4.5.3 Анализ порядка определения общей величины и распределения бюджетных ассигнований в области расходов на уголовно-исполнительную систему

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 

Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и

институциональные возможности распределения ресурсов, выделяемых на

финансирование УИС в принципе не отличаются от порядка применяемого в иных

секторах бюджетной сферы.

В нашем распоряжении не имелось материалов, позволяющих оценить качество

бюджетного процесса в уголовно–исполнительной системе. Однако оценить качество

некоторых элементов этого процесса возможно по косвенным признакам. Так, о качестве

планирования бюджетных расходов на разных уровнях уголовно–исполнительной

системы можно судить по тем примерам, которые имеются в настоящем отчете.

Как уже отмечалось, специалистам ГУИН в течение многих лет не удавалось

добиться полного удовлетворения бюджетных заявок. Примером может служить ситуация

2000 года, когда заявка на финансирование УИС в сумме 24 млрд. рублей была сокращена

до 18 млрд. рублей. Поводом при отклонении заявок может быть множественность

источников финансирования, когда недостаточное финансирование из федерального

бюджета восполняется за счет регионов, муниципалитетов, собственных средств УИС и

внебюджетных источников (показателен пример с многократным превышением сметы

УИН по г. Москве в 1998 г.).

По оценкам ведомственных (ГУИН) экспертов, в 1996 году потребность УИС в

финансах была удовлетворена лишь на 66 %, в 1997 году – на 37 %. В соответствии с

решением Правительства Российской Федерации от 30.04.98 г. и протоколом заседания

Временной межведомственной комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств

от 07.04.98 г. в 1998 году уголовно-исполнительной системе был определен лимит

минимальных бюджетных обязательств на 37, 4 % ниже уровня финансирования в 1997

году. Упомянутые оценки учитывают, прежде всего, потребности в текущем

финансировании. Как показывает принятие Федеральной целевой программы

«Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 – 2006 гг.», только для приведения условий

содержания в соответствие с ведомственными нормативами и решение проблем

ведомственного ЖКХ за упомянутый период времени намечается израсходовать 14, 5

млрд. рублей.

При этом уровне финансирования не будут решены проблемы недопустимо низких

расходов на содержание и здравоохранение, вызывающих такие негативные внешние

эффекты, как эпидемии туберкулеза и СПИДа (только на преодоление эпидемии

туберкулеза, по существующим оценкам, потребуется $ 400 млн., т.е. порядка 12 млрд.

рублей), оплаты электроэнергии и других коммунальных услуг, расчетов с МПС.

Таким образом, в отличие, например, от ситуации с судебной системой,

современный уровень финансирования существующей УИС не может быть принят за

минимально допустимый, поскольку пенитенциарная система в настоящий момент не

выполняет своих функций должным образом.

Об этом свидетельствуют, например, данные социально-медицинской статистики,

оказавшиеся в нашем распоряжении. По состоянию на конец 2000 года в учреждениях

системы ГУИН Минюста находится:

- более 15 тысяч ВИЧ-инфицированных и больных СПИДом;

- около 90 тысяч больных открытой формой туберкулеза, из них 22 тысячи, по

оценке экспертов страдают практически неизлечимой формой этой болезни –

множественно лекарственно-устойчивым туберкулезом (МЛУ ТБ).

- Инвалидами 1-й и 2-й групп являются около 2% осужденных.

- Ежегодно из ИУ, СИЗО и больниц освобождается более 30 тысяч заключенных,

больных туберкулезом.

В 2000 г. на питание одного заключенного в день федеральным бюджетом

выделялось 5-6 руб. из предусмотренных бюджетом 16,5 руб. Примерно столько же

выделялось и в 1999 году (в 1998-м выделялось 3 рубля при заложенном в бюджете

уровне в 12,7 рублей). Затраты на медицинское обслуживание в 1998 г. были в 5 раз ниже

норм, установленных Министерством здравоохранения Российской Федерации.

За минимально допустимый следует принять уровень финансирования в

соответствии с действующими российскими нормативами проживания, питания,

медицинского обслуживания и проч. В первом приближении такой уровень заложен в

Федеральной целевой программе, реализация которой – дело будущего.

Для того, чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов

недофинансирования уже сейчас необходимо:

• проинвентаризировать, сделать прозрачными и оценить с позиций

эффективности все действующие формы финансирования УИС;

• предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного

департамента Минюста с использованием принципов централизованной

бухгалтерии;

• создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и

следственной системами. Для этого утвердить ведомственные нормативы

расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и

придать расходам на содержание заключенных статьям статус защищенных

статей (по аналогией с расходами на выплату зарплаты работникам бюджетной

сферы). В этом случае их нарушение станет невозможным/проблематичным,

что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о

необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что

касается тюремного заключения.

Для анализа взаимосвязей и взаимодействий элементов любой системы,

определения границ ее устойчивости плодотворным является углубленное рассмотрение

(реально существующих или гипотетических) кризисных ситуаций. Каждая такая

ситуация позволяет увидеть наиболее проблемные участки системы и возможные пути

решения конфликтных ситуаций.

Применительно к современному положению в УИС, как _____части правоохранительной

системы, такой общеизвестной кризисной ситуацией является критическая перегрузка

исправительных учреждений системы. Существенно, что перегрузка фиксируется не

только международно-признанными, но даже гораздо более спартанскими российскими

нормативами и стандартами загруженности.

Некоторые из причин перегрузки, например, уровень преступности, являются

объективными, другие определяются субъективными факторами, такими как действия

следственных органов и решения судов. Так, одной из причин перегруженности СИЗО

является чрезмерная, по мнению экспертов, склонность органов прокуратуры к

применению такой меры, как содержание под стражей до суда, а перегруженность

исправительных колоний и тюрем обусловлена неоправданным преобладанием в

судебных решениях приговоров, связанных с заключением под стражу.

Для анализа устойчивости УИС равно существенными являются как объективные,

так и субъективные причины, вызывающие перегрузку, поскольку и те и другие обнажают

механизмы реагирования пенитенциарной системы на кризис и недостаточность

информационных связей.

В настоящий момент основным способом реагирования УИС на перегрузку

является (1) резкое снижения качества выполнения основных функций, что чревато

потенциальной невозможностью обеспечить правопорядок и законность в местах

заключения, сохранить здоровье заключенных, осуществить их социальную

реабилитацию и др. При этом иные возможные способы реагирования на кризис, такие

как (2) повышение емкости учреждений УИС (путем нового строительства или конверсии)

и/или (3) снижение числа приговоров, связанных с лишением свободы, и количества

выписываемых ордеров на арест и заключение под стражу, - применяются в явно

недостаточных масштабах.

Наблюдаемый феномен стал возможным из-за того, что второй и третий тип

реакции на кризисную ситуацию требуют от системы уголовного правосудия больших

издержек. В случае с увеличением емкости учреждений пенитенциарной системы речь

идет непосредственно о финансовых и инвестиционных ресурсах, тогда как сокращение

числа арестантов будет означать серьезное изменение судебной практики и во многом

изменит технологию работы правоохранительных органов. Напротив, поскольку нормы

загрузки учреждений пенитенциарной системы являются недостаточно юридически

(законодательно) обеспеченными, санкции за нарушение этих норм незначительны или

отсутствуют. При этом негативные последствия перегрузки – рост смертности,

заболеваемости, снижение качества рабочей силы, криминализация заключенных и др., не

вполне очевидны для общества по причине отсутствия действенных механизмов обратной

связи, которые должны обеспечивать информирование:

судов и органов прокуратуры о ситуации в местах лишения свободы и вносить в их

деятельность коррективы, связанные с необходимостью сократить поток заключаемых

под стражу (возможно, придется применять отсрочку исполнения приговоров). Сложной

проблемой, которую предстоит решить, является необходимость совмещения

функционирования такого механизма обратной связи с необходимостью обеспечить

независимость судебных решений;

органов представительной (законодательной) и исполнительной власти о

необходимости выделения дополнительных бюджетных инвестиций для расширения

существующих и строительства новых пенитенциарных учреждений.

Для преодоления перегруженности УИС и создания условий, делающих

повторение такого кризиса невозможным, по нашему мнению необходимо:

• законодательное утверждение основных нормативов, связанных с условиями

проживания и содержания заключенных (по аналогии с Единой тарифной

сеткой), и введение санкций к администрации УИС за нарушение этих

нормативов. Использование указанных нормативов в качестве основы при

определении величины бюджетных расходов на содержание заключенных;

• создание механизмов обратной связи между элементами системы уголовного

правосудия, в частности, с помощью увязки финансирования УИС и структур,

принимающих решения о заключении под стражу, - органов прокуратуры и

судебных органов (переменная часть финансирования);

• нормативно-правовая проработка чрезвычайной ситуации непредвиденного

возрастания нагрузки на УИС («криминальный взрыв») и законодательное

утверждение порядка и сроков введения (отмены) такой ситуации,

особенностей деятельности УИС и применимости нормативов в чрезвычайной

ситуации

• Создание попечительских советов и предоставление им права проверять

соблюдение норм, с тем, чтобы общество могло услышать жалобы

заключенных.

• Необходимо разграничить два вопроса – вопрос о желаемой численности

контингента заключенных и вопрос о содержании имеющегося контингента.

Ясно, что тюрьмы переполнены, и что строительство новых тюрем (взамен

старых) приведет к росту текущих расходов на содержание заключенных

 (несмотря на то, что число их останется неизменным), хотя бы потому, что

придется отапливать больше помещений. Однако если новые тюрьмы

приходится строить из-за роста числа заключенных, то рост текущих расходов

будет происходить и из-за необходимости содержать больше площадей, и из-за

содержания большего числа заключенных. Таким образом, если необходимость

строительства новых тюрем обусловлена возрастанием контингента, то прежде,

чем давать добро на такое строительство, необходимо оценить, какую

дополнительную нагрузку на бюджет наложит необходимость содержать

возросший контингент. Подобные вопросы решаются в рамках многолетнего

бюджетирования. Возможно, следует не наращивать спецконтингент, а

налаживать профилактическую работу.

Принятие Федеральной программы создало новую ситуацию с определением

общей величины и распределением бюджетных ассигнований на уголовно-

исполнительную систему: создаются предпосылки для разделения расходов не только на

программные и непрограммные, но и на относительно/условно постоянные (содержание

действующей сети по нормативам) и переменные, привязанные к системе показателей

оценки качества работы учреждений УИС, что является первым шагом к внедрению

ориентированного на результат бюджетирования и оценке эффективности бюджетных

расходов.