2.4.3 Территориальная структура производства правопорядка: Пространственное распределение деятельности. Централизация и децентрализация

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

В территориальной структуре производства услуг по обеспечению правопорядка

можно выделить два взаимосвязанных, но несводимых друг к другу аспекта:

пространственное распределение производственной деятельности и степень централи-

зации/децентрализации управления и полномочий.

1) Пространственное распределение деятельности

В любой отрасли производственной деятельности людей ее территориальное

размещение определяется, с одной стороны, пространственным распределением спроса, а

с другой стороны – распределением факторов производства. Не является исключением и

деятельность по производству правопорядка. При исследовании и оценке ее

территориальной структуры необходимо принимать во внимание следующие

специфические обстоятельства.

а) Территориальное распределение услуг по производству правопорядка может

существенно отличаться по стадиям соответствующего производственного процесса.

Например, в современной России (и ранее – в СССР) исправительно-трудовые

учреждения географически тяготели к географическим зонам с наиболее тяжелыми

природно-климатическими условиями, что диктовалось карательным характером

уголовной юстиции (см. ниже, п. 5.2); в то же время сеть судов и органов внутренних дел

определялась расселением и административно-территориальным делением.

б) Поскольку правопорядок есть характеристика отношений между людьми, то в

целом следует ожидать большой степени зависимости территориальной структуры услуг

по его производству от пространственного распределения населения страны.

в) По той же причине территориальная структура этой отрасли может зависеть от

распределения в пространстве социально-демографических характеристик населения,

таких как возрастная структура, уровень образования, тип поселения, национальные и

расовые характеристики и т.д. Например, хорошо известно, что увеличение доли

молодежи во общей численности населения городов, как правило, сопровождается ростом

преступности и, следовательно, спроса на услуги по производству правопорядка.

Блок 2.4 Специализация в сфере профилактики правонарушений

Профилактика включает следующие элементы:

профилактическую работу с потенциальными правонарушителями;

профилактическую работу с потенциальными жертвами преступлений;

профилактическую работу с имущественными объектами и нематериальными активами;

охрану перевозимых грузов;

охрану физических лиц и иных объектов.

Профилактической работой с потенциальными правонарушителями занимаются преимущественно

государственные органы. Так, в рамках МВД проводится соответствующая работа с

несовершеннолетними (детские комнаты милиции) и автомобилистами (ГИБДД), направленная на

предотвращение правонарушений. Работа с населением, особенно с группами риска (обучение способам

прогнозирования преступлений и методам самозащиты и т.д.) развита чрезвычайно слабо. Работа с гражданами по профилактике преступлений тесно связана с основной деятельностью упомянутых

ведомств и финансируется на общих основаниях; вычленение этой деятельности и ее финансирования

представляет трудноразрешимую задачу.

Мероприятия технического характера позволяют предотвратить значительную часть

преступлений, особенно преступлений против собственности. Такие мероприятия (повышение уровня

технической защищенности объектов недвижимости и жилья; внедрение голограмм для защиты авторских

прав и т.д.) осуществляются преимущественно силами и средствами негосударственных организаций, а

финансируются почти исключительно предприятиями и населением за свой счет.

Охрана физических лиц, грузов и иных объектов также служит профилактике преступлений.

Охраной физических лиц занимаются:

Федеральная служба охраны (ФСО) – государственных деятелей;

Служба судебных приставов (ССП) Минюста России – судей;

службы безопасности государственных и коммерческих структур (СБ) – госчиновников и

крупных бизнесменов;

частные охранные предприятия (ЧОПы) – всех платежеспособных граждан.

Охраной объектов занимаются:

Вооруженные силы Минобороны России (караульная служба по УГ и КС);

Внутренние войска (управление по охране ВО и СГ);

Милиция общественной безопасности (ППС, КС);

Управление охраны ГУИН Минюста России – объекты УИС;

Главное управление вневедомственной охраны МВД России – объектов государственных

ведомств, имущества юридических и физических лиц;

Ведомственная (военизированная) охрана (ВОХР) – объектов государственных ведомств;

Федеральная пограничная служба (ФПС) – посольств и консульств за границей;

ФСО – государственных объектов;

ССП Минюста России – судов;

СБ и ЧОПЫ – имущества государственных и коммерческих предприятий, граждан.

Помимо того, охраной грузов занимаются:

Росинкасс;

ГЦСС;

ГФС;

ВОХР МПС;

Вооруженные силы Минобороны России (сопровождение грузов);

Управление конвоирования и спецперевозок ГУИН Минюста России;

Внутренние войска;

ГИБДД (сопровождение спецгрузов);

Управление спецперевозок Гохрана Минфина России;

Управление спецперевозок Центрального банка России.

Финансирование охранной деятельности соответствующих ведомств осуществляется

преимущественно из федерального бюджета (за исключением деятельности Главного управления

вневедомственной охраны, которая финансируется исключительно за счет платы за охранные услуги по

коммерческим расценкам, даже когда вневедомственная охрана охраняет, например, суды). ЧОПы и СБ

финансируются за счет предприятий и населения.

г) В то же время, поскольку производство правопорядка связано с осуществлением

государственного суверенитета, естественно возникает зависимость от пространственной

структуры государственного аппарата, т.е. от административно-территориального

деления. Например, в каждом сельском районе должны функционировать суд и отделение

милиции.

д) На соответствующую территориальную структуру оказывают влияние и цели

государственной политики в сфере правопорядка. Например, размещение тюрем и других

уголовно-исправительных учреждений зависит от того, насколько государство стремится

к изоляции осужденного преступника от остального общества, в какой степени оно ставит

целью его участие в общественном производстве и т.д.

При планировании государственных расходов на производство услуг по

производству правопорядка, в частности, на судебную и пенитенциарную систему,

необходимо учитывать влияние вышеперечисленных факторов.

2) Централизация и децентрализация

Степень централизации в производстве правопорядка определяется

распределением полномочий и финансирования между национальным

(общегосударственным) и субнациональными (региональным, местным) уровнями

государственной власти и управления.

Любой системе производства правопорядка в обществе свойственна та или иная

степень децентрализации (оценка степени децентрализации системы уголовного

правосудия в разных странах приводится в Блоке 2.5).

Необходимость и неизбежность централизации производства правопорядка

обусловлена теми же факторами, которые определяют необходимость государственного

участия в этом секторе (см. выше, п. 2):

- осуществление государственного суверенитета – суверенитет един и неделим;

- обеспечение равных прав граждан на государственную защиту – региональные

различия в производстве правопорядка должны быть сведены к минимуму;

- наличие «внешних эффектов» (spillovers) – необходимость координированной

деятельности по производству правопорядка в смежных регионах.

В то же время существуют и факторы, порождающие тенденцию к

децентрализации, к которым относятся:

- «асимметрия информации»: должностные лица на местах могут обладать

большим объемом конкретной информации, необходимой для успешного

производства правопорядка;

- «отрицательный эффект масштаба»: при чрезмерной централизации издержки

по управлению всей системой из единого центра могут достигать запретительно

высоких величин;

- исторические и культурные различия между регионами, проявляющиеся в

различиях соответствующих правовых норм.

Степень централизации и децентрализации отдельных компонентов производства

правопорядка - источников финансирования, расходных полномочий и полномочий по

созданию правовых норм - может быть различной. Можно представить себе различные

комбинации степени централизации- децентрализации по этим трем параметрам.

Реальные государственные системы производства правопорядка демонстрируют

эти разные комбинации. Например, российская судебная система является

централизованной с элементами делегирования расходных полномочий и полномочий

создания правовых норм; система исполнения уголовных наказаний является полностью

централизованной в административном отношении, однако реально регионы принимают

самое активное участие в ее финансировании. Обсуждаемые в настоящее время варианты

правовой реформы не предусматривают сколько-нибудь заметной децентрализации

судебной системы и системы исполнения судебных решений. Настоящее исследование

исходит из данного факта. Однако это не означает, что в принципе невозможно

рассмотрение тех или иных предложений по реальной децентрализации (федерализации)

государственной системы по производству правопорядка в Российской Федерации, тем

более что реально элементы подобной децентрализации уже существуют.