РЕЦЕНЗИИ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 

П.В. Анисимов,

доктор юридических наук, профессор

(Волгоградская академия МВД России)

Н.Н. Вопленко,

доктор юридических наук, профессор

(Волгоградский государственный университет)

В.А. Рудковский,

кандидат юридических наук, доцент

(Волгоградская академия МВД России)

И.Н. Сенякин

ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ПРИНЦИП

РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. —

Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная

академия права», 2007. — 504 с.

В 2007 г. серия «Творческое наследие ученых Саратовской государственной академии

права» пополнилась работой известного отечественного правоведа, специалиста в области

теории государства и права профессора И.Н. Сенякина, посвященной проблеме принципов

российского законодательства.

Лейтмотивом представленной работы является глубокая приверженность автора идеалам

демократического правового федеративного государства, его убежденность в том, что феде-

рация жизненно необходима для сохранения единства и стабильности современной России

(с. 7). Исходя из этого, в центре внимания исследователя оказался комплекс теоретико-

правовых и социально-политических проблем, объединенных идеей федерализма как одного

из ведущих начал построения системы современного российского законодательства.

Теоретическая и практическая значимость монографии И.Н. Сенякина обусловлены

рядом причин.

Во-первых, тем значением, которое имеют вопросы федерализма для современной Рос-

сии. Трудно, пожалуй, найти другую тему, в которой пересекались бы самые разнообразные,

зачастую, прямо противоположные тенденции, интересы и устремления. Ведь федерализм

— это не только специфичная форма государственного устройства, способ распределения

территориальной компетенции, но и особая «философия» национальных взаимоотношений,

способ сохранения исторической, географической, национально-культурной и правовой

идентичности России на основе признания и уважения многообразия составляющих ее

элементов. Как обеспечить единство в многообразии — вот одна из ключевых проблем,

решению которой посвящена работа И.Н. Сенякина.

Во-вторых, в настоящее время существует явный дефицит в работах общетеоретиче-

ского профиля, посвященных принципам российского законодательства. Традиционно

теоретическая наука оперирует категорией «принципы права». Не умаляя ее значимости,

отражающей наиболее важные, стержневые идеи права и правового регулирования, сле-

дует все же признать, что в сфере формирования, строения и функционирования системы

законодательства действуют и некоторые специфичные принципы, изучение которых со-

ставляет важную задачу юридической науки. Рецензируемая работа вносит существенный

вклад в восполнение указанного пробела.

В-третьих, автором проведен обстоятельный анализ состояния и тенденций развития

современного российского законодательства и практики его реализации, выявлены «бо-

левые» точки, предложены пути преодоления существующих и предупреждения наметив-

шихся кризисных явлений в указанной сфере. Иными словами, работа имеет очевидную

практическую направленность. Содержащиеся в ней положения и выводы, аргументация,

подходы могут сыграть положительную роль в деле совершенствования российского за-

конодательства и в выработке Российским государством белее адекватной современным

реалиям законодательной политики.

Работа вызывает интерес и в структурном отношении. Каждый из ее шести разделов

по сути может быть квалифицирован как «мини-монография», ибо посвящен достаточно

крупному блоку проблем. Вместе с тем все разделы логически взаимосвязаны и в целом

работа представляет собой законченное научное произведение.

Первый раздел посвящен общей характеристике российского законодательства, анализу

его состояния, проблем, тенденций развития.

Состояние действующего российского законодательства, отмечает автор, характеризуется

крайне сложными и противоречивыми процессами. С одной стороны, потребности обще-

ственного развития объективно требуют интенсификации законодательных работ, форми-

рования принципиально новых правовых институтов, а с другой — принимаемые законы,

законодательство в целом далеко не всегда отвечают тем требованиям, которые позволяли

бы им эффективно выполнять свои регулятивные функции. По мнению И.Н. Сенякина, с

которым следует согласиться, в процессе развития законодательства сегодня необходимо

решать две главные задачи: более тесно увязывать его с проводимыми преобразованиями для

достижения целей социально-экономического развития, а также параллельно обеспечивать

целостность, четкую структуризацию, мобильность и устойчивость его отраслей (с. 13).

Серьезную озабоченность автора вызывает проблема правовой и, шире, социальной

безопасности человека в современной России, которую нельзя связывать только с физи-

ческим воздействием на личность, а трактовать гораздо шире, в плане всесторонней за-

щищенности и гарантированности гражданско-правового состояния человека в обществе.

В числе факторов, обусловливающих низкий уровень правовой безопасности в обществе,

ученый выделяет: несовершенство законодательства, его противоречивость и нестабиль-

ность; низкую правовую культуру власти; безответственность государства перед личностью;

злоупотребление правом и некоторые другие. Каждый из указанных факторов становится

предметом анализа в рецензируемом исследовании.

Научный и практический интерес представляет проведенный в работе анализ основ-

ных тенденций развития современного российского законодательства (с. 37–79), среди

которых автор выделяет: интенсификацию законодательства и его стабильность; качество

законодательства; правильное соотношение общего и специального законодательства; его

противоречивость и конкурентоспособность; усложнение юридических понятий и терминов;

структурную динамику системы законодательства.

Интересен представленный в работе анализ содержания и соотношения таких понятий,

как «преимущество», «конкуренция», «коллизия», «конфликт», «консенсус» и др.

Рассматривая вопросы современного состояния и тенденций развития российского за-

конодательства, автор монографии не ограничивается собственно сферой деятельности

правотворческих субъектов. В область его внимания попадают и вопросы правопримени-

тельной, в частности судебной деятельности. Одно из центральных мест в этом ряду занимает

проблема судебного усмотрения (с. 79–127). Использование данного института, полагает

автор, обусловлено многими причинами и прежде всего бурным развитием общественных

отношений, которое существенно затрудняет, а порой делает просто невозможным деталь-

ное законодательное регламентирование общественных отношений. Одним из выходов из

создавшегося положения, по его мнению, является наделение суда правом разрешения ряда

вопросов по собственному усмотрению. Исследованию форм, принципов, пределов и т.д.

судебного усмотрения посвящена гл. 3 разд. 1.

Особый интерес представляет разд. 2, в котором обосновывается авторская концепция

принципов российского законодательства.

В отличие от принципов права и других правовых явлений (законности, правопорядка и

т.п.) принципы законодательства, обоснованно указывает автор, оказались незаслуженно

забытыми нашей наукой. Между тем это специфичное явление, требующее к себе более

пристального внимания. По мнению И.Н. Сенякина, «можно говорить о двоякой природе

принципов законодательства. С одной стороны, они объективированы влиянием на них

принципов права и в определенной мере повторяют их, а с другой — субъективированы

волеизъявлением законодательного органа. В связи с этим законодательству присущи ис-

ключительно свои принципы, отличающие их от правовых» (с. 129).

Соотношение указанных принципов автор проводит по следующим критериям:

1. Принципы права носят объективный характер и отражают закономерности развития

общества и государства. Принципы же законодательства по своей природе больше под-

вержены субъективному влиянию со стороны законодателя и их образование напрямую

зависит от его волеизъявления.

2. Если принципы права являются способом устранения пробелов путем применения

аналогии права, то принципы законодательства призваны обеспечить качественное при-

менение аналогии закона.

3. Принципы права определяют его сущностное содержание, а принципы законодатель-

ства характеризуют технико-юридическое состояние нормативно-правового материала с

точки зрения его структуры, языковых конструкций, логики изложения нормативных пред-

писаний, документального оформления и т.д.

4. Принципы права выступают непосредственными регуляторами общественных отноше-

ний, а принципы законодательства по своему профилю и назначению выполняют несколько

иную функцию и призваны обеспечить качественную реализацию правовых принципов.

5. Принципы права имеют свою иерархическую структуру, которая определяет их видо-

вую классификацию. Принципы законодательства не так тесно взаимосвязаны, они более

«независимы» друг от друга.

6. Принципы права по своей природе менее динамичны, нежели принципы законода-

тельства, которые «чувствительнее» к социально-правовым преобразованиям. Посредством

принципов законодательства правовые принципы более оперативно внедряются в «систем-

ную ткань» российской правовой действительности.

Принципы законодательства определяются автором как «исходные технико-юридические

начала построения как отдельно взятого нормативно-правового акта, так и системы рос-

сийского законодательства в целом, посредством которых осуществляется ее эффективное

функционирование, обеспечивается наиболее полное и точное отражение в ней требований

правовых принципов» (с. 147).

Проблемам классификации принципов российского законодательства посвящена гл. 2

рассматриваемого раздела. Автор обращает внимание на то, что виды законодательных прин-

ципов могут быть выделены по различным основаниям (предмету правового регулирования,

форме выражения и т.д.). В качестве принципов, присущих российскому законодательству,

выделяются: принцип федерализма; сочетания в законодательстве федеральных и регио-

нальных начал; презумпции невиновности; взаимодействия национального законодатель-

ства и международного права; верховенства закона; научной обоснованности; взаимной

ответственности государства и личности. Указанный перечень является открытым.

Анализируя содержание названных принципов, автор затрагивает ряд смежных актуаль-

ных проблем, в частности, вопрос о понятии «юридическая ответственность» и справедливо

обращает внимание на неудовлетворительность современных представлений о сущности и

содержании юридической ответственности, которые далеко не всегда учитывают своеобра-

зие данного института в системе координат государство — личность. Заслуживает внимания

вывод о том, что в системе юридической ответственности уместно выделять два среза:

публично-правовую ответственность лица перед государством и юридическую ответствен-

ность государства перед частным субъектом (с. 223).

Далее автор логично переходит к центральному вопросу своего исследования — прин-

ципу федерализма российского законодательства. Раскрытию государственно-правовых ха-

рактеристик указанного принципа целиком посвящен разд. 3 монографии (с. 228–268).

Данный раздел является не только центральным, но и одним из наиболее дискуссионных,

что обусловлено самой природой поднимаемых в нем вопросов (о государственном сувере-

нитете, о единстве и территориальной целостности государства, о разграничении предметов

ведения и полномочий между центром и регионами, о соотношении начал централизации

и децентрализации в государственном управлении и пр.). Ясно, что характер решения на-

званных и им подобных проблем зависит не только от «чистоты» научной теории, но и от

понимания особенностей переживаемого обществом и государством периода, от общей

политической ориентации исследователя и от многих других факторов. Поэтому очевидна

полемичность некоторых тезисов, формулируемых автором. Это, например, тезис о том, что

Федерация — единственно возможная для России политико-территориальная организация

(с. 228), что суверенитет принадлежит не только Федерации, но и ее субъектам (с. 251, 254)

и некоторые другие.

Вместе с тем позиция И.Н. Сенякина относительно федерализма имеет одно бесспорное

преимущество — она конституционна, а значит, конструктивна. В качестве основопола-

гающих начал федерализма в современной России автор рассматривает: государственную

целостность; единство системы государственной власти, а также ее разделение на законо-

дательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий

между Федерацией и ее субъектами; равноправие и самоопределение народов России;

равноправие ее субъектов и государственный суверенитет.

Обоснованным представляется и общий вывод автора о том, что «единство России будет

эффективным и прочным лишь на правовом фундаменте, который вытеснит конкуренцию

центра и регионов в вопросах деления компетенции, обеспечит сотрудничество и взаимо-

действие властей на всех уровнях» (с. 268).

Раздел 4 монографии посвящен поиску оптимальных путей соотношения федеральных

и региональных начал в российском законодательстве (с. 271–318). В данном разделе ав-

тор сосредоточил свое внимание главным образом на специально-юридических аспектах

указанного соотношения.

В системе правового регулирования в Российской Федерации И.Н. Сенякин выделяет

три уровня (структуры): федеральный, региональный и муниципальный. Каждый из них

становится предметом обстоятельного анализа, однако основное внимание уделено все

же региональному уровню, который, по справедливому замечанию автора, отличается

наибольшей сложностью с точки зрения выстраивания оптимальной модели соотношения

федеральных и региональных начал в правовом регулировании. Его особенностью является,

в частности, то, что правовое регулирование здесь осуществляют два субъекта — Федера-

ция и ее субъекты. Объектов правового регулирования на этом уровне тоже два: первый

— это совместное ведение Федерации и ее субъектов; второй — сфера исключительного

ведения субъектов Федерации. При этом наибольшую трудность вызывает разграничение

полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере совместного ведения, поскольку

перечень вопросов, составляющих предмет совместного ведения, объединяет оба начала

— федеральное и региональное (с. 277).

В системе предлагаемых автором мер по совершенствованию правового регулирования

в сфере совместного ведения особого внимания заслуживает такой инструмент, как Основы

законодательства. Обоснованным представляется мнение И.Н. Сенякина о том, что Основы

законодательства позволят реализовать конституционное и договорное начала в правовом

регулировании, а также устранят противоречия и обеспечат оптимальное соотношение

федерального и регионального законодательства (с. 289).

Каковы объективные предпосылки издания на федеральном уровне Основ законодатель-

ства? Их, по мнению автора, три: социально-экономические, политические и юридические.

Различия в экономике, национальном составе, демографии и т.п. (первая группа предпо-

сылок) обусловливают наличие несовпадающих (противоречивых) интересов регионов

(вторая группа предпосылок), что требует дифференцированного подхода к их урегули-

рованию. «Такой подход должен учитывать специфику каждого субъекта, не нарушая при

этом единого правового пространства Федерации. И здесь особую роль играет третья группа

предпосылок — издание на федеральном уровне законов в форме Основ законодательства»1

(с. 292–293).

Основы российского законодательства мыслятся автором в качестве юридически цельных,

внутренне согласованных правовых актов, издаваемых парламентом Российской Федерации

по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъек-

тов Федерации, закрепляющих принципы и важнейшие сферы общественных отношений,

которые получают дальнейшее развитие и конкретизацию в других законах и подзаконных

актах как федерального, так и регионального уровня. Выступая в виде основополагающих

кодифицированных актов, Основы законодательства должны занимать главенствующее по-

сле Конституции РФ место в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации

по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов (с. 298).

Раздел 5 монографии посвящен специализации и унификации законодательства как

основным формам проявления принципа федерализма российского законодательства в

современных условиях (с. 321–402). Рассматриваются объективные предпосылки и необ-

ходимость специализации и унификации законодательства, их содержание, особенности,

взаимосвязь, формы проявления и т.д.

Специализация и унификация трактуются автором в качестве парных категорий, от-

ражающих взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы (тенденции) социально-

правового развития: с одной стороны, постоянное усложнение общественных отношений

требует более дифференцированного подхода к их правовому урегулированию, а с другой

— существует объективная потребность в сохранении определенной целостности, един-

ства, универсальности указанного регулирования. Отсюда специализация и унификация не

только дополняют друг друга, но и выступают в виде своеобразных противовесов в системе

внутригосударственных отношений. «Односторонний подход к каждой из этих тенденций

таит в себе немало трудностей, ибо в неограниченной унификации (централизации) зало-

жена опасность возврата к административно-командным методам управления обществом.

Но и процесс суверенизации должен иметь разумные пределы и не преследовать цели

обретения субъектом Федерации безграничной независимости от всех и вся. Неоправдан-

ная децентрализация резко обостряет экономические трудности, усугубляет социальные и

межнациональные проблемы, тормозит развитие проводимых реформ» (с. 361).

В качестве основных форм (стадий) специализации законодательства выделяются:

дифференциация, конкретизация и детализация.

Первой стадией специализации является дифференциация. Она направлена на обосо-

бление различных структурных блоков законодательства в целях более эффективного воз-

действия на общественные отношения. Ее цель — учесть главные различия регулируемых

видовых отношений.

Свое дальнейшее развитие специализация получает на стадии конкретизации норма-

тивного материала. Суть конкретизации состоит в формулировании правовых предписаний,

развивающих и уточняющих содержание генеральных положений законодательных актов.

Если дифференциация в общих чертах определяет границы деления видовых отношений,

то конкретизация призвана учесть специфические особенности, нюансы обособившихся

общественных процессов.

Конечный этап специализации — детализация. На данной стадии происходит дальнейшее

расчленение, «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы;

учитываются вариантные особенности регулируемых общественных отношений.

Специализация, таким образом, предстает в виде достаточно сложного процесса разви-

тия законодательства, основанного на необходимости всестороннего учета особенностей

регулируемых общественных отношений.

Столь же сложной предстает в интерпретации автора и унификация законодательства,

которая, однако, в отличие от специализации, направлена на выработку единообразных,

типизированных вариантов правового регулирования. Унификация может протекать как в

рамках правовой системы в целом, так и в отдельных ее частях. Ей присущи специфичные

фазы (циклы) и формы. В числе последних автор выделяет универсализацию, интеграцию

и систематизацию.

Правовая универсализация затрагивает внутренние компоненты системы законода-

тельства и представляет собой выработку всеобъемлющих предписаний, составляющих

структурную основу нескольких отраслей права либо институтов, формирующих их функ-

циональное единство.

Интеграция квалифицируется как высшая ступень унификации законодательства, при-

меняемая, как правило, в межгосударственных отношениях.

Наконец, систематизация предполагает техническое обобщение нормативного материала

и переработку действующих правовых актов по существу, устранение несогласованностей

и противоречий правового регулирования.

Следует согласиться с автором в том, что потенциал различных форм унификации зако-

нодательства используется на сегодняшний день не в полной мере. В создавшихся условиях

назрела необходимость разработки перспективной, комплексной модели систематизации

российского нормативно-правового массива, который бы учитывал не только внутригосу-

дарственные, но и международно-правовые аспекты (с. 380).

Международным аспектам принципа федерализма посвящен заключительный разд. 6

монографии. Специализация и унификация как формы выражения принципа федерализма

российского законодательства составляют, по мнению автора, основу процесса формирова-

ния правовой базы СНГ. С учетом такого подхода анализируется правовая основа интеграции

указанных государств, обосновывается ряд конструктивных предложений по оптимизации

этих процессов. В числе последних — создание нормативно-информационного банка по

законодательству государств – участников Содружества, организация регулярного обмена

правовой информацией, проведение сравнительно-правового анализа принимаемых или

разрабатываемых актов с позиций их роли и места в правовой структуре СНГ, внедрение в

практику межгосударственного регулирования модельных нормативно-правовых актов, Основ

законодательства, дальнейшее совершенствование договорно-правовых форм и др.

Монография снабжена соответствующими приложениями.

Будучи новаторской по своей сути, работа И.Н. Сенякина содержит и некоторые дис-

куссионные, требующие дальнейшего развития и уточнения положения. Это относится, в

частности, к трактовке принципов законодательства в качестве технико-юридических начал.

Указанные принципы, по мнению автора, характеризуют «технико-юридическое состояние

нормативно-правового материала с точки зрения его структуры, языковых конструкций, логи-

ки изложения нормативных предписаний, содержащихся в правовом акте, документального

оформления и т.д.» (с. 146). Налицо, на наш взгляд, чрезмерная акцентация внимания на

технико-юридической стороне принципов законодательства и недооценка их политико-

правовой составляющей. Взаимная ответственность личности и государства, верховенство

закона и другие выделяемые автором принципы законодательства, вряд ли правомерно

трактовать в качестве сугубо технико-юридических начал. Их политико-правовое, госу-

дарственное содержание весьма очевидно. Сказанное в полной мере относится и к прин-

ципу федерализма, на что вполне определенно указывает название разд. 3 монографии:

«Государственно-правовая природа принципа федерализма законодательства России».

Заметим, не технико-юридическая, а государственно-правовая! К сожалению, ни в опреде-

лении, ни в характеристике основных признаков принципов законодательства указанная

«природа» надлежащего выражения, на наш взгляд, не нашла. Между тем по тексту работы

автор так или иначе ее подчеркивает. Отмечается, в частности, что формирование этих

принципов во многом зависит от правовой политики государства, особенностей решаемых

им задач (с. 142), что эти принципы определяют направленность и тенденции развития

всего правового массива (с. 144–145) и т.д.

Проблемы специализации и унификации законодательства, на наш взгляд, логичнее было

бы рассмотреть в начале монографии.

Высказанные соображения, разумеется, не имеют принципиального значения. Моно-

графия И.Н. Сенякина — это фундаментальный научный труд, выполненный на актуальную

тему и вносящий существенный вклад в развитие теории и практики российского законо-

дательства.

1 В данном случае Основы законодательства, очевидно, выступают не столько в качестве предпосылки (ибо

получается, что юридической предпосылкой Основ являются сами Основы), сколько в виде способа разрешения

социально-экономических и политических противоречий.