3.6.2 Бюджетирование, ориентированное на результат

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-

целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит

установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их

достижения. Однако в отличие от целевых программ ориентированное на результат

бюджетирование не требует создания специальных структур в виде дирекций,

межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на

уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму

программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.

Руководители программ имеют возможность гибко использовать выделенные средства,

сообразно целям своей программы.

Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во

второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как

Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторых других. В блоке 3.9

приводится пример определения целей при финансировании судебной системы, на

которые в бюджете Великобритании выделяются ресурсы.

Блок 3.9 Пример формирования целей при ориентированном на результат

бюджетировании

Цели, сформулированные для судебной системы Великобритании в Her Majesty’s Treasury

Spending Review 2000.

Правительство обязуется к 2004 г. улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права

следующим образом:

1. Повысить как минимум на 5% долю потерпевших и свидетелей, которые считают

отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно

удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»`*;

2. Усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;

3. Сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела

по другим причинам):

- Для всех категорий подсудимых – до уровня, который должен быть определен к

марту 2001 г.

- Для злостных несовершеннолетних преступников (в возрасте от 10 до 17 лет,

имеющих три и более судимости и арестованных в течение трех лет с момента

вынесения последнего приговора) – со 142 до 71 дня к 2002 г., и сохраняя этот

уровень в дальнейшем

4. Обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в

пределах установленных сроков.

* Опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой компанией по изучению

рынка. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так __________и по телефону. Базовый год для данных по

потерпевшим – 1998-99, для свидетелей – 2000.

** 142 дня – средний показатель за 1996 г.

Источник: www.hm-treasury.gov.uk/sr2000/report/chap11.html

Судебная реформа в России предоставляет хорошие возможности для внедрения

ориентированного на результат бюджетирования, так как ее результаты, как ожидается,

должны найти свое отражение во многих количественно измеримых параметрах, таких

как:

- количество дел, поступивших на рассмотрение, в расчете на одного судью;

- количество дел, законченных и незаконченных к концу отчетного периода, в

расчете на одного судью;

- отношение числа законченных дел к общему числу дел, поступивших на

рассмотрение;

- общее количество дел, приходящихся на одного судью (поступивших за

отчетный период и не законченных в предшествующий период);

- среднее время рассмотрения одного дела

- количество решений судов первой инстанции, отмененных

решениями вышестоящих судов.

Применение ориентированного на результат бюджетирования означает, что в

качестве цели могут выдвигаться, например, сокращение времени рассмотрения одного

дела до некоторого желаемого периода или увеличение доли законченных дел к общему

числу дел (до какой- то величины).

Эти цели могут быть достигнуты разными способами, например:

- путем увеличения числа судей,

- за счет увеличения расходов на повышение квалификации действующих

судей25,

- за счет снабжения судей компьютерами и множительной техникой,

- в результате найма дополнительного вспомогательного персонала,

- в результате изменения технологии ведения делопроизводства

- в результате аренды дополнительных помещений,

- в результате применения комбинации нескольких способов из числа

вышеперечисленных и др..

Так как эти варианты могут быть взаимодополняемыми и взаимозаменяемыми, то в

зависимости от имеющихся ресурсов можно применять разные решения, обеспечивающие

наиболее эффективное использование бюджетных средств.

Другой пример соотношения цели и способов ее достижения предоставляют нам

арбитражные суды. В разделе 2 отмечалось, что одной из проблем современной России

является существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается в

качестве одной из целей судебной реформы. Так как к услугам теневой юстиции

прибегают в основном предприятия (юридические лица), зададим себе вопрос: поможет

ли расширение системы арбитражных судов (и соответствующее увеличение их

финансирования) переводу теневой юстиции в легальную сферу? Скорее всего, нет. Во-

первых, проблема, по-видимому, заключается не столько в недостаточном количестве

арбитражных судов и судей, сколько в обеспечении исполнения их решений. Кажется, что

ответом на эту проблему является усиление института судебных приставов (и увеличение

их финансирования), однако – и здесь мы подходим ко второму аспекту проблемы – во

многих хозяйственных спорах конечными ответчиками выступают предприятия, с

которых нечего взыскивать. Поэтому реальной альтернативой теневой юстиции (в ходе

осуществления которой долги «выбиваются» невзирая на положение должника)

становятся не арбитражные суды, а частная легитимная юстиция. На многих

предприятиях, у которых накоплена большая дебиторская задолженность, существуют

специальные сотрудники, единственная функция которых заключается в отслеживании

этой задолженности и в поисках способов ее урегулирования (взаимозачеты, сложные

цепочки товарообмена, обращение к посредникам, гарантам и т.д.) И вряд ли было бы

целесообразно вменить в обязанность государству рассмотрение подобных хозяйственных

споров и взвалить на него бремя расходов, если бизнес сам справляется со своими

проблемами.

Что касается хозяйственных споров юридических лиц с государством (чаще всего

– по налогам), то и здесь существующие проблемы не могут быть решены ни за счет

увеличения числа арбитражных судей, ни за счет усиления института судебных

приставов, так как их корень – в противоречивом законодательстве, в соответствии с

которым Минфин определяет, когда и в каком порядке выплачивать деньги по суду в

случае, если последний удовлетворяет иски частных и юридических лиц к государству.

Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от

привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой

определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например,

как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и

другие подобные переменные. В случае ориентированного на результат бюджетирования

расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в

начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И,

если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты,

это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном

финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень

расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки

эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в

том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них

получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут

получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.

Проиллюстрируем описанный выше подход к определению расходных

потребностей на примере финансирования судебной системы. Этот пример является

условным. Предложенное далее сравнение не является корректным, так как

финансирование судебной системы идет не по программам, и приводится только для

того, чтобы дать некоторое представление о методе определения будущих расходных

потребностей.

Для сопоставления затрат и результатов воспользуемся данными из раздела 2

(блок 2.1) и таблицы 3.8 настоящего раздела. В качестве цели условно примем

сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. Имеющиеся

в нашем распоряжении данные следующие (см. таблицу 3.9):

Таблица 3.9

Оценка эффективности расходов на судебную власть

1997 1998 1999*

Расходы на судебную власть, тыс. рублей 3 196 325 3 291 805 4 987 328

Доля уголовных дел, рассмотренных с нарушением

сроков в общем массиве оконченных дел, % 25,1 23,0 21,3

«Цена» 1% 45 467 997 366

*Данные за первое полугодие

В соответствии с этой таблицей увеличение ассигнований приводит к сокращению

количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность указанных

расходов снижалась в рассматриваемый период, так как в 1999 г. для сокращения числа

дел, рассматриваемых с нарушением установленных мер, на 1% потребовалось средств (в

текущих ценах) в 22 раза больше, чем в1998 г. Исходя из полученных результатов, можно

предположить, что Судебный департамент не может рассчитывать в будущем на

увеличение ассигнований. И государство будет финансировать те программы, где отдача

от его средств будет больше. Например, может быть принято решение увеличить

ассигнование на образовательные программы, призванные сократить уровень

преступности среди молодежи.

Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать

принцип определения будущих расходных потребностей и, соответственно, объемов

финансирования. В действительности увеличение расходов на судебную систему не

определялось только одной целью – сокращением случаев нарушения сроков

рассмотрения уголовных дел. Кроме того, эта цель не могла быть достигнута только

усилиями Судебного департамента. Как следует из информации, приведенной в блоке 2.1,

для реализации данной цели также требуются усилия МВД (устранение недостатков в

работе конвойных подразделений).

Как отмечалось выше, достичь определенной цели можно различными путями.

Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на

эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы

в рамках линейных министерств, он имеет и свои сложности.

Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в

России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно,

потребуются определенные средства и время на обучение работников Судебного

департамента. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные

варианты достижения одной и той же цели, и выбирается та программа, у которой выгоды

от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.

Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий,

предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими

государственными агентствами. Это хорошо видно на примере со снижением количества

дел, рассмотренных с нарушением сроков, приводимом выше. Поэтому изолировать и

идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает

достаточно сложно.

В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о

приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на

результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы

затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в

соответствии с заданными параметрами. Подтверждение существования указанной

проблемы дает, например, сопоставление упоминавшихся в параграфе 3.5.2 программы

судебной реформы, представленной Президентом, и программы, предложенной

Верховным Судом. По цифрам эти программы совпадают, но по целям нет. В реформе,

предлагаемой Президентом, средства заложены преимущественно на повышение

денежного содержания судей и работников аппарата, а в проектах Верховного Суда – на

увеличение численности судей. Оставляя в стороне тот факт, что ни увеличение числа

судей, ни повышение их зарплаты не может быть целью государственного

финансирования, так как общество в конечном итоге заинтересовано не в том, чтобы было

много судей с хорошей зарплатой, а в том, чтобы судебная система работала эффективно,

обратим внимание, что согласовать эти разные точки зрения пока не удалось26.

Что касается других целей и, соответственно, видов расходов, то их

приоритетность в указанных программах и вовсе не определена, что вызывает

определенные опасения, что программа финансирования судебной реформы будет

программой увеличения расходов, а не программой повышения эффективности судебной

системы (см. блок 3.10).

Блок 3.10 Целевая программа по развитию судебной системы в России

Подготовленная комиссией Дмитрия Козака целевая программа по развитию судебной системы в

России получила официальный статус федеральной программы и название «Реформа судебной системы».

В рамках этой программы в 2002-2006 гг. планируется выделять около 44 млрд. руб. на

осуществление мероприятий по судебной реформе, которые будут равномерно распределены по годам:

каждый год судебной реформы будет стоить бюджету одинаково. Почти две трети расходов – 30,6 млрд.

руб. – предназначены на увеличение заработной платы судьям. К 2006 г. она должна достичь уровня 1000

долл./мес.

Важно отметить, что, хотя общая сумма финансирования целевой программы определена и, скорее

всего, останется без изменения, Правительство не определило, какие именно расходы по судебной реформе

можно считать приоритетными.

И, наконец, в четвертых, опыт показывает, что преждевременные попытки

введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной

экономикой (Литва) привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не

повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.