4.5.1 Анализ объема и динамики бюджетных расходов на уголовно-исполнительную систему в РФ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Финансирование деятельности УИС из федерального бюджета осуществляется

целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе

нормативов, утвержденных Правительством РФ. Финансирование производится по

разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета

«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел

03 «Уголовно-исправительная система» (до передачи УИС в ведение Минюста

финансирование расходов за счет средств федерального бюджета осуществлялось по

разделу 05 «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»,

подраздел 01 «Органы внутренних дел» и подраздел 03 «Уголовно-исполнительная

система»).

Помимо того, УИС получает финансирование в рамках нескольких федеральных

целевых программ (см. таблицу 4.4):

- “Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998-2004 годы”

(которой предусматриваются для учреждений УИС дополнительные

бюджетные ассигнования в 1998 году в размере 340 миллионов рублей);

- «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем, а также

строительство жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000

года»;

- «Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения

свободы» (1995-1996 гг., на период до 2000 года).

Начиная с 2002 года, мероприятия по реформированию УИС планируется

финансировать в рамках федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-

исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - 2006

годы», включающей подпрограммы:

- «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем

Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала

указанных учреждений на 2002 - 2006 годы»;

- «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы

и содействие трудовой занятости осужденных на 2002 - 2006 годы».

Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет

принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных

назначений, имевшему место до 1998 г., с 1999 г. пришло стабильное исполнение

утвержденных объемов финансирования (см. табл.4.4).

Таблица 4.4

Финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета

Период Утверждено (млн. рублей) Исполнено (млн. рублей)

Уровень исполнения

бюджетных

назначений, %

1998 7 754,3 6 779,7 87,4

1999 10 373,6 10 960,5 105,7

2000 18733,3* 18 388,3 98,2

2001 24 068 -- --

2001** 11 718 11 647 99,4

* бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 млрд. рублей

** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за I полугодие

2001 г.

Источник: отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы;

Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999.

Таблица 4.5

Структура расходов на УИС, предусмотренная федеральным бюджетом на 2001 г.

ЦСР Наименование статей расходов Бюджет

(млн. рублей)

201 Содержание спецконтингента 10 774,1

281 НИОКР 2,3

407 Прочие ведомств. расходы в области

образования (ДДУ и проч.)

72,2

430 Ведомств. расходы на здравоохранение 92,0

601 Обеспечение личного состава войск (сил) 11 736,4

602 Боевая подготовка и МТО войск (сил) 718,3

603 Закупки вооружений и др. 135,7

604 Ремонт вооружений и др. 12,0

606 Расходы военных (специальных)

образовательных учреждений

197,7

607 Страховые гарантии военнослужащим 327,4

Всего 24 068,1

Таблица 4.6

Структура расходов федерального бюджета на содержание спецконтингента (целевая

статья 201) 2001 гг., (млн. рублей)

Код

статьи

расходов

Наименование

статей расходов Бюджет

(утвержденный)

Уточненная

роспись

Структура

бюджета,

%%

100000 ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ,

ВСЕГО, в т.ч.:

10 590,1 10 226,4 98,3

ВСЕГО: Оплата труда с

начислениями, в т.ч.:

194,0 194,0 1,8

110110 Оплата труда гражданских

служащих

142,9 142,9

110200 Начисления на ФОТ 51,1 51,1

110300 ВСЕГО: Приобретение

предметов снабжения и

расходных материалов, в

т.ч.:

7 430,8 6 876,2 69,0

110310 Приобретение медикаментов

и проч.

427,3 427,3

110320 Приобретение мягкого

инвентаря и обмундирования

204,6 204,6

110330 Приобретение продуктов

питания

6 799,0 6 244,3

110500 ВСЕГО: Оплата 5,0 91,0 0,0

транспортных услуг

110700 ВСЕГО: Оплата

коммунальных услуг, в т.ч.:

2 920,2 3 025,1 27,1

110710 Оплата содержания

помещений

30,2 30,5

110720 Оплата потребления

тепловой энергии

1 349,7 1 353,6

110721 Оплата отопления и

технологических нужд

589,2 592,1

110722 Оплата потребления газа 190,2 191,0

110723 Оплата потребления

котельно-печного топлива

570,3 570,4

110730 Оплата потребления

электрической энергии

1 386,5 1 386,6

110740 Оплата водоснабжения

помещений

145,7 245,4

110770 Прочие комм. услуги 9,1 9,1

111040 ВСЕГО: прочие текущие

расходы

40,0 40,0 0,4

200000 КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ,

ВСЕГО, в т.ч.:

184,0 284,0 1,7

240000 ВСЕГО: Капитальные

вложения в основные фонды,

в т.ч.

184,0 284,0 1,7

240120 Приобретение и модерн.

оборудования длительного

пользования

- 100,0

240330 Капремонт непроизводст.

объектов (кроме жил. фонда)

184,0 184,0

800000 ИТОГО РАСХОДОВ 10 774,1 10 510,4 100

Расходы на УИС по нескольким подразделам, прежде всего связанными с оплатой

услуг естественных монополистов и других предприятий госсектора, представляются

существенно заниженными относительно реального уровня.

Это объясняется тем, что по ряду видов продукции и услуг поставки в последние

годы производились без гарантий оплаты. Так, поскольку учреждения УИС были

отнесены к числу т.н. «неотключаемых потребителей», неоплата поставок топливно-

энергетических ресурсов привела к накоплению значительных объемов кредиторской

задолженности всей системы УИС27 перед энергетиками, составившей 2 млрд. рублей.

Схожая ситуация сложилась и с оплатой транспортных услуг. Эта категория

расходов включает расходы на перевозку заключенных и/или конвоиров ведомственным

автотранспортом (преимущественно в пределах населенных пунктов) и расходы на

железнодорожные перевозки (преимущественно межрегиональные).

Первые проблемы с железнодорожными перевозками у ГУИН возникли в 2000

году, когда МПС отменило бесплатный проезд для амнистированных, и

территориальные подразделения ГУИН были вынуждены резервировать средства для

оплаты возвращения освобожденных по амнистии к местам постоянного проживания. В

апреле 2001 г. из-за того, что Минюст России (подразделения по конвоированию) не был в

состоянии оплачивать перевозки, железнодорожники отказались подавать на посадку

спецвагоны, в которых заключенных этапировали из одного региона в другой. По

сообщениям прессы, в мае 2001 г. МПС и Минюст России договорились о переходе на

новую форму взаиморасчетов за перевозку осужденных и лиц, заключенных под стражу, и

аренду служебно-технических вагонов.

Дополнительные источники финансирования

Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того

финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество.

Содержание УИС в рассматриваемом периоде осуществлялось за счет широкого

спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки

пенитенциарной системы:

- федеральный _____бюджет Российской Федерации;

- бюджеты и внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных

образований;

- внебюджетные доходы учреждений УИС;

- специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне

ГУИН и при территориальных Управлениях;

- доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий

учреждений УИС. В том числе, дополнительные доходы, полученные за счет

закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам;

- безвозмездная передача материальных ценностей (или неоплачиваемые)

поставки товаров, работ и услуг;

- спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);

- заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам;

- налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка,

штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;

- просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС;

Рассмотрим более детально основные направления финансирования УИС из

региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников, другие формы

государственной поддержки предприятий УИС:

Региональные и местные бюджеты. В соответствии с действующим

законодательством, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы

местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание

учреждений, исполняющих наказания, расположенных на их территории, за счет

имеющихся в их распоряжении средств.

В распоряжении консультантов Центра оказались данные о финансировании

учреждений УИС, подведомственных московскому Управлению. Даже если сделать

скидку на те особенности московских уголовно-исполнительных учреждений, о которых

будет сказано ниже, предлагаемая таблица наглядно демонстрирует, что финансирование

уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета далеко не всегда является

главным и единственным источником финансирования:

Таблица 4.8

Финансирование Управления ИН по г. Москве в 1998- 1999 годах,

(тыс. рублей )

Раздел финансирования

По бюджетной

классификации

Содержание 1998 г. 1999 г.

а) Средства федерального бюджета

1 Раздел 05

«Правоохранительная

деятельность и обеспечение

безопасности государства»,

подраздел 03 «Уголовно-

исполнительная система»

(УИС)

I. На содержание Управления

перечислено денежных средств - всего,

В том числе через органы

федерального казначейства реестрами:

68 931,9

121785,0

121785,0

II. Целевое финансирование на

погашение кредиторской задолженности

по коммунальным услугам прошлых лет

26 527,0 2 597,0

III. Оплачены в централизованном

порядке ГУИН МЮ РФ - транспортные

средства, вещевое имущество,

продовольствие для спецконтингента,

оборудование

IV. Оплачены страховые взносы в

централизованном порядке ГУИН МЮ

РФ и оформлено финансирование через

авизо

325,0

Поступили материальные ценности от

УИН Московской области (продукты и

вещевое имущество)

1 386,0

Итого средства

федерального бюджета

95 458,9 143 692,0

2 Удержания из зарплаты

осужденных на содержание

инспекций исправительных

работ (ИИР)

Финансирование ИИР 1 161,0 945,0

Всего выделено средств на

содержание УИС

144 637,0

б) Средства бюджетов других уровней

Средства бюджета субъекта

РФ

Средства бюджета г. Москвы, всего (в

т.ч. на питание осужденных 5 000,0 тыс.

рублей).

Н.д. 18 000,0

в) Средства внебюджетных фондов

Средства специального

внебюджетного фонда УИН

Н.д. 760,2

г) Прочие внебюджетные средства

Прочие внебюджетные

средства, полученные в ходе

финансово-хозяйственной

деятельности в 1999 году

Внебюджетные средства, полученные в

ходе финансово-хозяйственной

деятельности и направленные на

содержание Управления, всего, в т.ч.:

проценты банка и разница в цене на

товарно-материальные ценности;

- удержания из зарплаты сотрудников за

недостачу или причиненный ущерб (ДТП

и прочие).

Н.д. 227,0

109,0

118,0

 

д) Прочие безвозмездные поступления

Безвозмездные поступления

н.д.* 15 961,0

е) Спонсорская помощь

Спонсорская помощь

рублей

Спонсорская помощь рублей, в том

числе:

продукты питания на сумму 3 853,0 тыс.

рублей;

медикаменты на сумму 1 856,0 тыс.

рублей;

стройматериалы на сумму 1 166,0 тыс.

рублей;

ГСМ на сумму 93,0 тыс. рублей

Оргтехники и средств связи на сумму

318,0 тыс. рублей

н.д.* 7 286,0

Итого средства бюджета г.

Москвы и внебюджетные

средства (б+в + г+ д+е)

163 848,7** 24 234,2

Итого средств на содержание УИС 260 468, 6 186 871,2

* Информация о поступлении денежных средств доступна только в выборочном

виде

** Информация о поступлении денежных средств из бюджета г. Москвы,

спонсорской и гуманитарной помощи, а также безвозмездно переданных материальных

ценностях доступна только в суммарном виде, без разбивки на статьи

Смета расходов Управления на 1998 год по подразделу (03) была утверждена

Главным управлением в объеме 64,9 млн. рублей. Реально на содержание учреждений

Управления были привлечены средства в объеме 260,5 млн. рублей (401 % от сметы года -

!!!), из которых 36,6 % составили средства федерального бюджета, а 63,4% - средства

бюджета субъекта РФ и внебюджетные средства. Денежные средства в течение 1998 года

поступали неравномерно: 20 % денежных средств федерального бюджета поступили в

Управление в ноябре и декабре 1998 года (целевое финансирование и проч.).

Сметой расходов на содержание Управления в 1999 году было предусмотрено

133,1 млн. рублей. Реально на содержание учреждений Управления удалось привлечь

ресурсов на сумму 186,9 млн. рублей (140,4% от сметы года), из которых 76,9 %

составили средства федерального бюджета, 9,6% средства бюджета субъекта РФ, и 12,7%

- внебюджетные средства.

Из общей суммы 186,9 млн. рублей поступивших в 1999 году средств 175,3 млн.

рублей (93,8%) поступили в денежной форме, а 11,6 млн. рублей (6,2%) учтены в форме

централизованной оплаты, целевого финансирования, зачетов, предоставления

материальных ценностей.

Следует принимать во внимание, что структура источников финансирования,

сложившаяся в Управлении ИН по г. Москве, не является вполне типичной для иных

субъектов РФ.

По понятным причинам расположенные в Москве учреждения УИС имеют

возможность получать значительную поддержку из бюджета субъекта РФ, у них больше

возможностей по привлечению таких внебюджетных источников, как спонсорская и

гуманитарная помощь. Вместе с тем, общий объем и доля внебюджетных средств,

полученные в результате финансово-хозяйственной деятельности, чрезвычайно

незначительны (по сравнению с другими регионами) ввиду того, что все пенитенциарные

учреждения на территории города представлены исключительно СИЗО, в которых сложно

организовать производственную деятельность.

Внебюджетные доходы. Доходы от деятельности предприятий учреждений

УИС. Ведомственные внебюджетные фонды УИС.

УИС активно привлекает внебюджетные источники финансирования. При этом

доходы от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и

прибыль предприятий учреждений, исполняющих наказания (после уплаты налогов)

используются для улучшения условий содержания, привлечения заключенных к труду, а

также для развития социальной сферы учреждений исполнения наказаний.

Введен законодательством о пенитенциарной системе и действует неконкурсный

порядок размещения госзаказа для учреждений и предприятий УИС на определенные

виды продукции, работ и услуг, прежде всего, но не только, потребляемых внутри самой

пенитенциарной системы. Неконкурентные цены увеличивают доходы предприятий УИС,

часть которых перераспределяется в пользу самих учреждений.

В системе исполнения наказаний действуют инструменты централизации и

перераспределения внебюджетных средств. Так, ГУИН и территориальные органы УИС

создают специальные ведомственные внебюджетные фонды для оказания финансовой

помощи отдельным учреждениям и предприятиям из числа упомянутых в предыдущем

абзаце. В соответствии с законодательством, в эти фонды могут быть централизованы не

более 30% доходов и прибыли (после уплаты налогов) этих учреждений и предприятий.

Безвозмездная передача материальных ценностей. Спонсорская и

гуманитарная помощь. Передача материальных ценностей учреждениям УИС

производится в основном из двух источников:

(1) «производственные участки» и предприятия учреждений УИС предоставляют

продукцию, работы и услуги на безвозмездной основе для непосредственного

потребления заключенными и персоналом учреждений УИС. Существование

«производственных участков» как формы подсобного, натурального хозяйства внутри

учреждений УИС оправдывается стремлением избежать налогообложения, однако полная

непрозрачность такой формы организации производства и реализации продукции не

только создает предпосылки для различных злоупотреблений, но и создает условия для

проявления элементов принудительного труда, поскольку не предполагает адекватной его

оплаты.

(2) Благотворительные организации и иные спонсоры также предоставляют

материальные ценности и добровольческий труд на безвозмездной основе. Гуманитарная

помощь международных благотворительных организаций сыграла существенную роль в

выживании российской пенитенциарной системы в период самого острого

недофинансирования в начале 90-х годов, сейчас ее роль уменьшается.

Заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам. Использование

заемных средств не получило широкого распространения ввиду неготовности банков к

кредитованию реального сектора. Вместе с тем, отсутствие контроля за заимствованиями

учреждений УИС, их сращение с предприятиями ПС и субсидиарная ответственность

федерального бюджета по обязательствам бюджетных учреждений создают

потенциальные возможности для накопления задолженности перед банками и

предъявления обязательств учреждений УИС к оплате федеральным бюджетом.

Переплетенность пенитенциарных и хозяйственных функций в учреждениях УИС, их

тесная связь с предприятиями ПС приводят к тому, что бюджетные учреждения УИС не в

полной мере выполняют требования Главного управления федерального казначейства

Минфина России о закрытии счетов в коммерческих банках и открытии лицевых счетов в

органах федерального казначейства. Как следует из отчетов Счетной палаты, учреждения

УИС продолжают размещать средства федерального и городского бюджетов, выделяемые

на их содержание, помимо лицевых счетов в органах федерального казначейства, также и

на счетах коммерческих банков, получая соответствующие доходы. Помимо того, в отчете

Счетной палаты отмечаются случаи, когда в нарушение статей 838 и 852 Гражданского

кодекса Российской Федерации проценты за размещение денежных средств на вклады

спецконтингента банковскими учреждениями не выплачиваются.

Налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка,

штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды. Формой косвенной

господдержки УИС являются налоговые льготы. Учреждения, исполняющие наказания, и

предприятия учреждений, исполняющих наказания, пользуются льготами в соответствии с

налоговым законодательством РФ. Помимо того, предприятия любых организационно-

правовых форм, использующие труд осужденных или размещающие производственные

заказы в учреждениях, исполняющих наказания и/или на предприятиях этих учреждений,

пользуются льготами в части налогообложения прибыли, полученной в результате труда

осужденных. Точная оценка объема таких льгот затруднена в силу информационной

закрытости УИС.

Помимо того, предприятия УИС производят накопление задолженности по налогам

и платежам во внебюджетные фонды, лоббируя ее дальнейшее списание в качестве меры

господдержки пенитенциарной сферы. Федеральная целевая программа «Реформирование

УИС Минюста РФ на 2002 – 2006 гг.» отмечает, что задолженность предприятий УИС по

федеральным и местным налогам и сборам составила около 6 млрд. рублей.

Просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.

О наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета

свидетельствует кредиторская задолженность уголовно-исполнительной системы,

оцениваемая в 5 млрд. рублей28. Как уже отмечалось, крупнейшими кредиторами УИС

являются РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС. Причиной

образования задолженности являются, например, неоплаченные поставки электроэнергии

и тепла «неотключаемым» потребителям к числу которых относятся учреждения УИС

(зачастую технологически, через линии электропередач, связанные с предприятиями или

поселками, в которых живет персонал УИС) или непроплаченная подача спецвагонов для

перевозки заключенных. Зачастую такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных

(и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение

задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой

задолженности поставщиков по платежам в бюджет.

Современная система финансирования УИС, сочетает финансирование из

бюджетов всех уровней, иные формы государственной поддержки, внебюджетные доходы

и иные поступления. Она обеспечила выживание пенитенциарной системы в период

резкого и непредсказуемого сокращения бюджетных расходов. Вместе с тем,

унаследованная от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется

оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:

• финансовые схемы, используемые в УИС, являются крайне непрозрачными, что

создает условия для разнообразных нарушений и не позволяет использовать

бюджетные средства наиболее эффективным образом;

• предпринимательская деятельность учреждений УИС зачастую противоречит

целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое

сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного

сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на

обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый

28 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора

УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.

шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание

кредиторской задолженности;

• предоставляемые в качестве меры господдержки производственному сектору

УИС налоговые льготы не служат интересам пенитенциарной системы;

• несоблюдение по отношению к предприятиям УИС порядка закупок товаров,

работ и услуг, осуществляемых для государственных нужд, установленного

Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О

первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению

бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных

нужд», приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.

В последние годы непроцентные расходы бюджетов всех уровней существенно

увеличились, а исполнение бюджетных назначений становится нормой. Это создает

предпосылки к тому, чтобы нужды пенитенциарной системы практически полностью

удовлетворялись за счет бюджетного финансирования, а также благотворительной и

гуманитарной помощи. Такие перемены по-новому поставят вопрос о подлинном месте

предпринимательской деятельности подразделений УИС, играющей гипертрофированно

большую роль в жизни пенитенциарной системы.

Предпосылкой анализа эффективности бюджетных расходов на УИС является

инвентаризация всех действующих форм финансирования УИС.