3.5.1 Первая проблема финансирования судебной системы состоит в том, что оно осуществляется в недостаточных объемах.

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Считается общепризнанным фактом, что бюджетное финансирование федеральной

судебной системы на нынешнем уровне недостаточно для обеспечения нормального

функционирования органов судебной власти. В постановлении V Всероссийского съезда

судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы в РФ и перспективах развития

судебной системы» указывается, что «обоснованные бюджетные заявки Судебного

департамента при Верховном Суде РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ

удовлетворяются лишь наполовину, что существенным образом отражается на

эффективности работы судов».

Ввиду существенного изменения законодательства и расширения полномочий

судов общей юрисдикции нагрузка на них возросла в несколько раз. В то же время, по

словам начальника Главного управления Судебного департамента при Верховном Суде

РФ А. Перепечёнова, штатная численность судей, хотя и была увеличена за последние два

года на 1500 единиц, не соответствует возросшему числу дел9. Еще более напряженная

ситуация складывается в отношении работников аппаратов судов.

Уровень материального обеспечения судей не соответствует их высокому статусу,

объему выполняемой ими работы и ответственности, которая возложена на них как на

носителей судебной власти. Условия работы, как правило, не отвечают существующим

требованиям. При этом бюджетные заявки по капитальным вложениям на 2001 г. были

учтены лишь на 36%.

Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным финансированием

судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу независимость судебной власти.

Независимая судебная власть необходима для утверждения принципа верховенства права

и закона. Судьи должны быть в состоянии рассмотреть все обстоятельства дела и

применить закон без каких-либо ограничений, влияния, побуждений, давления, угроз или

вмешательства, прямого или косвенного, с любой стороны и по любой причине. В

процессе принятия решения судьи должны быть независимы по отношению к другим

судьям и вышестоящим лицам, а также от исполнительной и законодательной властей.

Очевидно, что одним из условий реализации независимости судебной власти на

практике является (наряду с законодательно закрепленным статусом судей,

формализованными процедурными нормами, тщательным отбором кандидатов на занятие

судейских должностей и др.) финансовая самостоятельность органов, осуществляющих

правосудие. Еще в 1788 г. А. Гамильтон писал: «Вслед за постоянным пребыванием ничто

не будет так способствовать независимости судей, как назначение им твердого

содержания... Никак нельзя надеяться на полное отделение на практике судебной от

законодательной власти в любой системе, когда первая зависит в денежном отношении от

эпизодических пособий последней».10

Не получая достаточного финансирования из федерального бюджета, суды

вынуждены искать иные источники финансирования – бюджеты субъектов федерации и

муниципальных образований, а также средства частных инвесторов (см. Блок 3.2). По

данным Счетной Палаты РФ, полученные денежные средства расходуются судами на

нужды строительства, ремонт, приобретение автотранспорта, покупку оборудования,

жилья, оплату услуг связи, коммунальных услуг и других текущих хозяйственных

расходов, т.е. на незащищенные статьи расходов, бюджетное финансирование которых не

осуществлялось в полном объеме ежегодных бюджетных назначений. Объемы средств и

материальных ценностей, полученные судами из внебюджетных источников, не

отражались в бухгалтерской отчетности перед Минюстом РФ, или отражались частично.

Наибольшее распространение такая практика получила в звене районных и городских

судах общей юрисдикции.11

Аудиторы Счетной Палаты обращали особое внимание на факты выделения из

местных бюджетов средств на приобретение жилой площади местными органами

самоуправления для судей судов общей юрисдикции. При этом судами и органами

юстиции игнорировалось требование действующего законодательства,

предусматривающего компенсацию затрат местных бюджетов на эти цели из средств

федерального бюджета. Вопросы получения финансовой помощи, как правило, не

согласовывались судами с Минюстом, и меры к погашению образовавшейся

задолженности перед местными органами самоуправления не принимались.

Кредиторская задолженность судов общей юрисдикции перед местными

администрациями за коммунальные услуги, услуги связи и капитальный ремонт зданий

на конец 2000 г. составляла, по некоторым оценкам, около 400 млн. рублей; в то же время

в федеральном бюджете на 2001 г. предусмотрено выделение целевым назначением на ее

погашение 17,5 млн. рублей, т.е. менее 5% от необходимой суммы.

Блок 3.2 Альтернативные источники финансирования судебной системы

По данным проверок, проведенных Счетной Палатой РФ в 1995-97 гг., наряду с финансированием

из средств федерального бюджета судебная система в нарушении ст. 124 Конституции РФ финансировалась

и из средств субфедеральных бюджетов различных уровней, а также из средств сторонних организаций. На

основании неполных данных отчетности Министерства юстиции и Высшего Арбитражного Суда аудиторы

Счетной Палаты установили, что в 1997 г. финансирование из этих источников составило по системе судов

общей юрисдикции 1,4% от общего объема финансирования, по системе арбитражных судов – 6,5%.

Вместе с тем, проверки показали , что отдельные суды финансировались из местных бюджетов в

гораздо больших объемах. Наиболее высокий процент финансирования из местных бюджетов (от 50 до 70%)

был выявлен в Московском и Санкт-Петербургском городских судах, Челябинском областном суде,

Арбитражном Суде Республики Дагестан. Было также отмечено, что наряду с финансированием из средств

местных бюджетов Тульский областной суд получил в 1996-97 гг. средства частных инвесторов в размере

0,2% от общего объема финансирования; Арбитражный Суд Нижегородский области получил в 1996 г.

беспроцентную ссуду от АО «Нижнегороднефтепродукт», к частичному погашению которой приступил

только в 1998 г.

Отсутствие информации о результатах подобных проверок после 1997 г. не позволяет обоснованно

судить о позитивном или негативном развитии ситуации с внебюджетным финансированием судебной

системы в последние годы. Информация, встречающаяся в периодической печати, фрагментарна; например,

«Российская газета» приводит данные о том, что финансирование за счет городского бюджета и других

внебюджетных источников составило в 1999 г. почти четверть бюджета судов г. Санкт-Петербурга.

Источник: Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999; www.freepress.ru/win/IV-3-3.html

В разделе 2 «Роль государства в предоставлении услуг по производству

правопорядка» была рассмотрена возможность децентрализации судебной власти.

Децентрализация _____предполагает, в частности, передачу органам государственной власти

субъектов РФ полномочий по финансированию собственных (региональных) судов.

Признавая возможность использования средств субфедеральных бюджетов для

финансирования региональных судов (если бы таковые имелись), консультанты Центра

считают неприемлемым финансирование за счет региональных бюджетов федеральных

судов, действующих в рамках централизованной федеральной системы. Никакие

аргументы относительно недостаточности финансирования судебной системы из

федерального бюджета и невыполнения федеральным правительством принятых на себя

обязательств, очевидно, не могут служить основанием для получения федеральными

судами средств из сторонних источников. Аналогичным образом федеральный бюджет не

должен принимать на себя обязательства по финансированию расходов судебных органов

местного уровня.

С этих позиций следует уточнить обязательства федерального бюджета в

отношении мировых судей. Представляется, что действующее российское

законодательство содержит противоречие между статусом мировых судей и источниками

финансирования их деятельности. С одной стороны, мировые судьи находятся в ведении

субъектов РФ, в частности, порядок их назначения (избрания) на должность

устанавливается законодательством субъектов РФ (ст. 13 п. 8 федерального

конституционного закона «О судебной системе РФ»). С другой стороны, финансирование

большей части расходов на содержание мировых судей осуществляется за счет средств

федерального бюджета, причем такой порядок финансирования признается не

вынужденной или временной мерой, а одним из способов обеспечения единства судебной

системы РФ (ст. 3 того же закона). Кроме того, число мировых судей и соответствующее

ему количество судебных участков в каждом субъекте РФ зафиксировано в федеральном

законе «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах

РФ». Таким образом, отнесение мировых судей к судам субъектов РФ по сути дела

является номинальным.

Вместе с тем, компетенция мировых судей (мировой судья осуществляет

разбирательство и разрешение конфликтов самостоятельно, без судебного заседания, так

как в его ведении находятся семейные и трудовые конфликты, а также некоторые

уголовные дела, наказание за которые по действующему законодательству не превышает

двух лет12) позволяет сделать вывод о том, что они обслуживают интересы локальных

сообществ. Было бы целесообразно передать на субфедеральный уровень как полномочия

по определению численности мировых судей, так и обязательства по финансированию их

деятельности в полном объеме.

Теоретически это может сделать мировых судей зависимыми от произвола

региональных властей, но, учитывая характер дел, подсудных мировым судьям,

ограниченное число таких дел и возможность опротестовать решения мировых судей в

федеральных судах, эту опасность не стоит преувеличивать.

Почему в настоящее время федеральное правительство считает необходимым

финансировать оплату труда мировых судей? Во-первых, по причине нежелания или

невозможности субъектов РФ брать на себя указанные расходы. Во-вторых, передача

полномочий по финансированию мировых судей субъектам федерации может привести к

тому, что в отдельных регионах сеть мировых судей будет развита недостаточно. В

результате их функции будут вынуждены выполнять судьи судов общей юрисдикции,

нагрузка на федеральные судебную систему не уменьшится, и конечная цель создания

системы мировых судей не будет достигнута.

Тем не менее, мы не считаем эти опасения веским аргументом в пользу сохранения

нынешней системы финансирования мировых судей. Конституция РФ (ст. 72) относит

кадры судебных и правоохранительных органов к предметами совместного ведения

федерации и субъектов. При этом федеральным законом мировые судьи отнесены к

предметам ведения субъектов федерации (что, по нашему мнению, является разумным).

Таким образом, органы государственной власти последних должны обладать правом

самостоятельно решать все вопросы, связанные _____с организацией деятельности мировых

судей. В случае, если в каком-либо регионе институт мировых судей не будет создан, и

федеральное правительство сочтет уровень обеспеченности населения услугами судебной

системы в данном регионе недостаточным, оно может увеличить штатную численность

судей федеральных судов.

Возвращаясь к проблеме финансирования судебной системы за счет средств

бюджетов субъектов федерации (что противоречит Конституции РФ и ставит под угрозу

независимость судебной власти), следует отметить, что отчасти она вызвана

особенностями межбюджетных отношений в России. Федеральное правительство

обязывает органы государственной власти субъектов федерации и органы местного

самоуправления предоставлять судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая

при этом четких механизмов компенсации указанных расходов за счет средств

федерального бюджета. Так, например, Указом Президента РФ от 20 марта 1996 г.

предписано «органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить предоставление

судам необходимых служебных помещений, а также выделение жилья судьям» (п. 4).

Согласно федеральному закону «О статусе судей в РФ» (ст. 19 п. 3) местная

администрация обязана предоставить судье благоустроенное жилье по месту нахождения

суда; жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с

последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев

либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на

эти цели. Анализируя систему межбюджетных отношений в РФ, консультанты Центра

отмечали, что в большинстве случаев бюджеты муниципальных образований не получают

достаточной компенсации за реализацию ими федеральных мандатов13. Таким образом,

перекладывая часть обязательств по реализации льгот, предусмотренных федеральным

законодательством, на нижестоящие бюджеты, федеральное правительство само ставит

суды в зависимость от региональных и местных властей.

Косвенным свидетельством недостаточности финансирования судебной системы в

России можно также считать относительно малую долю расходов на судебную систему в

общих расходах на производство правопорядка. На судебную систему приходится чуть

более 14% совокупных расходов на суды, органы внутренних дел и прокуратуры,

уголовно-исполнительную систему, в то время как в промышленно развитых странах ее

доля составляет 21%. Уступает Россия большинству стран Запада и по абсолютному

показателю подушевых расходов на «производство» правопорядка, хотя относительные

расходы на эту функцию, выраженные как доля в ВВП, в России вполне сопоставимы с

аналогичными показателями для промышленно развитых стран и стран с переходной

экономикой (см. табл. 3.6).

Табл. 3.6

Расходы на производство правопорядка (law and order), отнесенные к ВВП, в РФ и

зарубежных странах, %

Россия14

(2000)

Греция

(1996)

Австрия

(1996)

Германия

(1991)

Венгрия

(1997)

Нидерланды

(1997)

Великобритания

(1995)

1,3 1,0 1,1 1,3 1,7 1,8 3,0

Источник: данные Министерства финансов РФ; Government Finance Statistics 1998 (IMF)