Экономика интересует?

ahmerov.com
загрузка...

4.1 Постановка проблемы

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны

жизни российского общества. В силу чрезвычайно высокой по мировым меркам доли

заключенных в общей численности населения, состояние УИС во многом определяет

демографическую и медико-санитарную обстановку в стране. Помимо ощутимого

бремени, которым для бюджетной системы являются прямые расходы на УИС, система

пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в

виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и проч. С другой стороны, в

рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы

порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.

Тюремное население за последнее десятилетие колебалось в пределах 0,9 – 1,1

млн., т.е. на уровне 0,6-0,7 % общей численности населения (один из наиболее высоких

уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется,

что за последние годы через места заключения проходит около 2 млн. человек в год

(преимущественно мужчин), что составляет уже 3% населения трудоспособного возраста.

Принимая во внимание численность персонала и прочих работников УИС (порядка 300

тыс. по состоянию на 2000 г.) и членов их семей, можно представить масштабы влияния

системы на все аспекты общественной жизни, демографическую, социально-

экономическую и медико-санитарную обстановку в стране в целом и, в особенности, в тех

регионах, в которых сконцентрировано большинство учреждений УИС.

Таблица 4.1

Абсолютная и относительная численность заключенных

в Российской Федерации за 1993 – 2001 гг.

ЧИСЛЕННОСТЬ ЗАКЛЮЧЕННЫХ 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

всего, тыс. чел. 772 876 929 1 017 1 052 1 010 1 014 1 060 924

на сто тысяч населения 521 592 629 689 715 688 693 729 637

на сто тысяч мужчин старше 18

лет

1448 1677 1765 1959 2000 1930 1934 2000 1765

численность несовершеннолетних

заключенных, тыс. чел.

32.1 36 36.6 40.5 38.2 33.7 34 40 28

% от общего кол-ва заключенных 4.3 4.3 3.9 4.0 3.6 3.3 3.4 3.8 3

Примечание: цифры приводятся на начало года.

Количество заключенных не является простым отражением существующего

уровня преступности, а в значительной мере определяется политическими решениями.

Так, в результате широкомасштабной амнистии за период с 28 мая по 28 ноября 2000 года:

вышло на свободу из СИЗО и из ИК 222 тыс. человек;

43 тыс. получили снижение срока наказания в ИК;

400 тыс. человек освобождено от наказания, не связанного с лишением свободы.

По итогам года, с учетом того, что тюремное население постоянно пополнялось,

число заключенных в России сократилось на 136 тысяч человек, причем в СИЗО

заключенных стало на 46 тысяч меньше. Поскольку амнистия не сопровождалась

всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения в оправданности и

целесообразности принятых в свое время судебных решений о заключении под стражу

лиц, подпавших под действие амнистии (т.е. не представляющих большой опасности для

общества).

Исчерпывающая информация о плановой и фактической среднесписочной

численности и структуре спецконтингента за последние годы была недоступна на момент

написания отчета. В качестве иллюстрации ситуации с переполнением мест заключения

ниже приведены данные по Российской Федерации за 2000 г., а также по г. Москве за

1999 год:

Таблица 4.2

Количество заключенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы

Минюста РФ в 2000 году

1.01 1. 06 1.09 1.12 31.12

В учреждениях всех типов ГУИН

Минюста РФ, тыс. чел.

1 060 1 092 980 912 924

На 100 000 населения 728 752 675 629 637

В СИЗО всех типов, тыс. чел. 281,7 282,5 226,4 228,2 236

В обычных СИЗО 272,6 273,5 219,500 218,5 226

Наполненность СИЗО обычного

типа, % (за 100% принят уровень

наполнения, соответствующий

ведомственным

лимитам/нормативам)

222,2

222,8

178,8

178

184

В ИК, тыс. чел. 756,4 735 665,5 671

В ВК, тыс. чел. 22 18,7 17,4 17,4

Источник: информация с сайта www.prison.org.

Сокращения:

СИЗО – следственный изолятор

ИК – исправительная колония

ВК – воспитательная колония

Таблица 4.3

Структура и численность спецконтингента по учреждениям, подведомственным

московскому Управлению в 1999 году

Плановые показатели Фактическая среднесписочная

численность

Структурные Согласно плану ГУИН в том числе

подразделения

Согласно

лимиту

наполнен

ия*

всего

подозреваем

ые и

обвиняемые

осужденные

(хозобслуга)

Всего

Подозрев

аемые и

обвиняем

ые

осужденные

(хозобслуга)

СИЗО № 1 1660 5900 5675 225 5402 5198 204

СИЗО № 2 2190 5850 5625 225 5897 5710 187

СИЗО № 3 1250 2900 2755 145 3263 3118 145

СИЗО № 5 945 1650 1565 85 1964 1883 81

СИЗО № 6 735 1300 1230 70 1540 1470 70

СИЗО № 7 - - - - - - -

ИТОГО 6780 17600 16850 750 18066 17379 687

* Лимит наполнения устанавливается приказом Министерства юстиции РФ, исходя из норм

санитарной площади, - 4 кв.м. на одного подозреваемого и обвиняемого в совершении преступлений (ст. 23

Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении

преступлений» от 21 июня 1995 г. № 103-ФЗ).

Источник: бюллетень Счетной палаты № 10, 2000 г.

Как следует из таблицы 4.3, в 1999 году московские СИЗО были переполнены в

среднем в 2,7 раза относительно официально установленной министерством санитарной

нормы (т.е. в реальности на одного заключенного в СИЗО приходилось порядка 1,5 кв.м.

площади. Аналогичный уровень переполненности отмечается в СИЗО Ленинградской

области). Интересно, что для руководителей учреждений УИС такая переполненность

является достаточно привычной рабочей ситуацией, так план ГУИН на 1999 г.

предусматривал возможность превышения нормы размещения в 2,6 раза.

Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим

финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основания утверждать что

нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее

функции, но и порождает новые проблемы – такие как рост криминализации

общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки (прежде всего, по

туберкулезу и СПИДу).

Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией

международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.

Вся система уголовного правосудия в настоящий момент переживает стадию

реформирования. Реформирование УИС было начато во исполнение Указа Президента РФ

от 28 июля 1998 г. № 904; в настоящее время основополагающим для реформирования

документом является федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-

исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 – 2006 годы». Программа

предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь, на

строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для

персонала.

Вместе с тем, решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего

увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для бюджетной

системы. По нашему мнению, необходимой предпосылкой кардинального улучшения

ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в первую

очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в

области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности

тюремного населения.

Помимо того, увеличению расходов на УИС, по нашему мнению, должен

предшествовать анализ результативности и эффективности использовавшихся до

настоящего момента механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных

форм государственной поддержки УИС. Рассмотрение вопросов, связанных с

эффективностью бюджетных расходов, должно быть увязано с концепцией

реформирования и основными этапами этого процесса. В предлагаемой работе

предложены подходы к проведению такого анализа.

Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве

России. По некоторым оценкам, в нем производится порядка 2% ВВП. Как будет показано

ниже, система уголовно-исполнительных учреждений исторически была тесно связана с

производственными предприятиями. Эта связь лишь упрочилась в результате процессов

разгосударствления и приватизации. Сформировавшийся в результате тюремно-

производственный комплекс (в Федеральной целевой программе используется понятие

«промышленный сектор». На наш взгляд, ввиду того, что в УИС производится

сельскохозяйственная продукция, осуществляются строительные работы и

предоставляются услуги, сути явления более отвечает термин «производственный сектор

уголовно-исполнительной системы», далее в тексте - ПС) в настоящий момент оказывает

колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.

В силу многолетних традиций закрытости УИС экономика и финансы ПС

оказались вне контроля общества. Требуют изучения вопросы о степени соответствия

масштабов и форм хозяйственной деятельности ПС задачам уголовно – исполнительной

системы и интересам российской экономики в целом.

Предметом исследования настоящего раздела являются в первую очередь вопросы

эффективности бюджетного финансирования (и иных форм государственной поддержки)

УИС, но также и финансовые взаимоотношения ПС и уголовно-исполнительной системы

в той части, в которой они касаются финансирования УИС.

Помимо того, в отчете затронута тема влияния российской версии федерализма на

формирование единого правового пространства России, в той его части, которая

относится к пенитенциарной системе.

В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае,

формально, является сверхцентрализованной: единым является уголовное

законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве

законодательства) бюджетным источником финансирования – федеральный бюджет. Все

это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных

принципах, вне зависимости от региональной специфики.

Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает

неденежную поддержку из региональных источников. Помимо того, наличие в регионах

учреждений УИС и значительные межрегиональные перемещения заключенных

оказывают сильное влияние на региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру.

Однако до настоящего времени предложения о расширении возможностей субъектов РФ и

муниципалитетов влиять на деятельность системы УИС, а тем более о формировании

регионального уровня пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.

Тем не менее, приведение роли регионов в управлении УИС в соответствие с

масштабами оказываемой ими финансовой поддержки, представляется необходимой

мерой, хотя и потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно и в

судебной практике.