ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 

Д.В. Баксаляр,

соискатель

(Саратовский юридический институт МВД России)

СПЕЦИФИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ

Преобразование действующих государственных институтов, ста новление и развитие

новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения занятости и правопорядка

в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (СНГ) и странах Балтии в

постсоветский период осуществляется под воздействием обществен но-политических,

социально-экономических и иных процессов и тен денций. Одним из важнейших условий

становления и развития поли тических систем новых независимых государств стала раз-

работка основных законов этих стран на основе изучения многолетнего опыта и практики

конституционного строительства развитых государств. Вновь принятыми конституциями

государства-участники СНГ и страны Балтии провозгласили себя суверенными, де-

мократическими и правовыми государствами.

Во многих из них для осуществления практических мер государственного строительства

разработаны конституционные кон цепции, государственные программы правовых реформ,

иные осново полагающие документы, в которых значительное внимание уделено проку ратуре

как одному из важных конституционных государственно-право вых институтов обеспечения

законности и правопорядка. Общим для органов прокуратуры бывших союзных республик

является то, что организационные ос новы статуса и основные функции их прокуратур в той

или иной степени закреплены в конституциях.

Каждая бывшая союзная республика выбрала свою модель, свою концепцию построения

прокуратуры, хотя в какой-то степени сказалось влияние советской модели, модели других

стран, в меньшей степени — исторические досоветские традиции. Ясно одно: каждая респу-

блика, ставшая самостоятельным государст вом, попыталась найти свою модель построения

прокуратуры, хотя сделать это было непросто, причем в ряде стран прокуратуру следует

рассматривать в соответст вии с некоторыми вновь введенными или восстановленными

государст венно-правовыми структурами.

В конституциях большинства государств закреплено, что организа ция, компетенция, струк-

тура, порядок деятельности органов прокура туры этих государств определяются специальным

законом. Об этом нет упоминания в конституциях Азербайджана, Кыргызстана и Туркмени стана,

но и в этих государствах приняты и действуют специальные зако нодательные акты, регули-

рующие деятельность органов прокуратуры. Анализ отмеченных нормативных правовых актов

дает основание гово рить о существовании в государствах-участниках СНГ и странах Бал тии

трех вариантов подхода к решению конституционного статуса про куратуры:

1) прокуратура признается самостоятельным государственным органом в механизме

государства и не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Таковыми являются

конституции Армении, Казахстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана, Украины.

При этом указанные конституции по расположению норм о прокуратуре можно разделить

на две группы: а) в которых нормы о проку ратуре находятся в разделе о судебной власти

(например, Конституция Армении); б) когда в ряде конституций прокуратуре посвя щен

отдельный раздел;

2) прокуратура вклю чена в систему судебной власти (прокуратуры Грузии, Республики

Молдова, Азербайджанской Республики, Латвийской Республики). Она больше не осущест-

вляет над зор за точным и одинаковым исполнением и применением законов предприятиями,

учреждениями и организациями, отдельными должно стными лицами и гражданами. Не от-

несен к функциям прокуратуры и надзор за законностью судебных решений по уголовным

делам. В Законе Латвийской Республики «О прокуратуре» указывается, что прокуратура

является органом судебной власти, который самостоя тельно осуществляет надзор за со-

блюдением законности в пределах своей компетенции. Характерно, что конституции и

законы о прокуратуре от меченных государств определяют, что составная часть судебной

вла сти — прокуратура — является самостоятельной1;

3) третий вариант модели представлен конституциями и законами Кыргызской Респу-

блики и Эстонии. В Законе о прокуратуре Кыргыз ской Республики сказано: «Прокуратура

Кыргызской Республики — государственный орган в системе исполнительной власти».

В Эстонии прокуратура является учре ждением исполнительной государственной власти,

входящим в сферу управления министра юстиции в статусе самостоятельной службы.

По ложение о прокуратуре, ее структура и штаты утверждаются министром юстиции. При

этом прокуратура осуществляет надзор за законностью досудебного производства по

уголовным делам, осуществляемого орга нами предварительного следствия (следственное

бюро), законно стью исполнения наказаний, связанных с лишением свободы, законностью

применения принудительных мер медицинского и воспитатель ного характера, законностью

деятельности полиции.

Общим в конституциях и законах о прокуратуре большинства стран СНГ и Балтии является

подчеркнуто независимый характер ее деятель ности, о чем имеются прямые упоминания

в законе. Так, ст. 127 Консти туции Республики Беларусь определяет, что Генеральный

прокурор и нижестоящие прокуроры независимы в осуществлении своих полно мочий и

руководствуются законодательством. Статья 1 Закона о проку ратуре Беларуси устанавли-

вает, что прокуратура республики является самостоятельным органом, осуществляющим от

имени государства высший надзор за исполнением законов. Аналогичный закон Литов ской

Республики определяет, что прокуратура является «самостоятель ным правоохранительным

органом Литовской Республики» (ст. 1). Вмешательство органов государственной власти

и управления и их должностных лиц, политических партий, общественных организаций и

движений, работников радио и телевидения в работу прокуратуры при производстве след-

ствия по делам и осуществлении прокурорского надзора влечет установленную законом

ответственность. Статья 6 За кона о прокуратуре Узбекистана так и называется: «Гарантия

независи мости прокуратуры в осуществлении полномочий». Аналогичная нор ма содержится

в Законе о прокуратуре Украины (ст. 7). Специальные нормы о самостоятельности (неза-

висимости) прокуратуры содержатся в конституциях Казахстана (ч. 2 ст. 63), Молдовы (п. 5ст. 125), Таджи кистана (ст. 96), Туркменистана (ст. 113), Узбекистана (ч. 1 ст. 120), в законах

о прокуратуре этих и целого ряда других государств2.

Законодательством стран СНГ и Балтии как сфера правовых отно шений, так и объекты,

на которые распространяется надзорная дея тельность прокуратуры, определяются неодно-

значно. Кроме как в Конституции Республики Казахстан (ч. 1 ст. 83), ни в одной другой кон-

ституции государств-участников СНГ прокурорский надзор не опре деляется как «высший»,

но указания на это есть в законах о прокуратуре ряда государств.

По законодательству ряда стран СНГ прокурорский надзор распро страняется и на испол-

нение законов гражданами. Указание на это со держится в конституциях Республики Беларусь

(ст. 125), Республики Молдова (ст. 124), Туркменистана (ст. 110), законах о прокуратуре

этих и других государств. В основном на прокуратуру возлагается надзор за исполнением

законов (реже за исполнением актов правительства), а в ряде государств — Казахстане (ст.

83 Конституции), Туркменистане (ст. 110 Конституции) — и за исполнением актов (указов)

президента.

Система подотчетности и подконтрольности органов прокуратуры, закрепляемая в

законодательстве государств-участников СНГ, бази руется на необходимости реального

обеспечения принципа независи мости организации и деятельности органов прокуратуры.

Обычно про куратура в конституциях и специальных законах, регулирующих ее дея тельность,

определяется как орган, подконтрольный либо парламенту, либо ему и президенту как га-

ранту конституции, прав и свобод граж дан3.

Кроме принципов независимости организации и деятельности орга нов прокуратуры,

законодательство стран СНГ и Балтии выделяет принципы единства и централизации про-

курорской системы, принци пы защиты прав и свобод граждан, гласности (Украина, Беларусь,

Ка захстан, Туркменистан, Узбекистан). В Латвии и Эстонии специальной нормы о принципах

организации и деятельности прокуратуры не пре дусмотрено, за исключением ст. 11 Закона

о прокуратуре Эстонии, со гласно которой «прокурор является независимым при выполнении

сво их профессиональных задач и руководствуется действующими закона ми и собственными

убеждениями».

Система органов прокуратуры государств-участников СНГ и стран Балтии предопреде-

ляется административно-территориальным устройством и ему соответствует. Кроме того, в

систему прокуратур входят действующие на территории большинства этих стран военные

и иные специализированные прокуратуры. Во всех государствах систе му прокуратуры воз-

главляет генеральный прокурор. Имеются разли чия в порядке назначения генеральных

прокуроров. Обычно они назна чаются президентом по предварительному согласованию с

парламен том (или одной из его палат).

Страны СНГ в своих конституциях, законах о прокуратуре не толь ко закрепили положение

о независимости органов прокуратуры от об щественно-политических организаций (движе-

ний) и их представите лей в ходе осуществления своей деятельности, но в ряде случаев ввели

прямой запрет на членство работников прокуратуры в политических партиях и участие в их

деятельности. В ряде государств законодатель счел необходимым внести в конституцию и

законы о прокуратуре поло жения, запрещающие прокурору занимать какую-либо другую

государ ственную или общественную должность, осуществлять предпринимательскую или

какую-либо оплачиваемую деятельность, за исключением научной, педагогической и твор-

ческой (ч. 4 ст. 125 Конституции Молдова, ст. 97 Конституции Таджикистана).

Законодательство стран СНГ и Балтии во многом сходно определя ет цели и задачи

прокурора (прокурорского надзора). Для определения функционального содержания

деятельности органов прокуратуры в за конодательстве стран СНГ и Балтии используются

аналогичные понятия. Наиболее широко и детально функции прокуратуры определены

зако нами Украины, Казахстана, Республики Беларусь.

В большинстве государств-участников СНГ все функции проку ратуры принято делить на

две группы: надзорные и прочие. При этом прокурорский надзор выступает главным видом

прокурорской дея тельности. Как правило, законодатели этих стран выделяют следую щие

отрасли прокурорского надзора:

1) за исполнением законов органами власти и местного самоуправ ления, их должност-

ными лицами, органами управления и руководите лями коммерческих и некоммерческих

организаций, а также за соответ ствием законам издаваемых ими правовых актов;

2) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина вышеука занными органами

и лицами;

3) за исполнением законов органами, осуществляющими оператив но-розыскную деятель-

ность, дознание и предварительное следствие;

4) за исполнением законов судебными приставами;

5) за исполнением законов администрациями органов и учрежде ний, исполняющих

наказание, а также администрациями мест содержа ния задержанных и заключенных под

стражу.

Другие виды деятельности прокуратуры включают: уголовное пре следование; коор-

динацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие

прокуроров в соответствии с про цессуальным законодательством в рассмотрении дел

судами и опро тестование противоречащих закону решений, приговоров, опреде лений и по-

становлений судов; участие в правотворческой деятель ности. Вышеописанными функциями

с некоторыми вариациями наделены прокуратуры Беларуси, Казахстана, Киргизии, России,

Тад жикистана, Туркменистана, Узбекистана.

В других странах (Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова) функ ции прокуратуры ока-

зались более суженными прежде всего за счет от каза от института «общего» надзора за

соблюдением законности.

Характерной особенностью структуры прокуратур бывших совет ских республик является

наличие в их составе коллегий совещательных органов при руководителях соответствующих

прокуратур.

Прокурорские работники как представители государствен ной власти в соответствии

с законодательством о прокуратуре госу дарств-участников СНГ, а также Латвии, Литвы и

Эстонии находятся под особой защитой государства. Это распространяется также на чле нов

их семей и имущество.

Изложенные материалы об организации и деятельности органов прокуратуры и сходных

с ней государственно-правовых институтов в странах СНГ и Балтии позволяют сделать ряд

выводов:

формирование собственной модели развития органов прокура туры в отдельных государствах-

участниках СНГ (Азербайджан, Ар мения, Грузия, Молдова) сопровождается в большей степени

ориента цией на правовые теории и конструкции ряда стран Западной Европы с учетом прин-

ципов и стандартов, присущих правовым системам запад ноевропейских государств. В сфере

законодательства наиболее конст руктивную и адекватную нормативно-правовую модель ис-

пользовали страны СНГ (Беларусь, Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Молдова и др.), кото-

рые на конституционном уровне определили как предназначение и основные принципы, так и

функции прокуратуры, соответствующие современным особенностям их правовых систем, что

в дальнейшем нашло свое развитие в специальных законах о про куратуре;

в настоящее время в деятельности ряда прокуратур государств бывшего СССР на первое

место выходит деятельность по поддержанию государственного обвинения в суде по уго-

ловным делам, надзор за предварительным следствием и дознанием, а следствие изыма-

ется из компетенции органов прокуратуры. При этом прокуроры, как правило, согласно

национальному законодательству руководят расследованием: определяют стратегию и тактику предварительного следствия, дают указание органам дознания о производстве

иных мероприятий;

вопрос об институциональных связях с законодательной, исполнительной или судебной

властью в государствах-участниках СНГ об укреплении независимости этих властей отражает

индивидуальное развитие этих стран в зависимо сти от исторических, правовых и социальных

традиций, как это проис ходило в государствах Западной Европы и США;

вставшие перед правоохранительными органами большинства государств СНГ и Балтии, в

т.ч. перед органами прокуратуры, общие зада чи свидетельствуют о не обходимости проведения

работы по сближению правовых систем раз личных стран, разумной унификации законодатель-

ства, структуры и порядка деятельности их правоохранительных структур, что способ ствует

решению вопросов борьбы с преступностью и оказанию взаимной правовой помощи.

На данном этапе в мире нет и не может быть единой схемы, определяющей цели, за-

дачи, принципы организации, функции, направ ления деятельности органов прокуратуры.

Место прокуратуры в совре менном обществе есть результат длительной эволюции. Проку-

ратура или органы, выполняющие сходные с ней функции (независимо от их названия), в

любой стране представляют собой институт, порожденный объективными потребностями

исторического развития, характером и уровнем развития ее государственного механизма,

экономики. Нельзя не учитывать при этом характер общества, его культуру, исторические

традиции, менталитет ее граждан.