К ВОПРОСУ О СИСТЕМАТИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 

Р.Л. Анахасян,

аспирант

Формирование единой, стройной, логически выверенной, всесторонне обоснованной

теории систематизации законодательства — актуальная задача современной теории права,

имеющая первостепенное значение для повышения качества российского законодательства.

В юридической литературе споров относительно понимания систематизации права прак-

тически нет. Под систематизацией нормативно-правовых актов, как правило, понимается

деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного мате-

риала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемая

в соответствии с разрешаемыми этой деятельностью задачами.

Рассмотрим особенности отдельных форм систематизации законодательства.

В большинстве научных работ, посвященных данной проблеме, учет нормативно-

правовых актов выводится за рамки систематизации либо вовсе не рассматривается.

Учет «необходим прежде всего для квалифицированного применения правовых норм в

повседневной практической деятельности»1 различных субъектов. Основная его функция

— информирование субъектов о состоянии законодательства. Наибольшую популярность

в настоящее время приобрели различные автоматизированные справочно-поисковые си-

стемы, которые в значительной степени упрощают процесс систематического толкования,

позволяют одновременно обозревать большое количество нормативно-правовых актов. В

России создан ряд крупных компьютерных информационных центров и систем. В их за-

дачи входят сбор, аккумуляция, систематизация, хранение и выдача различной правовой

информации. Первой справочной правовой компьютерной системой в России стала система

«Гарант», появившаяся в 1990 г. под частным учредительством. Сегодня число таких систем

исчисляется десятками. Создание автоматизированных информационно-поисковых систем

законодательства имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с традиционными

видами учета нормативных актов, которые заключаются в следующем:

1) возможность заложить в компьютерные системы неограниченный объем правовой

информации;

2) всю информацию о законодательстве и практике его применения можно получить по

любому интересующему вопросу, в то время как другие формы учета выдают сведения в

зависимости от рубрик классификатора картотеки. Однако она может не охватить макси-

мально весь спектр законодательства;

3) не менее важное преимущество автоматизированной системы учета заключаются в

том, что юридическая информация сразу печатается и тиражируется в необходимом коли-

честве.

Такая характеристика справочных компьютерных правовых систем позволяет прийти к

выводу, что если картотечный, журнальный учет, ведение контрольных тестов действую-

щих нормативно-правовых актов многими учеными вполне обоснованно не признаются в

качестве вида систематизации, то автоматизированный учет законодательства, как более

совершенная форма учета, несомненно, является одним из способов упорядочения, спо-

собствующего совершенствованию правовых актов.

Следующая форма систематизации законодательства — это инкорпорация. Данная форма

не предполагает изменения содержания инкорпорируемых актов, но внешняя обработка

тестов нормативно-правовых актов не только допускается, но и, по мнению специалистов,

выступает обязательным условием инкорпорации как формы систематизации законодатель-

ства2. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются

с учетом последующих официальных изменений и дополнений с указанием официальных

реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие корректировки. Традиционно

инкорпорация подразделяется на виды в зависимости от выбираемых критериев: официаль-

ная, полуофициальная, неофициальная; хронологическая и систематическая; генеральная

и частичная; простая и сложная3.

Официальная инкорпорация характеризуется тем, что она проводится по решению органа

государственной власти, от его имени и утверждается либо иным образом одобряется им.

Классические примеры официальной инкорпорации вошли в новые работы по системати-

зации законодательства — Свод законов СССР (в 11 т.), изданный в 1980–1985 гг., и Свод

законов РСФСР (в 9 т.), изданный в 1988 г.

Сегодня мы уже можем сделать вывод о том, что роль Сводов была значительной и по-

зитивной. Впервые за все время их существования были изданы официальные и открытые

издания действующих законодательных и нормативных правительственных решений. Все

акты были расположены в систематизированном порядке, что облегчало их нахождение и

использование в практической деятельности судей, прокуроров, служащих всех звеньев

государственного аппарата; способствовало укреплению законности в стране; помогало

правовому воспитанию граждан. Издание Сводов на разъемных листах позволяло все вре-

мя обновлять помещенный в них нормативный материал и тем самым поддерживать его в

действующей редакции4.

Вызывает сомнение отнесение к образцам официальной инкорпорации Собрания зако-

нодательства РФ и других официальных источников опубликования нормативных правовых

актов. Собрание законодательства РФ (а также все другие источники официального опу-

бликования актов), по своему значению являясь официальным периодическим изданием,

не решает задачи развития законодательства, что свойственно систематизации, «не пре-

следует цели и не обеспечивает упорядочения законодательных материалов, приведения

их в систему»5. Акты в нем располагаются в соответствии с заданными законодательством

разделами по очередности их принятия. Однако вряд ли можно такое расположение оценить

как пример хронологической систематизации: каким иным образом, кроме оперативного,

а значит, последовательного помещения в Собрание законодательства актов можно обе-

спечить своевременность опубликования и соответственно вступления их в силу? Акты не

подвергаются обязательной в ходе инкорпорации внешней правке; Собрание законода-

тельства не определяет взаимосвязи публикуемых актов, не выявляет коллизии и пробелы

в правовом регулировании. Наличие официальных периодических изданий обусловлено

самой необходимостью реализации нормативно-правовых актов. Таким образом, следует

различать официальное опубликование актов и систематизацию законодательства. Офи-

циальная инкорпорация проводится после вступления в силу нормативно-правового акта

на базе уже признанных источников опубликования, а подготовленные сборники актов

представляют собой итог совершенствования официально принятого и опубликованного

материала, в свою очередь, приобретая качества официального источника опубликования6.

Т.Н. Рахманина предлагает превратить Свод законов «в единственный официальный источ-

ник законодательства», «единственное официальное издание законодательства в стране»7.

Однако замена официальных периодических изданий исключительно Сводом законов при-

ведет, по меньшей мере, к утрате оперативности опубликования актов8.

Официозная, или полуофициальная инкорпорация, в процессе которой тексты актов не

приобретают официального статуса, не характерна для современного российского законо-

дательства. Однако, замечает И. А. Игнатьева, эту форму систематизации в процессе подго-

товки Свода законов следовало бы шире применять как переходную стадию к официальной

инкорпорации9. Неофициальные систематические собрания формируются отдельными

ведомствами, организациями, государственными и частными издательствами, т.е. теми субъ-

ектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрания законодательства,

и осуществляют данную деятельность по собственной инициативе.

Выделение консолидации как формы систематизации законодательства вызывает ожив-

ленные споры в научной литературе. Одни исследователи признают и обосновывают суще-

ствование такой формы упорядочения нормативных правовых актов10, другие не усматривают

в ней должной специфики11. По мнению большинства ученых, сущность консолидации со-

стоит в создании единого нормативного правового акта на основе нескольких действующих,

которые после его принятия признаются утратившими силу. Особенно эффективна данная

форма систематизации при «объединении действующих норм из разных актов, от которых

остались лишь отдельные фрагменты, издании единых актов по определенным вопросам»12.

Теория консолидации отличается наличием в ней некоторых дискуссионных вопросов. Так,

существует утверждение, что консолидируемые акты должны объединяться в новом акте13.

Однако в большинстве работ по данной проблематике не уточняется, какой акт — действую-

щий или новый — при объединении будет консолидированным, важен сам принцип упоря-

дочения правовых норм посредством их объединения в одном акте. Более того, новый акт

при консолидации не только необязателен, но и непредпочтителен в контексте соблюдения

требования стабильности законодательства14. Для консолидации в чистом виде существенна

степень разнообразия объединяемых в консолидированном акте правоположений, т.к. чем

шире намечаемый акт, тем больше вероятности, что его подготовка будет связана с измене-

ниями законодательства по существу, а это при консолидации не допускается15. Например, в

отношении экологического законодательства И.А. Игнатьева не видит перспективы издания

генерального консолидированного акта, т.к. по ряду вопросов, предусмотренных действую-

щим законодательством, еще не приняты соответствующие законы16. Поэтому деятельность

по упорядочению правового регулирования экологических отношений не может заключаться

лишь в сведении нормативно-правовых актов в один, как это предполагалось ранее, даже

если этот акт будет кодексом. Приступая к составлению Экологического кодекса, необходимо

определиться с тем, как поступить с шестью природоресурными кодексами и законами. Если

их все собрать в новый кодекс, то получится громоздкий закон, содержащий тысячи статей.

Вместе с тем при условии работы с узкими вопросами консолидация вполне допустима. Так,

на федеральном уровне экологического законодательства отдельные положения о Красной

книге РФ содержатся в восьми законодательных актах. Из них в шести подобные предписания

встречаются неоднократно. Детально порядок ее ведения, правила охраны, использования

объектов животного и растительного мира, занесенных в Красные книги РФ и ее субъектов,

излагается в 38 нормативно-правовых актах Правительства РФ, Минсельхоза России и других

федеральных органов. Ввиду фактически полной урегулированности вопросов, касающихся

ведения Красных книг и правовой защиты исчезающих видов животного и растительного

мира, целесообразно их объединить в один консолидированный акт17. Специфика нынеш-

ней консолидации российского законодательства заключается прежде всего в том, что она

должна быть ориентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства

путем укрупнения правового материала с его обновлением.

Кодификация — наиболее сложная и совершенная форма систематизации. Основной

ее признак — это внутренняя переработка нормативного материала, располагаемого по

отраслям и правовым институтам, создание нового правового акта. Для современного

российского законодательства характерна масштабная кодификационная деятельность.

В настоящее время наиболее традиционной формой сводного закона является кодекс. В

60–70-е гг. прошлого века, когда Российская Федерация входила в состав Союза ССР, под наи-

менованием «Основы законодательства» издавался общесоюзный акт, регламентирующий

вопросы совместного ведения Союза ССР и составляющих его республик. Основы содержали

лишь важнейшие основополагающие правила соответствующей отрасли законодательства.

Детальная регламентация правоотношений, устанавливаемых Основами, осуществлялась в

республиканских законодательствах. После 1993 г. издание актов в такой форме вообще

прекратилось.

Кодекс — закон, объединяющий систему норм определенной отрасли права. Статьи его

располагаются в строгой логической последовательности и отражают внутреннюю структуру

отрасли права. Уместность издания кодексов на федеральном уровне на базе формирующей-

ся правовой отрасли не всегда представляется бесспорной. Так, предложения об издании

Банковского, Медицинского, Экологического, Административно-процессуального и ряда

других кодексов не всегда оцениваются учеными, законодателями, правоприменителями

однозначно18.

Обращает на себя внимание активность различных субъектов Федерации в принятии

кодексов. При сопоставлении одноименных кодексов, изданных на федеральном уровне

и субъектами Федерации, можно заметить, что на региональном уровне вряд ли оправдано

использование наименования «кодекс» для акта, который ни по содержанию, ни по уров-

ню законодательного обобщения не может претендовать на такую форму. В этой связи

представляется целесообразной и возможной выработка единого подхода к избранию

той или иной формы конкретного законодательного акта, регулирующего определенную

сферу общественных отношений на уровне субъекта Федерации. Право максимально про-

яснить обстановку с изданием федеральных актов и детализирующих их, применительно

к региональным особенностям, актов субъектов РФ должно быть предоставлено Закону «О

нормативных правовых актах».