3.5.3 Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административно-

территориального деления (за исключением военных и специализированных судов) и

имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный Суд РФ;

далее, суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов федерации (верховные суды

республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды

автономной области и автономных округов) и на уровне районов (районные и городские

суды)18.

В распоряжении консультантов Центра не было информации о территориальном

распределении бюджетных ассигнований, поэтому судить о территориальном

распределении финансовых ресурсов судебной системы мы можем лишь по косвенным

данным. Учитывая высокую долю расходов на оплату труда (и единый порядок оплаты

труда на всей территории страны), неплохим косвенным показателем может быть штатная

численность работников судебной системы, данные о которой есть в региональном

разрезе.

Поскольку формирование административно-территориального деления России

происходило под влиянием целого ряда факторов, одним из которых (возможно, не

самым важным) была численность населения, интересно посмотреть, обеспечивает ли

существующая сеть судов выравнивание подушевой обеспеченности населения услугами

судебной системы, которую можно измерять численностью судейских работников,

приходящихся на тысячу жителей. График 1 иллюстрирует зависимость между

численностью населения и числом работников судебной власти и прокуратуры в

субъектах РФ на 1000 человек (данные на конец 1999 г.)19.

График 3.1.

Источник: рассчитано по данным Российского статистического ежегодника, 2000 г.

Наш анализ показывает, что наибольшее число работников судебной системы и

прокуратуры на 1000 человек наблюдается в малонаселенных регионах – в Корякском

автономном округе, Эвенкийском автономном округе, Магаданской области, Республике

Тыва и др. В этих регионах относительная численность работников судебной власти и

прокуратуры в 1,5-2 раза превосходит средний по России показатель (0,89 на 1000

человек). В то же время в регионах с наибольшей численностью населения – в г. Москве,

Московской области, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Ростовской области и др.

– этот показатель ниже, чем средний по стране. Разрыв между регионами с наибольшей

(Корякский автономный округ) и наименьшей (Московская область) подушевой

обеспеченностью услугами судебной власти составляет почти 10 раз. В целом достаточно

четко прослеживается отрицательная зависимость между двумя указанными показателями

(изменение тренда между последними двумя точками графика – Московской областью и г.

Москва – объясняется концентрацией в Москве работников центральных органов

судебной системы и прокуратуры).

Такая зависимость легко объяснима. Малонаселенные регионы в силу

административно-территориального деления имеют определенную сеть судов, которые, в

свою очередь, хотя бы минимально укомплектованы судьями и работниками аппаратов. В

результате в этих регионах численность работников судебной власти и прокуратуры

непропорционально велика по отношению к населению.

Таким образом, существующая сеть судов общей юрисдикции, привязанная к

административно-территориальному делению, не обеспечивает выравнивания подушевой

обеспеченности населения услугами судебной системы, зато она обеспечивает

географическую доступность правосудия населению в малонаселенных регионах на

севере и востоке России..

Интересно было бы также проанализировать взаимосвязь между численностью

работников судебной власти и поступлением дел в суды по регионам. Статистика по

объему принятых к рассмотрению дел в региональной разбивке нам недоступна (если вообще существует), поэтому консультанты вновь были вынуждены пользоваться

косвенными данными. В качестве аппроксиматора судебной нагрузки можно

использовать число зарегистрированных преступлений в региональной разбивке, которое

сообщает МВД. Сделаем несколько оговорок. Во-первых, на уголовные дела, поступление

которых находится в прямой зависимости от числа зарегистрированных преступлений, в

последние несколько лет приходилось лишь 20% все дел, рассмотренных федеральными

судами (причем соотношение гражданских и уголовных дел может изменяться по

регионам). Во-вторых, существует временной лаг между регистрацией преступления и

передачей дела в суд, соответственно, уровень преступности и судебная нагрузка в

отчетные периоды необязательно коррелируют. В-третьих, качество милицейской

статистики в разных регионах может быть различным. Так, несколько парадоксальными

кажутся данные о числе зарегистрированных преступлений на 1000 человек: в 1999 г. этот

показатель был наиболее низким в Башкортостане, Ингушетии, Дагестане, Карачаево-

Черкесской Республике и Москве, а наиболее высоким – в Эвенкийском АО, Пермской и

Курганской областях, Бурятии и Республике Алтай. И тем не менее, за неимением

лучших данных мы будем опираться на число зарегистрированных поступлений как на

показатель, косвенно отражающий нагрузку на судебную систему.. График 3.2

демонстрирует связь между относительным числом зарегистрированных преступлений и

относительной численностью работников судебной власти и прокуратуры (на 1000

человек) в регионах России в 1999 г (красным цветом обозначен тренд).

Судя по имеющимся у нас данным по регионам, рост преступности приводит к

некоторому увеличению численности работников судебной власти и прокуратуры, но

связь эта слабо выражена. На основании этого можно сделать вывод о том, что

сложившаяся сеть судов с их штатами слабо кореллирует с потребностями населения в

судебной защите.

График 3.2

Источник: рассчитано по данным МВД РФ и Российского статистического ежегодника, 2000 г

Безусловно, обоснованно судить об эффективности территориального

распределения ресурсов судебной системы можно только на основании данных о

судебной нагрузке в различный регионах. В табл. 3.7 приведены немногочисленные

0,000

0,500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0

Число зарегестрированных преступлений на 1000 человек

Число работников судебной власти и прокуратуры на 1000

Человек данные, размещенные на официальных интернет-страницах отдельных федеральных

судов, а также сводные данные по РФ, приводимые Судебным департаментом.

Табл. 3.7

Штатная численность судей, поступление дел и нагрузка на одного судью в отдельных

судах РФ, 1999-2000 гг.

Численность судей Рассмотрено дел Число дел на одного судью

в год в месяц

Челябинский областной суд 66 16 886 256 21

Окружной суд ХМАО 31 5 143 166 14

Районные суды Мордовии 165 31 000 188 16

Усинский городской суд 6 3 114 569 47

РФ в целом 18 30720 9 000 000 492 41

Источник: www.ural-chel.ru/gubern/obl_sud/sud_sist.htm, www.usinsk.ru/sud/stat.html,

volga.strana.ru/print/981627101.html, umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html.

Приведенная выше выборка не может претендовать на репрезентативность;

окружной суд ХМАО и Усинский городской суд (г. Усинск является центром Усинского

района Республики Коми) расположены в относительно малонаселенных районах страны.

Тем не менее, интересно отметить, что судебная нагрузка в Челябинском областном суде,

окружном суде ХМАО и в среднем по районным судам Республики Мордовия не

превышает нагрузку, которая, по мнению судейского сообщества, является приемлемой

(20 дел в месяц) и для достижения которой по всей стране Судебный департамент

предлагает увеличить штатную численность судей более чем в два раза.

Блок 3.4 Оценка расходных потребностей территориальных единиц

Интересный подход к оценке расходных потребностей отдельных территориальных единиц был

предложен американской Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям. В США бóльшую

часть расходов на «производство» правопорядка несут субфедеральные бюджеты. Величина расходов

каждого штата на данную функцию определяется политическим выбором граждан штата. Для того, чтобы

оценить объективные расходные потребности каждого штата (потребности, по возможности «очищенные»

от влияния политического выбора), был разработан т.н. метод репрезентативных расходов.

Репрезентативные расходы – это условный объем расходов, рассчитываемая для всех штатов по единой

методике, которая зависит от объективных факторов, определяющих спрос на бюджетные услуги

(например, от демографического состава населения), и не зависит от особенностей местной политики в

области бюджетных расходов. К числу таких объективных факторов для судебной и уголовно-

исполнительной системы авторы концепции относят общую численность населения, численность населения

в возрасте от 18 до 25 лет (вероятно, наиболее криминогенная возрастная группа) и число убийств,

совершенных в предыдущем отчетном периоде. Рассчитанная по методу репрезентативных расходов доля

штата в совокупных расходах всех штатов на содержание судебной и уголовной-исполнительной системы

представляет собой среднее арифметическое трех величин – доли населения этого штата в населении

страны, доли молодежи, проживающей в штате, в общей численности молодежи всей страны, и доли

совершаемых в штате убийств в их общем количестве убийств, совершенных в предыдущем отчетном

периоде по всей стране. Сопоставляя фактическую долю расходов штата с долей, рассчитанной по методу

репрезентативных расходов, можно оценить относительную обеспеченность населения штата бюджетными

услугами в сфере «производства» правопорядка