный

рост активности субъектов права законодательной инициативы и возросший профессиона-

лизм парламента, отсутствие слаженного механизма правового мониторинга в нашей стране

серьезно снижает эффективность законотворческих усилий4.

Необходимо обеспечить увязку результатов мониторинга с законотворческой деятельно-

стью, с прогнозированием последствий государственных решений на начальных этапах их

подготовки. При этом создание системы мониторинга должно рассматриваться как состав-

ная и неотъемлемая часть правовой, административной и судебной реформ в Российской

Федерации.

Как известно, важной составляющей процесса модернизации системы управления стра-

ной выступает утверждение новой модели разграничения власти по вертикали. Идеология

нынешних реформ в области государственных явлений зачастую сводится к перераспределе-

нию государственной власти и полномочий. Глобальная цель мониторинга законодательства

здесь заключается в выявлении пробелов, коллизий правового регулирования полномочий

и предметов ведения органов власти всех уровней.

Не может быть эффективной системы мониторинга, если нет согласованной системы

законодательства. На наш взгляд, полезным представляется предложение, выдвигаемое

некоторыми учеными и практиками, заключающееся в необходимости разработки Свода

законов Российской Федерации в целях упорядочения системы законодательства страны,

которая находится в весьма хаотичном состоянии.

Следует обеспечить единство, внутреннюю согласованность и корреляцию законода-

тельства федерального, регионального и муниципального уровней. Здесь есть несколько

пластов проблемы: а) в некоторых субъектах РФ откровенно затянулся период приведения

в соответствие с федеральным законодательством их конституций и уставов вследствие

отсутствия должной четкости механизма такой работы (в т.ч. элементов ответственности);

б) не налажена «горизонтальная» согласованность законов и подзаконных актов (и на

уровне Федерации, и на уровне ее субъектов); в) сложность систематизации и упорядоче-

ния все увеличивающегося количества нормативных правовых актов. Важно, что именно

мониторинг законодательства способен решить или, по крайней мере, смягчить эту и многие

другие проблемы сегодняшней правовой системы России.

Говоря об объекте мониторинга, следует отметить, что круг явлений и процессов, нуждаю-

щихся, по мнению исследователей, в мониторинге, постоянно расширяется. Однако любое

расширение предметного поля анализа требует четкого определения пределов исследуемой

проблематики, поскольку оно чревато ростом неопределенности конечных суждений, под-

меной принципов объективности и конкретности истины пространными текстами. В этой

связи осуществление мониторинга законодательства всегда предполагает ответ на вопрос об

объекте и субъекте мониторинга, его пределах, целях и т.п. В противном случае мониторинг

не будет иметь сколько-нибудь внятного результата.

Для формирования механизма мониторинга законодательства необходимо, во-первых,

разработать технико-юридические критерии и индикаторы мониторинга; во-вторых, устано-

вить формат коммуникации между субъектами мониторинга; и, в-третьих, наладить общение

между федеральным и региональным законодателем5.

Работу по нормативному обеспечению мониторинга законодательства можно разделить

на две составляющие. Во-первых, следует выявить конституционные нормы, определяющие

основополагающие принципы деятельности государства с позиции его сути и основной кон-

ституционной обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и

гражданина: сюда относятся положения ст. 2, 10, 11, 17, 18, 80, 84, 102, 104, 106 и 108 Консти-

туции РФ. Совокупность этих конституционных положений служит основой для осуществления

мониторинга как современного инструмента, существенно повышающего качество законода-

тельства, правосудия и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти,

стимулирующего создание единой системы повышения степени обоснованности и принятия

политико-правовых решений и формирующего систему обратной связи и плодотворного со-

трудничества: человек – общество – государство. Во-вторых, следует законодательно зафик-

сировать мониторинг законодательства как самостоятельный, специальный вид деятельности

по сбору информации о состоянии и качестве законодательства, ее изучению и оценке.

На сегодня сложилась объективная необходимость в комплексном, системном подходе

к правовому регулированию этой деятельности как в формате федеральных законов, так

и в формате нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Законода-

тельное закрепление системы мер по постоянному мониторингу законодательства может

стать информационно и научно обоснованной «отправной точкой» для упорядочения и

совершенствования правовой политики России. Выполнение планомерных мероприятий

по реализации программы мониторинга позволит сформировать реальное представление

о состоянии законодательства в целом и по отдельным сферам регулирования.

Следующий важный вопрос организации системы мониторинга законодательства —

определение четкого перечня субъектов его осуществления, их компетенции и пределов

полномочий. Нет острой необходимости в создании отдельного органа, занимающегося только

мониторингом, уже достаточно органов государственной власти отслеживают состояние и дей-

ствие законодательства. Целесообразнее было бы создание координирующего центра, который

объединит усилия всех участников мониторинга. Все министерства, службы, агентства должны

по итогам года готовить аналитические записки по мониторингу «своего» законодательства и

передавать единому координирующему органу. После их обработки координирующий центр

мониторинга должен сформировать свои предложения и рекомендации Государственной Думе,

на основании чего будет разрабатываться программа законотворческой деятельности.

Одна из насущных задач правовой политики России — обеспечение гласности и до-

ступности законодательных текстов. В современных условиях объективным недостатком

государственного управления является отсутствие единого официального информационного

банка российского законодательства, а также единого электронного ресурса, который

являлся бы официальным источником опубликования.

Создание новых, более простых и удобных для пользователей систем обработки данных

представляет собой техническую основу мониторинга законодательства. При этом со сто-

роны специалистов все чаще звучат предложения изменить сложившееся положение вещей,

создать такие условия, какие действуют во многих зарубежных странах, чтобы гражданин

имел бесплатный круглосуточный открытый доступ к законам, мог в любой момент найти

нужную ему юридическую информацию.

Таким образом, на современном этапе есть все необходимые предпосылки создания и ис-

пользования целостной системы мониторинга законодательства: идеологические — осознание

властью и обществом необходимости и значимости мониторинга законодательства; практиче-

ские — опыт организации мониторинга по отраслям законодательства и отдельным законам;

технические — специализированные реестры и базы данных; инструментальные — наработки

центров мониторинга права, общественных структур, специализированных организаций.