ФОРМА ВЫРАЖЕНИЯ ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ ПРАВОТВОРЧЕСТВА КАК ОСНОВАНИЕ ДЕЛЕНИЯ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 

А.В. Злобин,

аспирант

В юридической науке существует немало классификаций относительно различных ви-

дов правовых актов, проводимых как теоретиками права1, так и специалистами отраслевых

юридических наук2. Наименее исследованной, на наш взгляд, является классификация по

поводу совокупности нормативных правовых актов, именуемой подзаконными норматив-

ными правовыми актами.

В действительности подзаконное правовое регулирование — весьма обширный и

многообразный вид государственной деятельности, осуществляемый множеством субъектов

правотворчества, в силу чего подзаконные нормативные акты можно классифицировать по

достаточно широкому кругу оснований как традиционных, так и новых, причем в разных

сочетаниях, комбинациях и смыслах, адаптируя их к подзаконным актам.

Одним из таких комплексных оснований различения подзаконных нормативно-правовых

актов является форма выражения волеизъявления субъектов правотворчества.

Исходя из формы выражения волеизъявления подзаконные акты делятся на следующие

группы: 1) акты, принимаемые (издаваемые) в одностороннем порядке тем или иным субъек-

том правотворчества; 2) акты, принимаемые несколькими нормотворческими субъектами.

Односторонние подзаконные акты — акты, принимаемые или издаваемые органами или

должностными лицами (другими субъектами правотворчества) самостоятельно без участия

в данном правотворческом процессе других субъектов нормотворчества.

Однако сказанное не всегда распространяется на структурные и вспомогательные под-

разделения основных органов и должностных лиц. Речь идет о том, что вспомогательные и

структурные подразделения могут выступать в процессе нормоустановления двояко: 1) как

органы вспомогательные, но обладающие самостоятельными правотворческими полномо-

чиями. В этом случае они, являясь самостоятельными субъектами правотворчества, издают

свои подзаконные акты3; 2) как органы собственно вспомогательные по отношению к основ-

ным органам, при которых они образованы и существуют, они могут и активно участвуют в

разработке и принятии подзаконных актов основных органов. Здесь их правотворческие

действия завершаются представлением проекта подзаконного акта основному органу или

должностному лицу.

Принимается или издается односторонний подзаконный акт от имени одного — основного

органа или должностного лица, являющегося субъектом правотворчества.

Трудно представить себе, например, Президента РФ, который самостоятельно осуществляет

все действия от начала и до конца по разработке своих нормативных актов. Данные операции

за него производят: Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Админи-

страция Президента РФ, соответствующие комитеты и комиссии при Президенте РФ.

Акты второй группы — в их принятии (издании) участвуют два и более субъекта право-

творчества: основные и не основные, вспомогательные (последние только в том случае, если

они выступают как самостоятельные субъекты правотворчества).

Формами принятия данной группы подзаконных актов являются: 1) совместное принятие4;

2) согласование5; 3) утверждение6; 4) одобрение7; 5) уведомление8.

Совместно принятые подзаконные акты — это акты, в принятии которых с самого начала

процесса правотворчества принимают участие несколько субъектов нормотворчества. При этом у всех участвующих в подзаконном правотворчестве субъектов формируется единая

воля, направленная на создание акта, необходимого для регулирования возникших право-

отношений.

Разумеется, единая воля зачастую складывается не сразу, нередко при помощи различных

согласительных процедур (совещаний, переговоров, консультаций и т.д.). Для достижения

единой воли по принципиальным положениям предполагаемого подготавливаемого акта

может образовываться координационный совет.

Непосредственные действия, направленные на создание подзаконного акта, могут воз-

лагаться на: а) специальную комиссию, состоящую из представителей от каждого субъекта,

участвующего в процессе подзаконного правотворчества; б) по совместному решению всех

субъектов правотворчества подзаконный акт может готовиться одним или несколькими орга-

нами — участниками данного правотворческого процесса. Последние периодически ставят

в известность других участников о ходе подготовки соответствующего подзаконного акта.

Окончательный проект подзаконного правового акта еще раз обсуждается и в случае

всеобщего согласия подписывается всеми представителями органов, от имени которых он

принимается: обычно руководителями органов или их заместителями.

В данной форме принятия подзаконного акта все участники правотворчества являются

основными.

В настоящее время совместные подзаконные акты принимаются в основном государ-

ственными органами (должностными лицами), находящимися на одной ступени иерархии

механизма государства. В основном это свойственно федеральным органам государствен-

ной власти (исполнительным и контрольно-надзорным), органам государственной власти

субъектов РФ, а также местным органам власти.

Иногда число участников принятия совместного подзаконного акта может достигать

двенадцати9 и более.

В советское время была широко распространена практика принятия подзаконных актов

государственными органами совместно с партийными и (или) общественными организациями

(ЦК КПСС, ВЦСПС, ВЛКСМ и др.)10.

В настоящее время возможно издание совместного подзаконного акта государственным

органом и государственной корпорацией11.

Согласованные подзаконные акты — акты, принимаемые субъектом подзаконного право-

творчества, подлежащие согласованию другим заинтересованным органом. Как с одной, так

и с другой стороны могут выступать несколько органов правотворчества.

Воля на издание (принятие) подзаконного акта формируется у первой стороны (одного

или нескольких участников правотворчества) с учетом предложений и пожеланий второй

стороны. Данный правотворческий процесс предполагает основного участника (первая

сторона) и вспомогательного, дополнительного (вторая сторона).

Учет пожеланий и предложений при формировании воли на издание (принятие) со-

гласованного подзаконного акта может быть: изначальным, когда у основного участника

правотворческого процесса учет пожеланий происходит с самого начала процесса по

созданию акта и последующим, когда учет по изданию акта происходит уже после начала

формирования воли у основного участника.

Значение процедуры согласования состоит в том, что акт, подлежащий согласованию, не

может вступить в силу без проведения указанной процедуры. На необходимость согласо-

вания обычно указывается в законе, ином нормативном правовом акте.

Все непосредственные действия по подготовке подзаконного акта осуществляются

основным участником подзаконного правотворчества.

Данная форма принятия подзаконного акта распространена в практике федеральных

и региональных органов государственной власти. Также она возможна между органами

механизма государства и государственными корпорациями12.

Подзаконный акт, принимаемый в порядке утверждения, — акт, принимаемый основ-

ным участником правотворчества и подлежащий последующему утверждению со стороны

руководителя соответствующего или вышестоящего органа.

Рассматриваемая форма принятия подзаконных актов сходна с предыдущей, особенно

когда речь идет о последующем согласовании.

Сторонами правотворческого подзаконного процесса являются: с одной стороны,

субъект подзаконного нормотворчества (государственный орган или должностное лицо),

непосредственно создающий и принимающий подзаконный акт (основной участник); с

другой — руководитель органа, его заместитель или вышестоящий орган (должностное

лицо), утверждающее подзаконный акт (дополнительный участник).

Непосредственные действия по подготовке подзаконного акта производятся основным

участником подзаконнотворчества, а уже подготовленный акт подлежит утверждению со

стороны компетентного органа или должностного лица. В данном случае воля, направлен-

ная на издание акта, содержащего нормативные установления, по большей части форми-

руется у основного участника правотворчества самостоятельно, исходя из поставленных

перед ним задач, своих полномочий, а также из общих установок утверждающей стороны,

в случае уполномочия последним основного субъекта на издание соответствующего под-

законного акта.

Так же, как и в предыдущем случае, подлежащий утверждению подзаконный акт не может

вступить в силу без такового. Указание на необходимость утверждения подзаконного акта

может следовать из закона (иного нормативного акта), устанавливающего компетенцию

основного участника нормотворчества и регулирующего порядок издания и вступления в

силу нормативных и иных актов.

Подзаконный акт, подлежащий одобрению, — акт, принимаемый основным участ-

ником (участниками) нормотворчества и одобренный вышестоящим субъектом право-

творчества.

Данная форма принятия подзаконного акта во многом схожа с последующим согла-

сованием и утверждением. Непосредственные действия по созданию подзаконного акта

осуществляются основным участником данной формы подзаконного правотворчества.

В отличие от предыдущих форм воля у основного участника формируется самостоятельно,

исходя из поставленных перед ним задач, а также имеющейся у него компетенции.

Указание на необходимость одобрения возникает в аналогичных с предыдущими

случаях.

Юридическую силу такой акт приобретает с момента одобрения его вышестоящим органом

(должностным лицом). Также возможно одобрение, не носящее обязательный характер со

стороны других заинтересованных субъектов правотворчества.

Акт, принимаемый в порядке уведомления, — акт, принимаемый основным участником

правотворчества, для вступления в силу которого в случаях, указанных в законе (ином акте),

требуется уведомление всех заинтересованных субъектов правотворчества.

Эта форма наиболее близка к предыдущей. В качестве ее отличительных признаков

можно назвать следующие: 1) воля полностью формируется основным участником право-

творчества самостоятельно; 2) все действия по непосредственному созданию подзаконного

акта, а также обязанность по уведомлению ложатся на основного участника правотворче-

ства; 3) субъект, который следует уведомлять, не принимает никакого участия в процессе

формирования воли и создания подзаконного акта.

В принципе данную разновидность подзаконных актов можно было бы отнести к актам,

принимаемым в одностороннем порядке. Но поскольку для вступления в силу требуется

участие еще одного субъекта нормотворчества, то, на наш взгляд, их следует относить к

актам, принимаемым несколькими субъектами правотворчества.

Оформляются подзаконные акты данной разновидности аналогично предыдущему виду,

т.е. ставится резолюция «одобрено».

Также следует добавить, что нередко на практике при создании одного подзаконного

акта используется несколько форм их принятия.

Так, например, были приняты:

совместный Приказ МВД РФ № 335, Министерства финансов РФ № 31н, МНС РФ № ГБ-3-

34/133, ГТК РФ № 297, ФСБ РФ № 194, ФСНП РФ № 160, ВЭК РФ № 90, Министерства экономики

РФ № 244, Министерства юстиции РФ № 181 от 14 мая 1999 г. «О создании Межведомствен-

ного Центра при МВД России по противодействию легализации (отмыванию) доходов, по-

лученных незаконным путем», согласованный с Центральным банком РФ 30 апреля 1999 г.

и Генеральной прокуратурой РФ 11 мая 1999 г. 13;

«Положение о применении Перечня документов органов Прокуратуры Российской

Федерации с указанием сроков хранения», утвержденное Генеральным прокурором РФ 30

апреля 1997 г., согласованное с Председателем ЦЭПК при Росархиве 15 апреля 1997 г. и

одобренное Центральной экспертно-проверочной комиссией Государственной архивной

службы России14.

Каждой форме создания акта соответствует своя субъективная составляющая: 1) со-

вместному принятию — волеслияние; 2) согласованию — волесогласование; 3) утверж-

дению — волеприсоединение; 4) одобрению — волеприсоединение; 5) уведомлению —

волеприсоединение.

Для совместно принятых подзаконных актов в широком смысле характерно их издание

в виде парных (сложных) актов.