СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 

Е.В. Комбарова,

аспирант

В постсоветский период нередко возникают коллизии и разногласия между различными

органами власти в сфере государственного строительства, которые разрешаются иными

средствами и методами, нежели при советской власти. Пути их разрешения и преодоления —

одна из задач, стоящих перед политиками и учеными. Поэтому тема согласия и граждан-

ского мира в обществе и государстве, поиск путей и способов их достижения становятся в

последнее время актуальной проблемой1.

Необходимо отметить, что в связи с происходящими радикальными изменениями в право-

вой системе, а именно: расширением сферы договорных отношений между различными

субъектами права, переходом к разрешительному порядку деятельности государственных

органов и должностных лиц, — значительно расширился круг правовых средств урегули-

рования разногласий (конфликтов) и разрешения юридических коллизий. В число таких

средств вошли переговоры, достижение консенсуса и иные согласительные процедуры,

правовые средства, применяющиеся как при устранении, так и при преодолении коллизий

между правовыми актами или при спорах о компетенции. Особенно остро проблема коллизий

и пробелов стоит в сфере правоприменительной деятельности. Следствием правовой ре-

формы стало расширение возможности применения процедур, направленных на достижение

согласия, консенсуса в процессе устранения или преодоления коллизий2.

Согласительные процедуры как способ разрешения юридических коллизий — один из

важнейших и перспективных институтов коллизионного права, степень эффективности

которого, как утверждает Р.А. Гончаров, наиболее высока в следующих случаях: 1) при лик-

видации разногласий между федеральными органами государственной власти по вопросам

правового регулирования определенной области общественных отношений либо компе-

тенционного характера; 2) разногласий между федеральными органами государственной

власти и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения;

3) разногласий между органами государственной власти российских субъектов3.

Исторически согласительная процедура возникла в сфере межгосударственных отно-

шений как дальнейший этап в развитии международных следственных комиссий. Вскоре

после принятия Гаагской конвенции 1907 г.4 практика урегулирования межгосударственных

разногласий пошла по пути расширения компетенции следственных комиссий за счет на-

деления их правами не только по расследованию фактов, но и по вопросам процедуры и

условий разрешения спора5. Процесс развития института согласительных процедур в Рос-

сийской Федерации, его внедрения в правовую и политическую практику идет в течение

относительно небольшого промежутка времени. Современное правовое регулирование

согласительных процедур осуществляется на всех уровнях — федеральном, региональном

и муниципальном. Однако, к сожалению, применение согласительных процедур пока не

получило более или менее четкого законодательного регулирования и носит лишь фраг-

ментарный и несистемный характер. Отдельные его элементы содержатся в Конституции

РФ, в федеральных конституционных, федеральных законах6; ряд глав в Регламентах палат

Федерального Собрания РФ посвящен их детализации, но применительно лишь к зако-

нодательному процессу на федеральном уровне. Незначительное число статей имеется

и в конституциях (уставах) субъектов Федерации7, законах субъектов Федерации, в ряде нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ, внутрифедеральных

договорах и некоторых других нормативных источниках.

Противоречивость и отсутствие действующего механизма преодоления коллизий наруша-

ет единое правовое поле России и может привести к дестабилизации ее как федеративного

государства. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ на протяжении ряда лет

разрабатывался проект закона, предусматривающего порядок разрешения споров между

органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти

ее субъектов. Целью данного законопроекта было содействие упорядочению и гармонизации

отношений в пределах России между органами законодательной и исполнительной власти

Федерации и органами законодательной и исполнительной власти ее субъектов на основе

установления процедур преодоления и предотвращения разногласий, а также на основе

выработки и применения мер воздействия в случае противоречия между федеральными

законами и региональным нормативным правовым актом, способов разрешения споров и

конфликтов на всех стадиях их развития, достижения договоренностей между федеральными

органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. Однако

работа над ним в 2004 г. была признана российскими парламентариями бесперспективной8.

Он не получил одобрения верхней палаты российского парламента. Основная причина от-

клонения заключалось в том, что он не предоставлял субъектам существенных возможностей

отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур9.

Прежде чем исследовать согласительные процедуры, применяемые как способ раз-

решения разногласий, необходимо определить, что представляет собой данный институт.

Энциклопедический словарь указывает, что согласительные процедуры — это регламентиро-

ванная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по

устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой (компромиссной)

основе10. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на

пути устранения спорных ситуаций. В тех случаях, когда они не дают позитивного резуль-

тата, используются иные методы, в т.ч. с привлечением третьей стороны в роли арбитра. В

качестве такового может выступать глава государства.

Действующая российская Конституция в ч. 1 ст. 85 закрепляет право Президента РФ

использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами

государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов, а также

между органами государственной власти субъектов РФ11. Суть согласительной процедуры за-

ключается в поручении провести переговоры с участием заинтересованных сторон и других

организаций, в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса.

Эти процедуры направлены на обеспечение решения проблемы (конфликтной ситуации)

без элементов принуждения.

Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласи-

тельных комиссий и, как указывает Н.И. Матузов, «это наиболее распространенный способ

разрешения юридических коллизий»12. Комиссия создается из представителей федераль-

ных органов и органов государственной власти субъекта Федерации. После завершения

своей работы она представляет главе государства свои предложения и отчитывается о

достигнутых договоренностях. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г.

была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами

государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Ингушетия по

некоторым вопросам Ингушской Конституции, обеспечения ее соответствия Конституции

РФ и федеральным законам13. Распоряжением Президента РФ от 22 апреля 1999 г. была

учреждена согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федераль-

ными органами государственной власти и органами государственной власти Республики

Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан «О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан»14. Однако создание такого рода согласительных

органов не получило широкого распространения на практике. В случае недостижения со-

гласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение

соответствующего суда.

Впервые в отечественном законодательстве механизм согласительных процедур для

разрешения правовых конфликтов был предусмотрен в составляющих Федеративный

договор договорах федеральных органов государственной власти с органами власти

республик в составе Российской Федерации, с органами власти краев, областей, городов

Москвы и Санкт-Петербурга, а также с органами власти автономной области, автономных

округов в составе России. В них указывается, что споры между участниками Федеративного

договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с обязательным исполь-

зованием согласительных процедур в порядке, установленном российской Конституцией.

Для реализации права главы государства использовать согласительные процедуры Указом

Президента РФ была создана Комиссия по взаимодействию федеральных органов госу-

дарственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, в задачу которой

входило устранение возможных разногласий между ними, а также подготовка предложений

о применении Президентом РФ согласительных процедур, но в настоящий момент данное

положение утратило силу15.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (пред-

ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации» закреплено, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (пред-

ставительный) орган государственной власти российского субъекта с представлением о

приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными зако-

нами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта или иного норма-

тивного правового акта законодательного (представительного) органа государственной

власти субъекта России. В случае возникновения разногласий при реализации данного

положения Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения16.

Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей

субъектов Российской Федерации» указывает, что в случае возникновения разногласий

между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной

власти субъекта в отношении проекта соглашения об осуществлении международных и

внешнеэкономических связей применяются согласительные процедуры в соответствии с

общероссийским законодательством17. Однако при анализе законодательства мы приходим

к выводу, что отсутствует нормативный акт, четко регламентирующий порядок проведения

согласительных процедур.

В 2000 г. Указом Президента России был введен институт полномочного представителя

Президента РФ в федеральном округе «в целях обеспечения реализации Президентом

Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности

деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования систе-

мы контроля за исполнением их решений»18. Как отметил в своем ежегодном послании

Федеральному Собранию Президент В.В. Путин, «суть этого решения... не в перестройке

административно-территориальных границ, а в повышении эффективности государствен-

ной власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения

федерализма»19. С момента вступления в должность полномочные представители Пре-

зидента в федеральных округах сразу же заняли активную позицию по обеспечению

единства правового пространства России. Среди первых мероприятий были организация

и проведение согласительных процедур по приведению в соответствие с Конституцией

РФ и федеральными законами нормативных правовых актов субъектов, входящих в федеральный округ20.

Часть 4 ст. 105 Конституция РФ предусматривает возможность использования согласи-

тельной процедуры для преодоления разногласий между Советом Федерации и Государ-

ственной Думой, возникших в случае отклонения федерального закона верхней палатой.

Согласительные комиссии также вправе создавать Правительство РФ. В соответствии со

ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»21

согласительные комиссии создаются российским Правительством в случае возникновения

разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполни-

тельной власти субъектов Федерации. При создании данной комиссии в соответствующем

распоряжении указывается цель ее создания, состав (из представителей спорящих сторон

и заинтересованных организаций), права на получение соответствующей информации,

порядок принятия решений и внесения выработанных предложений на рассмотрение Пра-

вительством РФ или другими органами исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного и разделяя мнение Р.А. Гончарова22, следует признать, что

применение согласительных процедур как наиболее оптимального способа разрешения

юридической коллизии целесообразно в следующих случаях:

1) при наличии разногласий между федеральными органами государственной власти по

вопросам компетенции;

2) разногласий между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения;

3) разногласий между органами государственной власти субъектов по вопросам опреде-

ления направлений правового регулирования отдельных сфер общественных отношений;

4) противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъекта

Федерации, изданным по вопросам совместного ведения.

Различные виды разногласий определяют правовые средства, используемые в рамках

согласительной деятельности. К ним относятся: информирование сторон по спорным

вопросам, уведомление, ведение переговоров, достижение договоренностей, взаимные

компромиссы, использование арбитражных и посреднических процедур, решения судов,

жесткие санкции государств. Их правильный выбор и умелое применение в нужный момент

и в соответствующей коллизионной ситуации гарантируют успех. И, напротив, неудачная

оценка подобных ситуаций и избранных средств приводит к отрицательным результатам23.

В любом случае устранение указанных коллизий должно быть правовым, основанным на

строгом следовании юридическим предписаниям. Возможно теоретическое и практическое

использование международного и зарубежного опыта.

Эффективность согласительных процедур в рамках механизма разрешения разногласий

зависит не только от интенсивности совместных усилий по преодолению коллизии, до-

стижению консенсуса, но и от последовательности и четкости действий. Общее условие —

наличие и проявление политической воли. Представляется, что наиболее эффективны в

рамках конституционного права следующие процедуры:

1) обнаружение разногласий между органами государственной власти; между феде-

ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов

Федерации;

2) создание и работа согласительных комиссий;

3) переговоры и консультации, которые осуществляются либо непосредственно, либо с

использованием посредника. Цель данной стадии — достижение сторонами компромиссных

решений, которые служат основой для дальнейшего разрешения спора;

4) вынесение решения по результатам согласительной процедуры, которое может быть

следующим: о принятии сторонами согласованных предложений, обязательных к исполне-

нию, об обращении в судебные органы, компетентные разрешить спор.

Таким образом, согласительные процедуры как способ разрешения разногласий между

органами государственной власти являются, на наш взгляд, важнейшим и перспективным

институтом коллизионного права. Согласительные процедуры — это урегулированный

нормами права определенный порядок последовательных действий, совершаемых сто-

ронами юридических коллизий (конфликтов), направленных на достижение согласия

между ними.

Как отмечается в литературе, согласительные процедуры имеют важное социально-

политическое значение. Они выступают одним из эффективных средств в деле разрешения

спорных вопросов, и, прежде всего, в таких сложных и политизированных сферах, как межна-

циональные, федеративные отношения24. Учитывая изменения, произошедшие в законодатель-

стве, необходимо принятие специального федерального закона, регламентирующего порядок

проведения разнообразных процедур и определяющего статус согласительных комиссий.