Экономика интересует?

ahmerov.com
загрузка...

3.6.1 Программно-целевое финансирование

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Программно-целевое финансирование в отношении судебной системы можно

рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле речь идет о программно-

целевом финансировании применительно только к судебной системе, в широком – ко всем

компонентам системы производства правопорядка. В Разделе 2 отмечалось, что

правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в

основном государство. При этом было выделено пять компонентов услуги:

- производство правовых норм;

- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;

- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;

- профилактика правонарушений;

- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных

органов, включая осуществление наказаний.

Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги.

Между этими услугами существует, с одной стороны, взаимозависимость, а, с другой, -

определенная взаимозаменяемость.

С точки зрения государственного финансирования это означает, что:

• можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от

друга; Так, практически, у нас сейчас и происходит. Для финансирования

надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются

Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения

правовых конфликтов – Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ,

Судебному Департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему Арбитражному

Суду РФ; для исполнения судебных решений – Минюсту. Как распорядители

средств, все указанные институты равноправны.

• можно подойти к финансированию комплексно, используя для этого механизм

программно-целевого финансирования (см. блок 3.6)

Блок 3.6 Программно-целевое финансирование

Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в

соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных

социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного

механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;

оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам

работ) и этапам осуществления мероприятий;

возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки

бюджетов таких стран как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов

в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых

ресурсов с целями конкретных программ.

Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо

известны и в России. Программно-целевые методы использовались в основном для долгосрочного

планирования. Целевые программы по наиболее важным научно-техническим, экономическим и

социальным проблемам включались в народнохозяйственный план, образуя как бы его третий разрез,

наряду с отраслевым и территориальным.

Источники: по Финансово-кредитному словарю и Экономико-математическому словарю

Преимущества первого подхода к финансированию. Так как данный подход

является основным при финансировании, то его главное преимущество заключается в том,

что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими.

Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за

бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и

планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов.

При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других

знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить

оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.

Недостатки первого способа связаны с тем, что:

• Во-первых, он не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых

общественным сектором. В отношении производства правопорядка это можно

проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на

профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к

уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему.

Или затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей

досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если

обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны),

должны сокращать расходы на судебные процессы. Существующая в настоящее

время система финансирования производства правопорядка не дает

возможности ответить на вопрос, являются ли пропорции финансирования

различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора

общества или исключительно политического торга заинтересованных

министерств. В нижеследующей таблице представлены данные об общих,

подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги

правопорядка.

Таблица 3.8

Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка, 2000 г.

Расходы федерального

бюджета, тыс. рублей

Расходы в

подушевом

исчислении, руб.

Доля в совокупных

расходах, %

Суды 8277894 56,73

14,37

Органы внутренних дел,

органы прокуратуры 31467600 215,64

54,63

Уголовно-исполнительная

система 17855600 122,36 31,00

Итого 57601094 394,73 100,00

Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 г.

Как видно из таблицы 3.8 расходы федерального бюджета на судебную систему

меньше расходов на уголовно-исполнительную систему более чем в 2 раза и на органы

внутренних дел и прокуратуры – почти в 4 раза. Надо отметить, что указанное

соотношение достаточно типично для стран с переходной экономикой и развивающихся

стран. При этом некоторые специалисты считают, что перераспределение

государственных средств в пользу судебной системы, благодаря ее особой роли в

обществе, повысило бы эффективность всей системы правопорядка (см. блок 3.7).

Блок 3.7 Соотношение между различными элементами “производства”

правопорядка

Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым

доходом распределяют ресурсы между различными элементами “производства” правопорядка.

Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно-

развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых

странах на душу населения в среднем приходится 76 долл., истраченных __________на полицию, 22 долл. – на

судебную систему и 11 долл. – на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это

соотношение выглядит следующим образом – 52 долл., 1 долл. и 10 долл.

Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают относительно большее

значение, чем развивающиеся финансированию судебной системы. Возможно, что и развивающиеся

страны могли бы повысить эффективность всей системы правопорядка, если бы перераспределили часть

ресурсов от полиции и уголовно-исправительных систем в пользу судов, поскольку именно судебная

система обеспечивает целостность всей системы обеспечения правопорядка. Если полиция и уголовно-исполнительные учреждения превышают свои полномочия, люди должны иметь возможность обратиться

в суды с жалобой на эти органы. Кроме того, индивиды и фирмы рассматривают суды как средство

разрешения деловых споров. Для того чтобы осуществлять эту функцию, суды должны быть

справедливыми и независимыми. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного

финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.

• Второй недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что

оно ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство

собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются

преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без

адекватного финансирования. В параграфе 3.5 настоящего раздела уже

говорилось об этой проблеме, но только в отношении судебной системы.

Однако это верно также и в отношении уголовно-исполнительной системы и

органов внутренних дел.

• Третий недостаток состоит в том, что существующая система финансирования

не опирается на многолетнее планирование.

• Четвертый, и, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта

система обеспечивает постоянный рост издержек производства услуг

правопорядка без повышения их качества.

Может ли программно-целевое финансирование ликвидировать эти недостатки?

При определенных условиях, да.

Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:

- финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий,

превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;

- появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие,

обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных

затрат;

- гибкое перераспределение средств между различными элементами

производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках

обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

Но у программно-целевого финансирования всей системы производства

правопорядка есть недостатки:

- создание организационно-процедурного механизма программно-целевого

финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень

затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых

на реализацию собственно программных целей (Дирекции программ, дирекции

подпрограмм, здания для дирекций и т.д.);

- объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых

ресурсов таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и

Судебный департамент, также представляется на сегодняшний день

маловероятным;

- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-

целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги

министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в

100% объеме редко (см блок 3.8).

Принимая во внимание все сложности, связанные с переходом к

полномасштабному программно-целевому финансированию системы обеспечения

правопорядка, видимо, следует признать несвоевременность и невозможность применения

указанного подхода в ближайшие годы. Вместе с тем, сохранение существующей

ведомственной системы финансирования различных компонентов его производства

обрекает Россию еще на одно десятилетие судебных реформ, на содержание такого

количества заключенных, которое нашему бюджету не по карману и т.д.

Блок 3.8 Финансирование и организация целевых программ в РФ

За 1992-2000 гг. финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Эти программы были

разделены по следующим направлениям:

Неотложные нужды Жилищное строительство

Здравоохранение Экология

Образование Ликвидация последствий

Культура Общейфедеральные

Спорт Борбьба с преступностью

Наука Базовые отрасли

Федеральные программы социально-

экономического развития регионов

АПК

Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали.

Некоторые программы утверждались без источников финансирования.

Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80%. Проверки показали, что в

первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по

всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.

За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования,

программы переходили в подпрограммы и наоборот.

Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько

органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля

над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что

бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В

частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих

документов о выполненных работах или оказанных услугах.