МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА*

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 

А.В. Малько,

доктор юридических наук, профессор

Ю.Б. Багаутдинова,

ст. преподаватель (Бузулукский гуманитарно-технологический

институт (филиал) ГОУ Оренбургского государственного университета)

Правотворчество является одной из форм реализации правовой политики. На наш взгляд,

к числу субъектов правотворчества можно отнести и органы местного самоуправления. Да,

они не принимают законов, но перечень актов органов местного самоуправления определен

законодательно.

Правом принятия муниципальных правовых актов обладают граждане, а также органы

и должностные лица местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество — это деятельность органов местного самоуправления,

должностных лиц местного самоуправления, а в случае референдума — населения муници-

пального образования по принятию, изменению или отмене муниципальных правовых актов.

Как уже отмечалось, субъектами муниципального правотворчества выступают органы и долж-

ностные лица местного самоуправления, а также население муниципального образования.

В зависимости от субъектов, его осуществляющих, можно выделить следующие виды

муниципального правотворчества:

1) муниципальное правотворчество представительного органа — деятельность город-

ского Совета депутатов, которая строится на основании Регламента городского Совета

депутатов. Результат этой деятельности — принятие решений. Председатель Совета издает

распоряжения;

2) муниципальное правотворчество главы муниципального образования. Результат его

правотворческой деятельности — принятие постановлений и распоряжений;

3) муниципальное правотворчество населения муниципального образования. В ходе

местного референдума — голосования граждан Российской Федерации, место жительства

которых расположено в границах муниципального образования, принимается решение.

Муниципальное правотворчество должны пронизывать такие принципы, как законность,

научность, профессионализм субъектов правотворчества, связь с практикой, использование

правового опыта, демократизм.

Муниципальное правотворчество — это последовательная деятельность, включающая в

себя такие стадии, как подготовка проекта муниципального правового акта, его представ-

ление для рассмотрения, рассмотрение, принятие, подписание и опубликование.

Конечный результат муниципальной правотворческой деятельности — принятие муни-

ципального нормативного правового акта, который служит основным средством реализации

муниципально-правовой политики.

С правотворческой деятельностью тесно связана правотворческая политика.

Муниципальная правотворческая политика — это форма реализации муниципально-

правовой политики, представляющая собой научно обоснованную, последовательную дея-

тельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,

направленную на совершенствование организации правотворческого процесса. Муници-

пальной правотворческой политике присущи принципы законности, гласности, научности.

Необходимо активизировать роль науки в формировании муниципальной правотворческой

политики, привлекать ученых в процесс правотворчества органов местного самоуправления.

Острая проблема — недостаток людей, занимающихся наукой, особенно на территории не-

больших муниципальных образований, а без привлечения ученых невозможна разработка

программ развития муниципального правотворчества. Необходимо привлекать и практиков,

которые могли бы просчитать результаты реализации актов органов местного самоуправле-

ния; активизировать общественность и роль населения в муниципальной правотворческой

деятельности. Муниципальная правотворческая политика направлена на совершенствова-

ние процесса муниципального правотворчества. Правотворческая деятельность органов

и должностных лиц местного самоуправления должна быть, на наш взгляд, продуманной,

четко организованной, нацеленной на решение проблем конкретного муниципального об-

разования, согласованной с правотворческой политикой Российской Федерации и субъекта

РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование. От всех этих

характеристик будет зависеть вопрос ее эффективности.

Повышению эффективности муниципальной правотворческой политики способствуют и

методы ее реализации. Среди них можно назвать методы планирования, прогнозирования,

анализа, конкретно-социологический метод и др.

На современном этапе развития нашего государства качество муниципального право-

творчества невысоко. Об этом говорят результаты прокурорских проверок, в ходе которых

работники данных органов выносят представления об устранении нарушений действующего

законодательства или протесты с требованием отменить конкретные пункты распоряжений

глав муниципальных образований. До суда, как правило, такие дела не доходят, т.к. у ор-

ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления есть время

для устранения выявленных нарушений законодательства. В связи с этим роль органов

прокуратуры значительно возросла.

Назовем причины несовершенства муниципальной правотворческой деятельности.

Во-первых, это недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки депутатов

представительных органов местного самоуправления, зачастую и глав муниципальных об-

разований. В основном это касается названных лиц во вновь образованных муниципальных

образованиях, т.к. они очень часто не имеют высшего образования. Например, по данным

Министерства экономического развития и торговли РФ, к категории муниципальных слу-

жащих относятся порядка 280 тыс. человек. Из них: муниципальных служащих с высшим

образованием — 65,5 %; со средним специальным образованием — 29,1 %; со средним

образованием — 5,4 %1.

Во-вторых, высокий уровень коррупции в органах местного самоуправления, когда реше-

ния принимаются в интересах определенных лиц и за определенную плату, хотя в последнее

время в СМИ проходит все больше информации о возбуждении уголовных дел за получение

взяток в отношении то глав муниципальных образований, то депутатов представительных

органов местного самоуправления.

В-третьих, отсутствие правовой активности населения муниципальных образований.

И здесь муниципальные образования сталкиваются с проблемой проведения публичных

слушаний, особенно в сельских поселениях, т.к. у населения отсутствует интерес к этим

мероприятиям, а право на правотворческую инициативу вообще не используется. Нет

ни одного примера, когда инициатива принятия актов органов местного самоуправления

исходила бы от населения муниципального образования. И этому факту можно найти

объяснение. Мы просто привыкли, что наши проблемы решает кто угодно, но не мы сами.

И в данной ситуации необходима огромная разъяснительная работа, чтобы до каждого

гражданина дошла информация, что от нас самих зависят условия нашей жизни, и нам не-

обходимо действовать.

Недостаточно регламентированы вопросы привлечения к ответственности за неиспол-

нение муниципальных нормативных правовых актов. Так, в соответствии со ст. 7 Федераль-

ного закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении)

муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат

обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неиспол-

нение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные

лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления

несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ2.

Однако федеральное законодательство не устанавливает мер ответственности за неисполне-

ние муниципальных нормативных правовых актов, а законы далеко не всех субъектов РФ ре-

гламентируют этот вопрос. Например, в соответствии со ст. 53 Закона Оренбургской области

от 1 октября 2003 г. (в ред. от 15 января 2007 г.) «Об административных правонарушениях в

Оренбургской области» неисполнение гражданами и должностными лицами правовых актов

органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа на граждан

в размере от двух до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от

десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда. Необходимо, на наш взгляд, или на

федеральном уровне установить меры административной ответственности за неисполнение

муниципальных нормативных правовых актов, или принять закон о муниципально-правовой

ответственности, в который войдет соответствующая глава.

Недостатки правотворческой деятельности наиболее наглядны на уровне сельских

поселений. Здесь меньше квалифицированных специалистов, т.к. качество оказываемых

населению услуг ниже, чем в городском поселении. Областная целевая программа «Сель-

ский дом» не способствует притоку «умов» в село. Отсюда сложность с формированием

советов депутатов, принимающих основной массив муниципальных нормативных право-

вых актов. Нет в сельских поселениях и представителей науки. Качество актов органов

местного самоуправления страдает. В них можно увидеть и грамматические ошибки. Очень

часто, особенно в отдаленных от центра поселениях, отсутствуют источники официального

опубликования муниципальных нормативных правовых актов, т.к. на содержание своей

газеты просто нет средств. Отдельные сельские поселения находят выход из сложившейся

ситуации, публикуя муниципальные нормативные правовые акты в районных газетах. Но

далеко не все муниципальные образования могут так решить проблему.

Достаточно сложно ориентироваться в массиве муниципальных нормативных правовых

актов, т.к. отсутствует их систематизация. Думается, что с этой проблемой помогут спра-

виться изменения и дополнения от 8 ноября 2007 г. в Закон о местном самоуправлении в

Российской Федерации, устанавливающие организацию и ведение регистра муниципальных

нормативных правовых актов.

Говоря о муниципальной правотворческой политике, можно констатировать, что ей, как

и муниципально-правовой политике в целом, на современном этапе не уделяется должного

внимания. Обычно муниципально-правовые акты принимаются по мере возникновения

необходимости. Но ведь если бы муниципальное правотворчество было спланировано,

то больше внимания уделялось бы и вопросам качества муниципальных правовых актов,

от этого и процесс правоприменения был бы более совершенным, ведь основная цель муниципальной правотворческой политики — повышение качества актов органов местного

самоуправления, что будет способствовать эффективности их реализации.