3.5.2. Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в определении ее расходных потребностей.

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые

Судебным департаментом и Высшим Арбитражным Судом при обосновании

необходимых расходов, недоступны консультантам Центра, мы не можем судить о том,

насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С

другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения: особенности правовой

системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой

конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальным, механизмов

разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства15 –

все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги

судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы,

таким образом, заключается в том, что мы не можем объективно оценить достаточность

или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может

существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной

системы.

В 2001 г. Верховный Суд РФ предложили методику определения расходных

потребностей по основной статье расходов – оплате труда судей и работников аппаратов

судов, на которую приходится (с начислениями) 61% всех расходов по разделу

«Федеральная судебная система». По мнению Судебного департамента, главной причиной

неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и

работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в

законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и

гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению

количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного

департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы

нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и

Министерством юстиции РФ16. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения

дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в

правоприменении.

Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона,

предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По

поручению Президента Верховный Суд и Судебный департамент разработали и внесли в

Государственную Думу проект закона «О приведении штатной численности судей и

работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами

нагрузки». Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 г. штатной

численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции до 35 743 единиц

(т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов – до примерно 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что

федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение,

авторы законопроекта предложили провести его поэтапно.

Правительство РФ выступило против принятия законопроекта. Концептуальное

возражение правительства состоит в том, что финансовый расчет, связанный с

определением штатной численности судей и работников аппаратов, целесообразно делать

в рамках ежегодной разработки и принятия федерального бюджета, т.е. так, как это

делалось в 2000 и 2001 гг. Таким образом, правительство отказалось принять на себя

долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной

численности судей и работников аппаратов, считая необходимым увязывать последнюю с

возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год. В итоге законопроект

не был принят Государственной Думой.

Вероятно, принятие указанного законопроекта могло бы позитивно повлиять на

качество работы судебной системы за счет уменьшения судебной нагрузки; тем не менее,

предложение Верховного Суда оставляет без изменения ныне действующую систему

финансирования судебной власти со всеми ее недостатками. Прежде всего, добиваясь

столь масштабного увеличения штатной численности судей и работников аппаратов,

судейское сообщество не берет на себя никаких обязательств по повышению

эффективности своей деятельности (в том числе – и за счет изменения технологии

делопроизводства). Из законопроекта не ясно, будет ли корректироваться штатная

численность судейских работников в случае изменения объема поступления дел в

будущем. В результате по-прежнему неформализованным и нечетким остается механизм

определения расходных потребностей. Наконец, некоторые косвенные данные дают

основание усомниться в правильности расчета необходимой штатной численности судей,

проведенного Верховным Судом (см. Блок 3.3).

Блок 3.3. Снизит ли институт мировых судей нагрузку на суды?

Считается, что создание института мировых судей в целом снизит нагрузку на суды общей

юрисдикции. Согласно расчетам рабочей группы по совершенствованию судебной системы под

руководством Д. Козака, мировые судьи могут снизить нагрузку на районные суды на 30-40%. Однако в

пояснительной записке Верховного Суда к проекту федерального закона «О приведении штатной

численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с

нормами нагрузки» утверждается, что «введение института мировых судей практически не уменьшит

служебную нагрузку на судей федеральных судов общей юрисдикции, так как последние будут

рассматривать в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях жалобы и протесты на решения

мировых судей». Получается, что создание мировых судей во всех субъектах РФ, признанное одним из

приоритетов на данном этапе судебной реформы, практически бессмысленно с точки зрения повышения

качества работы судебной системы.

Проблема определения расходных потребностей бюджетной системы имеет еще

один аспект. Ежегодные бюджетные заявки составляются главными распорядителями

бюджетных средств на основе нормативов содержания сети федеральных судов. Главные

распорядители разрабатывают нормативы производства судебных услуг (нормы нагрузки

судей и работников аппаратов, минимальная площадь рабочего помещения на одного

судью, минимальная техническая оснащенность одного судьи и т.д.). Нормативы,

умноженные на штатную численность судей и цены факторов производства, определяют

суммы заявок (обоснований потребностей в финансировании), подаваемых в

Министерство финансов. Сама процедура придает процессу определения объема средств,

необходимых судебной системе, видимость «объективности» и «научности». Однако в

условиях ограниченного объема средств федерального бюджета, которые можно

направить на осуществление непроцентных расходов, и острой конкуренции отраслевых

министерств, ведомств и других бюджетополучателей за бюджетные средства доля

расходов, выделяемых из федерального бюджета на каждую функцию, представляет

собой результат политического выбора, отражающего предпочтения общества в каждый

конкретный момент. Другими словами, объем финансирования каждой функции

определяется исключительно тем значением, которое придает ей государство и общество,

и лишь в малой степени зависит от каких бы то ни было, пусть даже самых

«объективных», нормативов финансирования сети учреждений17.

Наше предположение подтверждает сложившаяся практика фактического

назначения ежегодных бюджетных ассигнований. Поскольку суммы, заявленные

главными распорядителями, по всей видимости, слишком велики относительно общего

объема непроцентных расходов, эти заявки полностью не удовлетворяются. Фактически

бюджетные ассигнования назначаются путем экстраполяции объема расходов за

предыдущий год и его индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции (о чем

свидетельствует стабильность доли расходов на судебную власть в общих расходах

федерального бюджета в последние годы); возможно, имеет место также

несистематическое увеличение ассигнований по отдельным целевым статьям. Расходы на

денежное содержание судей и судебного аппарата отнесены к категории защищенных, в

то время как прочие текущие расходы и капитальные расходы финансируются по

остаточному принципу.

Отсюда можно сделать несколько выводов. Во-первых, у судебной системы (равно

как и у любой другой категории бюджетополучателей) нет того, что принято называть

«объективными расходными потребностями», так как объем расходов зависит от

политических, стратегических и др. предпочтений общества, которые могут меняться во

времени. Во-вторых, существующий уровень финансирования федеральной судебной

системы, так или иначе, отражает общественный консенсус относительно важности этого

рода услуг (в той мере, в которой политические решения вообще могут отражать волю

народа в условиях демократии). Следовательно, общество имплицитно признает

нынешние стандарты функционирования судебной системы допустимыми. В-третьих,

нормативы содержания сети федеральных судов или нормативы минимальной

обеспеченности населения услугами судебной системы могут применяться главными

распорядителями для определения оптимального варианта распределения полученного

объема средств между подведомственными учреждениями, (см. раздел 3.5.3), но не для

обоснования бюджетных заявок в Министерстве финансов (т.е. общего объема средств).