Глава 9. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 

В соответствии со статьей 12 ЗК РФ использование земель должно осуществляется

способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть

средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления

хозяйственной и иных видов деятельности. Таким образом, при использовании земель должно

быть обеспечено сохранение экологических систем. Понятие "экологическая система"

раскрывается в статье 2 Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992

г.). Она представляет собой динамичный комплекс сообществ растений, животных и

микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое

функциональное целое. Кроме того, при использовании земли должна быть обеспечена

возможность выполнения землей как природным ресурсом двух ее главных функций: выступать

как средство производства и как пространственный базис, причем как в сельском, так и в лесном

хозяйстве.

Целями охраны земель являются:

- предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других

негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

- обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению,

захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной

деятельности.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения

плодородия земель сельскохозяйственного назначения" деградированными признает земли, на

которых в результате природного и антропогенного воздействия происходит ухудшение этих

земель. Деградация земель может привести к значительным экономическим потерям, ущербу

окружающей природной среде, созданию угрозы причинения вреда здоровью человека, снижению

качества сельскохозяйственной продукции и к другим тяжелым последствиям.

Следующей формой последствий вредных негативных воздействий статья 12 ЗК РФ

называет загрязнение земель. Под загрязнением природной среды в целом понимается

физическое, химическое, радиационное, ароматическое, биологическое или иное изменение

качества вод, воздуха, почвы, лесов, превышающее установленные экологическими и правовыми

нормами нормативы вредного воздействия на окружающую природную среду и создающее в

результате этого угрозу здоровью населения, состоянию растительного и животного мира,

генофонду человека, животных и растений, озоновому слою. Это общее понятие дает

представление о тех необратимых последствиях, к которым может привести загрязнение природы

различными вредными веществами. Загрязнение же земель, в частности, - это ухудшение в

результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе

лишенного плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.п.),

характеризующееся появлением (увеличением) химических веществ или уровня радиации по

сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого

периода). При этом загрязнение земель, используемых в сельском и лесном хозяйстве,

агрохимикатами связано с увеличением их содержания свыше предельных или ориентировочно-

допустимых концентраций в почве. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном

регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" в статье 1

дает определение загрязнению почв, под которым понимается содержание в почвах химических

соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих

вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель

сельскохозяйственного назначения. Земли подвергаются загрязнению в основном отходами

промышленных предприятий, атомных станций или других установок; при разведке и разработке

нефти, угля и других полезных ископаемых; при применении пестицидов и агрохимикатов в

сельскохозяйственном производстве.

Что касается понятия захламления земель, то оно сформулировано в Инструкции по

организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель

органами Минприроды России (утверждена Приказом Минприроды РФ от 25 мая 1994 г. N 160).

Под захламлением земель понимается размещение в неустановленных местах предметов

хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом,

стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.). В результате захламления поверхность

земельных участков покрывается различными предметами, отходами производства - кирпичом,

деталями и запчастями автомашин, цементом, стройматериалами или оборудованием. И хотя в

результате захламления качественные характеристики земельного участка не изменяются, как при

загрязнении, тем не менее использовать участок по назначению без предварительных работ по

его восстановлению все равно невозможно.

Нарушением земель следует считать разработку месторождений полезных ископаемых и

торфа, проведение всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-

изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы (см. Постановление

Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и

рациональном использовании плодородного слоя почвы").

Понятие восстановления земель сформулировано в статье 1 ФЗ от 16 июля 1998 г. "О

государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного

назначения". Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения -

сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством

систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных,

фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.

Содержание охраны земель

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи_____,

землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания,

вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими

веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе

биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых

происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными

растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных

организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных

условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления

земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному

вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с

нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные

программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране

земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране

земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством

санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения

плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством

экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по

добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения

малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды

Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых

концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву

биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся

почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и

загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке,

установленном Правительством Российской Федерации.

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными,

сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными

нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными

правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков,

землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и

восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий

хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и

использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и

законодательством о налогах и сборах.

В целях охраны земель разрабатываются и реализуются специальные меры, которые

включают мелиорацию, рекультивацию земель, защиту земель от различных негативных

процессов (водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления,

иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления

отходами производства и потребления и др.).

Одним из важнейших средств повышения плодородия земель, сохранения почв является

мелиорация земель. Порядок проведения работ по мелиорации земель регулируется

Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель". Мелиорация земель

осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения

гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и

повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в

сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования

рациональной структуры земельных угодий.

Работы по мелиорации земель проводятся на основе соответствующих планов.

Планирование мелиорации земель проводится федеральным органом исполнительной власти,

осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным

имуществом в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию, в соответствии с

федеральными и региональными (территориальными) программами в области мелиорации

земель, а также по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных участков (ст.

24 ФЗ "О мелиорации земель").

В Федеральном законе "О мелиорации земель" определен порядок использования земель

для проведения мелиоративных мероприятий. Так, земельные участки, отнесенные в

установленном порядке к мелиорируемым землям, предоставляются и изымаются для проведения

мелиоративных мероприятий в порядке, предусмотренном земельным законодательством.

Земельные участки, которые находятся в государственной собственности и на которых размещены

государственные мелиоративные системы и находящиеся в государственной собственности

отдельно расположенные гидротехнические сооружения, предоставляются безвозмездно

организациям, осуществляющим эксплуатацию указанных систем и сооружений на праве

постоянного (бессрочного) пользования.

После завершения мелиоративных работ объекты мелиорации подлежат приемке в

эксплуатацию.

Приемка в эксплуатацию мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических

сооружений и защитных лесных насаждений проводится в порядке, установленном федеральным

органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной

политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса,

включая мелиорацию.

Специальные меры предусмотрены для защиты различных объектов мелиорации. Так,

строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других

работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и

питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также

препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических

сооружений и защитных лесных насаждений. Любая деятельность на мелиорируемых

(мелиорированных) землях должна осуществляться в соответствии с требованиями,

установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по

выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере

агропромышленного комплекса, включая мелиорацию. Сооружение и эксплуатация линий связи,

электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных)

землях должны осуществляться по согласованию с организациями, уполномоченными

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию

государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере агропромышленного

комплекса, включая мелиорацию, а также соответствующими органами исполнительной власти

субъектов РФ.

В пункте 2 статьи 13 ЗК РФ определены виды программ охраны земель и основные

параметры содержания указанных документов.

Федеральные, региональные и местные целевые программы представляют собой увязанный

по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-

конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и

других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного,

экономического, экологического, социального развития Российской Федерации, субъекта РФ или

муниципального образования. Подобные программы определяют перечни мероприятий,

направленных на достижение этой цели. При разработке программ должны учитываться

особенности хозяйственной деятельности, природные и другие условия соответствующей

местности.

Примером может служить Федеральная целевая программа "Оздоровление экологической

обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации

природных комплексов Волжского бассейна на период до 2010 г." (Программа "Возрождение

Волги"), утвержденная Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1998 г. Данная

Программа имеет следующие положения: экологически безопасное развитие промышленного

производства, экологически безопасное развитие сельского хозяйства, развитие особо

охраняемых природных объектов.

Другой пример - Закон Владимирской области от 10 октября 2005 г. N 141-ОЗ "О целевой

программе "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2006 - 2010 гг.". Ее

задачи - улучшение мелиоративного состояния земель и работоспособности оросительных и

осушительных систем; улучшение экологического состояния и предотвращение выбывания

сельхозугодий из оборота; активное использование биоклиматического потенциала области и

стабилизация сельхозпроизводства.

Эффективность мероприятий и состояние земель оцениваются с учетом экологической

экспертизы, а также санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Экологическая экспертиза - традиционная мера охраны окружающей среды и обеспечение

рационального использования природных ресурсов в нашей стране. Целью экологической

экспертизы является установление последствий изменения целевого назначения - негативное

влияние на окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально

уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке,

предусмотренном Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической

экспертизе" и иными нормативно-правовыми актами РФ и ее субъектов. Государственная

экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан,

общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного

самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением

деятельности которых является охрана окружающей природной среды.

Экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или)

документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической

экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным

техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях

предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (ст. 1

Закона). При проведении экологической экспертизы оценивается возможное воздействие того или

иного объекта на природу и то, в какой степени такое воздействие соответствует экологическим

требованиям, что происходит в процессе оценки воздействия на окружающую среду. Статьями 11,

12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" установлены объекты, подлежащие

обязательной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне. В соответствии со

статьей 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" под

заключением экологической экспертизы понимается документ, подготовленный экспертной

комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о

соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с

реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность,

экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в

области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного

состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической

экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической

экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ.

Утвержденное заключение государственной экологической экспертизы является для

заказчика намечаемой хозяйственной деятельности юридически обязательным документом.

Санитарно-гигиенические нормы и требования устанавливаются санитарным

законодательством РФ, основную роль среди которого играет Федеральный закон от 30 марта

1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Согласно пункту 3 статьи 13 ЗК РФ к программам мелиорации, внедряемым технологиям

предъявляются экологические и санитарно-гигиенические требования. При несоответствии

данным требованиям любые программы, а также технологии использованию не подлежат, но

законодатель здесь не раскрыл понятие "иные требования", что на практике может усложнить

достижение целей охраны земель.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по

добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения

малопродуктивных земель.

Порядок проведения работ по рекультивации земель в настоящее время урегулирован

Постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии,

сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", а также принятым во

исполнение данного Постановления Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря

1995 г. N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии,

сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы".

Указанными актами устанавливается, что рекультивация земель, нарушенных юридическими

лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении

всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных

работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении

_____промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по

условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы,

осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с

утвержденными проектами рекультивации земель. При необходимости в установленном порядке на эти цели могут направляться средства из других источников финансирования в соответствии с

действующим законодательством.

Рекультивация нарушенных земель осуществляется для использования их в следующих

целях: сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных,

рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных. При этом рекультивация

осуществляется в два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает

планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство

гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а

также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего

использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения

мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап

составляет комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на

улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные при: разработке месторождений полезных

ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа; прокладке

трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных,

геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ,

связанных с нарушением почвенного покрова; ликвидации промышленных, военных, гражданских

и иных объектов и сооружений; складировании и захоронении промышленных, бытовых и других

отходов; строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций

(шахтных выработок, хранилищ, метрополитена, канализационных сооружений и др.); ликвидации

последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего

плодородного слоя почвы; проведении войсковых учений за пределами специально отведенных

для этих целей полигонов.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего

использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя

почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки и дающими разрешение

на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов

рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической

экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических,

санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других

нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и

месторасположения нарушенного участка.

Нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород

устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с

учетом заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование

потенциально плодородных слоев и пород.

Снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации нарушенных

земель или улучшения малопродуктивных угодий. Использование плодородного слоя почвы для

целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных

случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования

для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

Сроки проведения технического этапа рекультивации определяются органами,

предоставившими землю и давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением

почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов.

При проведении военных учений, геологоразведочных, поисковых, изыскательских и других

работ, не связанных с изъятием земель, сроки рекультивации определяются по согласованию с

собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами.

Юридическим и физическим лицам, проводящим работы по добыче полезных ископаемых,

промышленному, гражданскому, водохозяйственному и иному строительству, следует

обеспечивать сохранность залежей торфа или осуществлять в установленном порядке их

разработку и использование для повышения плодородия почв, если проводимые работы могут

привести к порче и уничтожению торфа.

Для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для

рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, указанным

выше Приказом N 525/67 предусматривается создание решением органа местного

самоуправления специальной Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель (далее -

Постоянная комиссия), если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов

РФ и актами органов местного самоуправления.

В затраты на рекультивацию включаются денежные средства, направляемые на:

осуществление проектно-изыскательских работ, в том числе почвенных и других полевых

обследований, лабораторных анализов, картографирования; проведение государственной

экологической экспертизы проекта рекультивации; работы по снятию, транспортировке и

складированию (при необходимости) плодородного слоя почвы; работы по выемке и

складированию потенциально плодородных пород; планировку (выравнивание) поверхности;

приобретение (при необходимости) плодородного слоя почвы; нанесение на рекультивируемые

земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы; ликвидацию промышленных

площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в

которых отпала; очистку рекультивируемой территории от производственных отходов, в том числе

строительного мусора, с последующим их захоронением или складированием в установленном

месте; устройство в соответствии с проектом рекультивации дренажной и водоотводящей сети,

необходимой для последующего использования рекультивированных земель; приобретение и

посадку саженцев; восстановление плодородия рекультивированных земель, передаваемых в

сельскохозяйственное, лесохозяйственное и иное использование (стоимость семян, удобрений и

мелиорантов, внесение удобрений и мелиорантов и др.); финансирование деятельности рабочих

комиссий по приемке-передаче рекультивированных земель (транспортные затраты, оплата

работы экспертов и др.); другие работы, в том числе предусмотренные проектом рекультивации.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды

Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных

веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ. Для

проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные,

геоботанические, агрохимические и иные обследования.

Основными законами, составляющими правовую основу нормирования предельно

допустимых концентраций, являются Федеральный закон "Об охране окружающей среды",

Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха", Федеральный закон "О санитарно-

эпидемиологическом благополучии населения" и другие в том числе и подзаконные нормативно-

правовые акты.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе

радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов представляют собой нормативы, которые

установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических

веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и

несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации

естественных экологических систем.

В целях предотвращения загрязнения окружающей среды, в том числе и земель, действует

специальное законодательство, предусматривающее экологические требования при

использовании атомной энергии, ядерных материалов, химических веществ, устанавливающее

нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в почвах, системы мер по

безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами, требования к обращению с отходами и

т.д. Для примера: система мер по безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами

предусмотрена Федеральным законом от 19 июля 1997 года "О безопасном обращении с

пестицидами и агрохимикатами", согласно которому порядок применения пестицидов и

агрохимикатов определяется федеральными органами исполнительной власти в области

безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с учетом фитосанитарной, санитарной и

экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель

(почв), а также с учетом рационов животных. Безопасность применения пестицидов и

агрохимикатов обеспечивается соблюдением установленных регламентов и правил применения

этих веществ, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую

природную среду. Пестициды и агрохимикаты применяются только при условии специальной

техники и оборудования. Применение пестицидов ограниченного использования должно

осуществляться на основании специальных разрешений специального уполномоченного

федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную

профессиональную подготовку. Федеральный закон от 24 июня 1998 года "Об отходах

производства и потребления" содержит требования к обращению с отходами. Так, по общему

правилу при проектировании, строительстве, реконструкции и ликвидации предприятий, зданий,

строений, сооружений _____и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы,

граждане, которые осуществляют индивидуальную предпринимательскую деятельность без

образования юридического лица, и юридические лица обязаны соблюдать экологические,

санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны

окружающей природной среды и здоровья человека и иметь техническую и технологическую

документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

Согласно пункту 2 статьи 10 указанного Закона строительство, реконструкция, консервация и

ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых

связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения

государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о

градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных

объектов.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и

загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке,

установленном Правительством Российской Федерации.

Консервация земель - это временное изъятие земель из оборота с целью предотвратить

развитие и прекратить процессы деградации почв, а также восстановить их плодородие.

Консервацию земель регулирует:

- Земельный кодекс РФ;

- Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г., утвердившее Положение о порядке

консервации земель с изъятием их из оборота.

В Положении о порядке консервации земель с изъятием их из оборота устанавливаются

особые режимы для почв, подвергшихся сильному негативному воздействию, обозначая их как

деградированные, и определяет перечень таких земель. В частности, к ним относятся:

- земли, подвергшиеся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых

происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки;

- загрязненные земли, использование которых приводит к негативному воздействию на

здоровье человека, в том числе: земли, подвергшиеся водной и ветровой эрозии, воздействию

селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земли в районах Крайнего

Севера, занятые оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;

земли, имеющие просадки поверхности вследствие использования недр или естественных

геологических процессов; земли, загрязненные радиоактивными веществами, нефтью и

нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами,

биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций

вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного,

химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции,

соответствующей требованиям, установленным законодательством РФ.

В соответствии со статьей 14 Земельного кодекса РФ земли, которые подверглись

радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство

продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат

ограничению в использовании, исключению из категории земель сельскохозяйственного

назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях

запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции. Для перевода этих

земель в земли запаса необходимо наличие двух обстоятельств: химическое или радиоактивное

загрязнение земель и невозможность обеспечить производство сельскохозяйственной продукции,

соответствующей требованиям закона.

Предложения о консервации земель осуществляется Федеральным агентством кадастра

объектов недвижимости с участием Министерства природных ресурсов Российской Федерации,

Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства в

пределах их компетенции либо по инициативе собственников земельных участков,

землепользователей, землевладельцев или арендаторов с учетом данных государственного

мониторинга земель или специальных обследований.

Специальные обследования проводятся юридическими лицами или индивидуальными

предпринимателями по утвержденным соответствующими федеральными органами

исполнительной власти методикам для выявления подлежащих консервации земель, определения

их местоположения, площади, динамики _____изменения качества земель и причин, приводящих к

деградации земель.

В соответствии с Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота

(утверждено Постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 года N 830) предложения по

консервации земель должны включать:

- заключение об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании, подготовленное

Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (или ее территориальными органами)

совместно с Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством

здравоохранения Российской Федерации (или их территориальными органами) и Министерством

сельского хозяйства;

- карты с нанесенными границами земельных участков и частей земельных участков,

подлежащих консервации (с указанием типов и степени деградации или загрязнения земель,

собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов

земельных участков);

- предложения об участии собственников земельных участков, землевладельцев,

землепользователей и арендаторов земельных участков в осуществлении мероприятий по

предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных

территорий;

- расчеты убытков и потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства,

понесенных в результате деградации земель.

Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности,

рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, земель,

находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, - органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации, земель, находящихся в муниципальной собственности, -

органами местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в

пределах своей компетенции.

Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в

отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения органами местного

самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации и органы местного самоуправления, принявшие решение о консервации

земель, информируют о принятом решении органы, осуществляющие ведение государственного

земельного кадастра и государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с

ним.

На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект

землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по

предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных

территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию

земель после завершения указанных мероприятий.

Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их

консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами,

землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в

случаях, установленных законодательством РФ.

После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению

плодородия почв и загрязненных территорий Федеральное агентство кадастра объектов

недвижимости (или его территориальные органы) во взаимодействии с Министерством природных

ресурсов РФ, Министерством здравоохранения РФ (или их территориальными органами) и

Министерством сельского хозяйства РФ на основании специальных обследований подготавливает

предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель и направляет их

федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и

органам местного самоуправления, принявшим решение о консервации земель.

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными,

сезонными пастбищами, находится в совместном ведении Российской Федерации и

соответствующих субъектов РФ.

Согласно статье 10 Федерального закона от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях

традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и

Дальнего Востока Российской Федерации" на территориях традиционного природопользования

могут выделяться участки земли и водного пространства, используемые для ведения

традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища,

охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского

зверя, сбора дикорастущих растений.

Статья 12 Федерального закона "О землеустройстве" предусматривает, что оценка качества

земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера,

Сибири и Дальнего Востока РФ, проводится в целях установления продуктивности оленьих

пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа

жизни коренных малочисленных народов.

Законодатель воздействует на участников земельных отношений мерами экономического

стимулирования. Экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель

направлено на повышение заинтересованности лиц, использующих земли, в сохранении и

воспроизводстве плодородия почв, осуществлении мер по защите земель от негативных

последствий хозяйственной деятельности.

Экономическое стимулирование включает: выделение и использование средств из

федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также

средств, поступающих в порядке штрафов и из иных источников, на восстановление плодородия

почв, проведение почвозащитных мероприятий и др. Экономическое стимулирование

рационального использования и охраны земель подразумевает побуждение собственников земли,

землепользователей, арендаторов к активным действиям.

Основой для разработки норм и положений, касающихся экономического стимулирования,

служат нормы в природоохранном законодательстве, а также нормы бюджетного

законодательства и законодательства о налогах и сборах. В Федеральном законе от 10 января

2002 года "Об охране окружающей среды" в главе IV определены методы экономического

регулирования в области охраны окружающей среды, к которым относятся разработка

государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических

прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых

программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение

мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда

окружающей среде; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов

на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на

окружающую среду; проведение экономической оценки природных объектов и природно-

антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной

деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении

наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных

ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране

окружающей среды в соответствии с законодательством РФ; поддержка предпринимательской,

инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на

охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде; иные

методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению

охраны окружающей среды.

Основу бюджетного законодательства составляет Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г.

N 145-ФЗ и принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете на

соответствующий год, законы субъектов Федерации о бюджетах субъектов РФ на

соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов местного

самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иные федеральные законы,

законы субъектов Федерации и нормативные правовые акты представительных органов местного

самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения. Расходы на обеспечение охраны

окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов финансируются

совместно за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов.

Законодательство о налогах и сборах к числу наиболее конкретных мер экономического

стимулирования относит, например, налогообложение налогом на добавленную стоимость по

ставке 10 процентов при реализации продовольственных товаров, указанных в НК РФ,

освобождение от налогообложения налогом на доходы физических лиц доходов членов

крестьянского (фермерского) хозяйства, получаемые в этом хозяйстве от производства и

реализации сельскохозяйственной продукции, а также от производства сельскохозяйственной

продукции, ее переработки и реализации, в течение пяти лет, считая с года регистрации

указанного хозяйства (подпункт 14 статьи 217 НК РФ). Настоящая норма применяется к доходам

тех членов крестьянского (фермерского) хозяйства, в отношении которых такая норма ранее не

применялась.

Использование земель, подвергшихся радиоактивному

и химическому загрязнению

Земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не

обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством

требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель

сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На

таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению,

установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов

производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания

населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется

Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней

радиационного и химического воздействия.

Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое

загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому

назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки и потери

сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства в соответствии с положениями статей

57 и 58 настоящего Кодекса, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель,

подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в

состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам

земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса

для консервации.

В целях охраны земель от химических загрязнений принят Федеральный закон "О

безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" от 19 июля 1997 года, который

устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в том числе

с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и

окружающей природной среды.

В основе правового регулирования охраны почв от химического загрязнения лежит принцип

допустимости применения только тех пестицидов и агрохимикатов, которые прошли

государственную регистрацию. Так, не допускается оборот пестицидов и агрохимикатов, которые

не внесены в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению

на территории Российской Федерации. Оборот пестицидов ограниченного использования, которые

имеют повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую

природную среду, осуществляется на основании специального разрешения.

Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов проводится специально

уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим организацию

регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов, на

основе заключений экспертизы результатов регистрационных испытаний пестицидов и

агрохимикатов на срок два года в случае необходимости проведения дополнительных

исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов и агрохимикатов на

здоровье людей и окружающую природную среду. В остальных случаях государственная

регистрация пестицидов и агрохимикатов осуществляется на срок десять лет. Порядок

государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов устанавливается специально

уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим организацию

регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов.

Гражданину или юридическому лицу по решению специально уполномоченного

федерального органа исполнительной власти, осуществляющего организацию регистрационных

испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов, выдается

регистрационное свидетельство о государственной регистрации пестицида и (или) агрохимиката.

Форма данного регистрационного свидетельства устанавливается специально уполномоченным

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим организацию регистрационных

испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов.

Пестицид или агрохимикат вносится в Государственный каталог пестицидов и

агрохимикатов, разрешенных к применению на территории Российской Федерации, который ведет

специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий

организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и

агрохимикатов.

Порядок применения пестицидов и агрохимикатов определяется федеральными органами

исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами с

учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в

агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв), а также с учетом рационов животных.

Безопасность _____применения пестицидов и агрохимикатов обеспечивается соблюдением

установленных регламентов и правил применения этих веществ, исключающих их негативное

воздействие на здоровье людей и окружающую среду. Пестициды и агрохимикаты применяются

только при использовании специальной техники и оборудования. Применение пестицидов

ограниченного использования должно осуществляться на основании специальных разрешений

специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами,

имеющими специальную профессиональную подготовку. При соблюдении условий использования

данных средств вред почве не применяется или он может быть минимальным и устраняется

естественным процессом в окружающей природной среде.

Нормирование в области обеспечения радиационной безопасности населения

обеспечивается в соответствии с ФЗ "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996

года. Оно осуществляется путем установления санитарных правил, норм, гигиенических

нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных

_____норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических и иных

документов по радиационной безопасности. Нормативы утверждаются специально

уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей

природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора по представлению органов

государственной агрохимической службы РФ с учетом международных стандартов.

В соответствии с ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-

загрязненных участков территории" от 10 июля 2001 года в целях реабилитации земель,

подвергшихся радиационному загрязнению, разрабатываются специальные экологические

программы. В статье 1 указанного Закона закреплено понятие радиационно загрязненного участка

территории. Им признается участок территории, представляющий опасность для здоровья

населения и для окружающей природной среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного

загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке

территории снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов.

Специальные экологические программы должны включать в себя:

- цели, основные мероприятия, этапы и сроки реализации основных мероприятий;

- информацию о состоянии окружающей природной среды и здоровья населения;

- оценку воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;

- перечень работ по реабилитации радиационно-загрязненных участков территории;

- наличие или необходимость создания системы экологического контроля и систем

экологического и социально-гигиенического мониторинга;

- результаты выполнения специальных экологических программ с указанием прогноза

изменения состояния окружающей природной среды и здоровья населения;

- объем финансирования указанных программ, в том числе в определенные периоды.

ЗК РФ устанавливает принцип полного возмещения затрат и потерь сельскохозяйственного и

лесохозяйственного производства лицами, деятельность которых явилась причиной

радиоактивного или химического загрязнения земель, повлекшего невозможность их

использования по целевому назначению или ухудшение их качества. Статьи 57 и 58 ЗК РФ

устанавливают правила возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства.

Для определения размера возмещения убытков, причиненных в результате порчи земли как

природного объекта, Приказом Роскомзема от 10 ноября 1993 г. и Минприроды России от 18

ноября 1993 года утвержден Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель

химическими веществами. Эта методика устанавливает правила исчисления размера ущерба,

причиненного в результате загрязнения земель (почв) химическими веществами, включая

загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов.

Методика определения размера ущерба состоит в следующем. Площади, глубина загрязнения

земель и концентрация химических веществ определяются на основе материалов по

обследованию земель и лабораторных анализов, проведенных на основании соответствующих

нормативных и методических документов.

Применяется также Методика определения ущерба окружающей природной среде при

авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденная Минтопэнерго России 1 ноября 1995

года. Эта Методика предназначена для определения ущерба окружающей природной среде в

результате аварийных разливов нефти из-за отказов сооружений, объектов или линейной части

магистральных нефтепроводов.

Создание специальных методик расчета вызвано тем, что исчисление всех элементов

убытков представляет собой чрезвычайно сложный процесс. При предъявлении исковых

требований не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного

вреда, так как цепочка вредных последствий обусловлена взаимосвязью элементов природного

комплекса. Ведь не всякий ущерб проявляется сразу, часто он носит потенциальный характер.

Поэтому установление специальных такс и методик для исчисления размера взысканий за ущерб,

причиненный нарушением земельного законодательства, призвано облегчить на практике

определение размера взысканий.

Лица, деятельность которых повлекла загрязнение, обязаны компенсировать затраты,

связанные с дезактивацией загрязненных земель, с приведением их в состояние, пригодное для

использования по целевому назначению, или возместить собственникам земельных участков в

пределах таких земель их стоимость. При этом возмещение стоимости земельных участков, как

следует понимать из содержания нормы, осуществляется только в случае перевода

соответствующих загрязненных земель в земли запаса для консервации.