Раздел 1. Введение

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Настоящее исследование подготовлено Центром фискальной политики в рамках

обзоров бюджетных расходов, проведенных консультантами Центра по заказу

Министерства финансов Российской Федерации. Анализ бюджетных расходов на

судебную власть и уголовно-исполнительную систему должен был наряду с обзорами

бюджетных расходов на транспорт, науку, а также обзором внебюджетных доходов

бюджетных учреждений, быть использован при подготовке проекта федерального

бюджета 2002 г.1 Однако Министерство финансов отменило свой заказ в части судебной

власти и уголовно-исполнительной системы (УИС).

Несмотря на это, консультанты Центра продолжили начатую работу, так как

считали и считают проблему финансирования судебной власти и уголовно-

исполнительной системы чрезвычайно актуальной. Своевременность рассмотрения

данной проблемы обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, процесс реформирования судебной системы, начавшийся в нашей

стране, требует значительного увеличения расходов государства. Так, если в 2000 г. на

судебную власть было выделено чуть более 8 млрд. руб., в 2001 г. – 11 млрд. руб., то в

проекте федерального бюджета 2002 г. – уже 17 млрд. руб. Всего же на судебную систему

в ближайшие годы запланировано истратить 44 млрд. руб. федеральных средств. При этом

всесторонний анализ эффективности сложившейся системы финансирования с ее

приоритетами и технологиями не проводился. А это означает, на наш взгляд, что не

существует никаких гарантий того, что постоянно увеличивающееся финансирование

качественно изменит судебную систему.

Во-вторых, система уголовного правосудия в настоящий момент также переживает

стадию реформирования. Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-

исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 – 2006 годы»

предусматривает существенное увеличение расходов на УИС. Однако в силу

чрезвычайно высокой по мировым меркам доли заключенных в общей численности

населения уже сегодня прямые расходы на уголовно-исполнительную систему стали

ощутимым бременем для федерального бюджета. Это бремя будет еще больше, если мы

учтем косвенную поддержку государственных и местных властей в виде финансирования,

налоговых льгот, бесплатных поставок продукции, а также то негативное воздействие,

которое оказывает на все стороны жизни российского общества уголовно-исполнительная

система и на ликвидацию которых обществу приходится направлять существенные

ресурсы. Поэтому анализ эффективности бюджетных расходов не может быть ограничен

собственно расходами федерального бюджета, а предполагает инвентаризацию всех

действующих форм финансирования УИС. В ряду этих форм особое место занимает

использование доходов от деятельности производственных предприятий учреждений,

исполняющих наказания. В рамках уголовно-исполнительной системы, в ее

производственном секторе производится заметная доля ВВП, поэтому необходимо

ответить на вопрос, в какой мере бюджетное финансирование может сочетаться с

хозяйственной деятельностью бюджетополучателей, каковыми являются учреждения

уголовно-исполнительной системы.

В-третьих, время реформ предоставляет хорошие возможности усовершенствовать

бюджетный процесс, начав движение в сторону составления и исполнения бюджетов,

ориентированных на результаты, а не затраты. Осуществление реформ в области

финансирования расходов на судебную систему и УИС должно, на наш взгляд, стать

составной частью всей государственной политики в области бюджетных расходов. Для

разработки конкретных шагов бюджетных реформ необходим анализ сложившейся

системы финансирования (бюджетной политики в области расходов), ее сильных и

слабых сторон.

Пересмотр Минфином планов относительно проведения анализа расходов на

судебную власть и уголовно-исполнительную систему определил объем информации,

который оказался доступен консультантам Центра. Большая часть информации,

касающейся судебной и уголовно-исполнительной систем носит закрытый характер. Сняв

свой заказ, Минфин сделал доступ консультантов Центра к ведомственной информации

невозможным. В своей работе консультанты опирались преимущественно на данные

Госкомстата, Счетной Палаты РФ, публикации в прессе и Интернете. Большую помощь в

работе над исследованием оказали специалисты Университета штата Джорджия (г.

Атланта, США), предоставившие материалы, связанные с международным опытом в

сфере финансирования расходов на судебную власть и уголовно-исполнительную

систему. В анализе также использовались экспертные оценки и материалы интервью с

юристами-практиками, проведенные в отдельных российских регионах.

Отсутствие у данного исследования непосредственного заказчика позволило

авторам уделить больше чем обычно внимания теоретическим аспектам проблемы

государственного финансирования, а также «проиграть» различные варианты изменения

сложившейся системы финансирования с тем, чтобы определить максимально

подходящий, соответствующий не только экономическим возможностям общества, но и

его менталитету.

Исследование состоит из четырех частей. Оно начинается с определения «Роли

государства в предоставлении услуг по производству правопорядка». Термин

«производство правопорядка» (дословный перевод с английского «production of law and

order») не является в России общепринятым, однако в данном исследовании он активно

используется, так как лучше других отражает экономический характер блага

«правопорядок». Это благо носит комплексный характер и включает в себя не только

судебное разбирательство, исполнение судебных решений и осуществление наказаний, но

и производство правовых норм, надзор за их соблюдением, выявление и профилактику

правонарушений. И, хотя бюджетные расходы на последние, строго говоря, не являются

предметом настоящего исследования, взаимосвязанный характер всех компонентов

производства правопорядка предполагает, по крайней мере, учет их влияния на расходы,

связанные с судебной и уголовно-исполнительной системой.

В разделе закладываются концептуальные основы для определения границ

государственной ответственности по производству правопорядка, так как

неопределенность этих границ может привести к неограниченному возрастанию

обязательств государства, в том числе и финансовых; выявляются условия, при которых

правопорядок как экономическая услуга оказывается в дефиците или производится с

излишком.

Участие государства в производстве правопорядка предполагает необходимость

определения позиций по целому ряду проблем, среди которых – оптимальное

распределение ресурсов между различными компонентами услуги «производство

правопорядка», рациональное соотношение между централизованным и

децентрализованным финансированием правопорядка.

Ответы на многие вопросы, касающиеся участия государства в сфере судебной и

уголовно-исполнительной деятельности, зависят от целей государственной политики.

Поэтому в настоящем разделе анализируются цели государственной политики как в сфере

правосудия, так и в сфере уголовно-исполнительной деятельности, и их влияние на

эффективность государственных расходов на производство правопорядка..

Раздел «Роль государства в предоставлении услуг по производству правопорядка»

задает рамки анализа бюджетных расходов на судебную власть и уголовно-

исполнительную систему, которым посвящены следующие два раздела. В разделе «Анализ

расходов федерального бюджета на судебную власть» рассматриваются общие

принципы финансирования судебной власти, сложившиеся в Российской Федерации в

последние годы. Эти общие принципы находят отражение в объемах и динамике расходов

на судебную власть и, в еще большей степени, в структуре расходов. Учитывая

затрудненный доступ к источникам первичной информации, с одной стороны, и

необходимость получения сопоставимых данных, с другой, консультанты приняли

решение ограничить обзор периодом с 1997 по 2001 гг.

На базе проведенного анализа, международных сравнений, а также исходя из

сформулированных во втором разделе предпосылок, были определены основные

проблемы и слабые места, связанные с существующей системой финансирования

судебной власти.

Заключительная часть рассматриваемого раздела посвящена альтернативным

методам финансирования, таким как программно-целевое финансирование судебной

системы, ориентированное на результат бюджетирование (performance budget),

револьверное финансирование (метод переходящих расходов), их достоинствам и

недостаткам, а также возможностям внедрения в российскую практику.

Предметом третьего раздела - «Анализ расходов федерального бюджета на

уголовно-исполнительную систему» - являются в первую очередь вопросы

эффективности бюджетного финансирования УИС, сочетание его с другими формами

финансовой поддержки (участие регионов, спонсорство, налоговые льготы и др.), а также

взаимоотношения производственного сектора УИС и уголовно-исполнительной системы

в целом, в той мере, в какой эти взаимоотношения касаются финансирования.

Так же, как и в других разделах, в настоящем разделе анализируется зарубежный

опыт финансирования расходов на уголовно-исполнительную систему и обсуждаются

возможности его использования в России. Особое внимание уделяется определению

расходных потребностей УИС, их структуре, объемам и динамике финансирования.

Другие вопросы, рассматриваемые в разделе, – это проблема единого

пенитенциарного пространства России и проблема приведения роли регионов в

управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки.

Завершают раздел рекомендации по основным институциональным изменениям,

необходимым для осуществления бюджетных реформ в области расходов на уголовно-

исполнительную систему.

В заключительном разделе «Выводы и рекомендации» в сжатой форме подводятся

основные итоги проведенного анализа и даются предложения, направленные на

повышение эффективности бюджетных расходов на судебную власть и уголовно-

исполнительную систему.