3.6.3 Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Револьверное финансирование предполагает закрепление за судебной системой

определенного бюджета, который без обсуждений в Правительстве и Государственной

Думе передается главным распорядителям средств.

Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае судебная

власть не зависит от произвольных решений органов законодательной или

исполнительной власти.

Предложенный метод предполагает следующие шаги:

• Объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается

Государственной Думой на среднесрочный период (например, на 5 лет) по

представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный

комитет, минуя Правительство) и автоматически возобновляется на протяжении

этого периода

• Распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение

главных распорядителей. В принципе возможны разные принципы

распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на

нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно

постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых

программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода

(применение единых нормативов к разным единицам). Например, как

отмечалось в параграфе 3.5.3, территориальное распределение ресурсов

судебной системы не соответствует спросу на ее услуги, о чем свидетельствует

неравномерная нагрузка судов в различных регионах страны и слабая связь

между численностью судей и уровнем преступности. Таким образом, в данном

подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении

штатной численности судей не на основе нормативов, а на основе анализа

сложившейся ситуации с тем, чтобы ликвидировать перекосы в

обеспеченности населения судебными услугами.

• Для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках

фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права

главных распорядителей на безакцептное списание со счетов ГУ ФК средств по

этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные

сроки.

• Органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению

минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам

рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств

производится в процессе утверждения финансирования на следующий

среднесрочный период.

Как вариант можно предложить выделение на содержание судебной системы

фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов федерального

бюджета. Этот процент утверждается Государственной Думой на среднесрочный период и

не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право

самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и

целевыми статьями расходов. Поскольку основные среднесрочные параметры

федерального бюджета в целом прогнозируемы, органы судебной власти имеют

возможность планировать свои бюджеты исходя из этого прогноза.

Фактически именно такая система финансирования судебной власти существует в

России на протяжении последних двух-трех лет. Как показывают данные параграфа 3.3

настоящего раздела, в последние годы на финансирование судебной системы стабильно

расходовалось чуть менее 1% от общих расходов федерального бюджета. Однако

принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не

гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.

Очевидно, что фиксация бюджета судебной системы не в виде абсолютных сумм, а

в виде процента от совокупных доходов содержит определенные риски: в случае резких

сокращений доходов государственного бюджета теряется главное преимущество

револьверного финансирования – обеспечение независимости судебной власти. Однако

закрепление за судебной системой бюджета, выраженного в абсолютной сумме, таит в

себе опасность обесценения этой суммы в случае инфляции, за которую судебная власть

если и несет ответственность, то лишь очень косвенную (сильная правоохранительная

система способствует укреплению рубля, но эмиссия может свести все эти

положительные эффекты на нет). Разумеется, возможны различные компромиссные

решения, например, бюджет судебной системы равен тому, что больше – некоторой

сумме, определенной в абсолютном выражении, или установленной доле федерального

бюджета. Помимо предоставления гарантий независимости судебной власти,

револьверное финансирование имеет, на наш взгляд, и другие преимущества, как то:

экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании;

«стабильность» бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию,

которое должно повысить эффективность расходов федерального правительства в целом.

Недостатки этого метода состоят в том, что он не снимает с повестки вопрос об

определении этой фиксированной суммы или доли, то есть определения расходных

потребностей.

Кроме этого не следует забывать о том, что независимость судебной власти,

будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды

существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Конституция РФ

гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, и независимая

судебная власть есть необходимое, но не достаточное условие реализации этой гарантии.

Поскольку предложение услуг судебной системы практически полностью регулируется

государством, именно государство берет на себя ответственность по обеспечению

качества этих услуг. Револьверное финансирование должно обеспечить, как указывалось

выше, некие минимальные стандарты качества. Как вариант, можно предложить

зафиксировать существующий уровень финансирования. При этом мы исходим из того,

что именно он обеспечивает минимальный стандарт качества судебной системы. Однако,

ограничившись неким фиксированным бюджетом, мы, возможно, будем в будущем

терять качество услуг по отправлению правосудия.

Нам представляется, что в наибольшей степени российским условиям будет

отвечать сочетание револьверного финансирования с финансированием,

ориентированным на результат. То есть, помимо фиксированной части (бюджет

содержания) Верховному Суду, Судебному департаменту и др. распорядителям средств

будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество

предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь

качественных характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты

служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое

сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст

время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам

бюджетирования.