§ 4. Появление в России государственных имуществ как источника доходов казны.

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 

 Как и в других странах Европы, отличается своей древностью. Уже в первую эпоху русской истории

возникло и окрепло убеждение, что все земли и имущества, ни-

кем не занятые и не составляющие частной собственности, при-

надлежат государству (под названием княжеских, государевых,

царских), причем между личной собственностью князя и государ-

ственными имуществами никакой черты первоначально не про-

водилось. Как и в Западной Европе, эти государственные или

княжеские земли раздавались за службу, вместо жалованья, в

срочное и условное владение, а иногда и в наследственное пользование («поместные» земли, значительная часть которых с

XVIII в. была закреплена в частное владение по давности или по

жалованию); раздача их особенно усилилась начиная с Иоанна III

и распространилась одинаково и на военных, и на гражданских

служилых людей. Первые следы различения государевых и госу-

дарственных имуществ замечаются в царствование Иоанна Гроз-

ного, разделившего все земли на «опричнину», под которой ра-

зумелись частные имущества самого царя, и «земщину», вклю-

чавшую в себя государственные имущества. Впрочем, вполне

ясное и определенное разделение понятий наступает не ранее

XVIII в., когда при императоре Павле бывшие «дворцовые» зем-

ли (образовавшиеся еще в эпоху Московского государства) были

переименованы в «удельные» и начали выделяться из числа ка-

зенных земель, составив с тех пор предмет особого управления.

Способ пользования государственными землями первоначально

отличался частноправовым характером; подобно частным лицам

русские князья собирали на своих землях разного рода натураль-

ные сборы в виде зернового хлеба или муки, рыбы, кречетов, ме-

да, скота и т.п. При Петре Великом все крестьяне, жившие на

казенных землях, были превращены в оброчных, с установлением

для них общей оброчной подати. В 1837 г. для заведования ка-

зенными имуществами было учреждено особое Министерство

Государственных Имуществ.

В настоящее время доход от казенных имуществ в России

распадается на следующие рубрики: 1) доход от населенных зе-

мель; 2) от отдельных оброчных статей разнообразного характе-

ра; 3) от продажи казенных имуществ; 4) от горных заводов и

промыслов; 5) от лесов и 6) от железных дорог1.

1) Доход от населенных имений прежде извлекался у нас

двояким образом: в губерниях великороссийских в виде оброчной

подати, о которой будет сказано ниже; в девяти западных и трех

прибалтийских – в виде арендной платы. По закону 16 мая 1867 г.

в западных и 12 июня 1886 г. в великороссийских и прибалтий-

ских губерниях все поземельные оброки государственных кре-

стьян преобразованы в выкупные платежи. По росписи на 1887 г.

доход от выкупных платежей определен в 53 милл. р., представ-

ляющих собой частью плату за пользование казенными землями,

частью уплату рассроченной на 44 года покупной стоимости их,

так как по выплате подлежащего погашению капитала наделы

должны сделаться собственностью крестьянских обществ.

В 1892 г. (по исполнении росписи) получено выкупных пла-

тежей 39,2 милл. р., а на 1894 г. назначено к поступлению

42,5 милл. р.

В 1837 г. в ведение Министерства Государственных Имуществ по-

ступило 2 971 539 дес. удобных казенных земель в западных и прибал-

тийских губерниях, количество государственных крестьян, живших на

этих землях, равнялось 557 987 человек мужского пола. Эти казенные

имения находились обыкновенно в содержании частных лиц или по по-

жалованию, или с публичных торгов, или на администрационном поло-

жении и только в виде исключения в непосредственном казенном управ-

лении. Приписанные к казенным имениям государственные крестьяне

находились или в положении оброчных (25 295 человек), т.е. платящих

определенный оброк в казну за предоставленное им право пользования

казенною землею, или, в огромном большинстве случаев, на хозяйствен-

ном положении, неся взамен платежа оброка разные хозяйственные по-

винности в пользу казны или временного владельца имения, заступаю-

щего ее место. «Эта система управления населенными имениями, пред-

ставлявшая возможность каждому явившемуся на торги получить право

содержать казенное имение и приобрести вместе с тем связанную с этим

правом возможность не только пользоваться и распоряжаться личным

трудом приписанных к имению государственных крестьян, но и держать

в своих руках известные полицейско-вотчинные над крестьянами права,

в силу лишь приобретенного на торгах преимущества от возвышения

арендного платежа, по существу своему давала обширные полномочия

лицам, нравственные качества которых и познания, необходимые в деле

управления не одними имуществами, но и поселенными на них крестья-

нами, были вовсе неизвестны и могли оказаться лишь при счастливой

случайности. Несовершенства этой системы ярко обнаружились полным

расстройством хозяйственной организации всех почти имений и отяго-

щением крестьян чрезмерными поборами». Так характеризует прежнее

казенное хозяйство в Западном крае один из новейших официальных

сборников1. Мызные земли не только не обрабатывались надлежащим

образом, но или вовсе оставались невозделанными, или уступались в

субаренду, или даже переходили во владение посторонних лиц; казенные

леса истреблялись, инвентарные строения и движимое имущество, оста-

ваясь без ремонта, приходило в ветхость. Повинности крестьян были в

большинстве случаев плохо известны им самим, вследствие чего проис-

ходили постоянные несогласия между ними и временными владениями;

последние, пользуясь неопределенностью повинностей, требовали ис-

полнения их вполне самовольно, предпринимая самые разнообразные

меры к их увеличению, доходившие даже до отдачи личного труда кре-

стьян в наймы посторонним лицам. Министерство _Государственных

Имуществ с первых же лет своего существования поставило себе задачей

устранить эти беспорядки и по возможности улучшить положение госу-

дарственных крестьян в Западном крае. С этой целью признано было

необходимым принять следующие меры: 1) привести в точную и опреде-

ленную известность все составные части каждого имения с равномерным

распределением между поселенными в них крестьянами предоставлен-

ных последним в пользование казенных земель и с исчислением как хо-

зяйственного дохода казны с имения, так и лежащих на крестьянах по-

винностей и 2) предоставить государственным крестьянам возможность

выходить из хозяйственного на оброчное положение. Путем к достиже-

нию этих целей был избран своего рода кадастр, произведенный под

названием люстрации в западных и регулирования в прибалтийских гу-

берниях.

На основании положения о люстрации 28 декабря 1839 г. предстоя-

ло: 1) привести в точную известность все земельные угодья и прочие

принадлежности имений посредством подробной съемки земель и опи-

сания хозяйственных строений, оброчных статей и казенной инвентар-

ной движимости; 2) произвести классификацию земель как по хозяйст-

венному их назначению, так и по качеству почвы и степени производи-

тельности; 3) по приведении в известность хозяйственных и рабочих

средств каждого крестьянина разделить крестьян на разряды: тяглых,

полутяглых, огородников и бобылей; 4) сделать новое распределение

удобных земель между крестьянами, под фольварки, под общественную

запашку и в разряд запасных; 5) на основании поземельной оценки опре-

делить хозяйственные повинности крестьян – денежные и натуральные и

6) исчислить оброк с удобных земель имения и доходы с оброчных ста-

тей. На основании произведенного в силу этого положения кадастра

были составлены инвентари – подробные описи каждого казенного име-

ния, которые должны были проверяться через каждые 12 лет. Оброк для

переходящих с хозяйственного положения на оброчное был определен в

размере 1/3 чистого дохода с земли. Последний определялся следующим

образом: на основании тщательно собранных и строго проверенных по-

казаниями соседних помещиков и управляющих казенными фермами

сведений был вычислен за 12 последних лет урожай главных продуктов

и за 12 же лет цены их. Затем из этих двух рядов цифр выбрасывались по

два года – высшего и низшего урожая, высших и низших цен, а суммы

остальных делились на 10; на основании полученного таким образом

среднего урожая и средних цен определялась величина среднего чистого

дохода. Понятно, что такой способ оценки дохода крайне груб и прост,

но он был все-таки наилучшим из практиковавшихся когда-либо в на-

шем отечестве. Приблизительно в том же, что люстрация, состояло и

регулирование, с той только разницей, что последним не было произве-

дено нового, более равномерного распределения земель.

В тех имениях, где была произведена люстрация или регулирова-

ние, общепринятой с 1839 г. формой хозяйственного управления была

отдача их в администрационное безотчетное управление лицам, заслу

живающим доверия правительства, из платежа в казну полного инвен-

тарного дохода. Администраторы обязывались не делать никаких пре-

пятствий крестьянам при желании их переходить на оброчное положе-

ние, т.е. становиться в определенные денежные отношения уже непо-

средственно к казне. Высочайшими повелениями 3 и 10 апреля 1844 г.

отменена постепенность этого перехода и было признано необходимым

ввести оброчную систему повсеместно, во всех имениях западных гу-

берний, даже не дожидаясь производства в них люстраций; приблизи-

тельно к 1859 г. все вообще государственные крестьяне в Западном крае

находились уже на оброчном положении. В прибалтийских губерниях

с 1846 г. установился такой порядок, что с производством регулирования

все имение устраивалось сразу на оброчном положении.

Затем указом 16 мая 1867 г. государственным крестьянам западных

губерний предоставлялся в собственность надел их в границах, которые

должны быть определены люстрационными комиссиями, с допущением

в потребных случаях прирезок к крестьянским землям из свободных

казенных земель; крестьяне облагались выкупными платежами в размере

исчисленной люстрационными комиссиями оброчной подати, возвы-

шенной на 10 % с целью погашения ее к 1 января 1913 г. На предостав-

ляемые крестьянам в собственность по люстрационным актам земли

должны были выдаваться данные. Этим путем наделено землей в запад-

ных губерниях 944 284 человека, поселенных в 14 242 селениях, причем

на душу приходилось по 4,6 дес. земли, а выкупные платежи за эти зем-

ли исчислены в размере 3 396 991 р., т.е. средним числом по 801/3 к. с

десятины.

В 1886 г. были преобразованы в выкупные платежи и поземельные

оброки прибалтийских крестьян.

2) Вторая категория казенных имуществ распадается на две

группы: земельные (свободные, ненаселенные земли) и незе-

мельные оброчные статьи.

а) Пустопорожние незаселенные земли всегда занимали в

России значительную площадь, особенно расширившуюся в те-

чение последних трех столетий благодаря ее территориальным

приобретениям на юге и востоке, доставившим огромную массу

земель, почти не знавших частной собственности. Сибирь, Кав-

каз, Новороссия и восточные губернии Европейской России за-

ключают в себе и по настоящее время необозримые пространства

пустопорожних земель, составляющих государственную собст-

венность. Их изобилие и малочисленность населения естественно

исключали возможность извлекать из них финансовые выгоды,

но открывали тем более широкий простор для достижения раз-

личных политических и социальных целей. Правительство или

само старалось привлечь сюда крестьян различными льготами,

или жаловало здесь земли и продавало их частным лицам, пере

лагая таким путем на них обязанность заботиться в собственных

интересах о заселении края. Продажа пустопорожних земель на-

чинается еще в ХVI и XVII вв., особенно же усиливается при

Михаиле Федоровиче и продолжается до Петра I; после него она

достигает особенно широких размеров при Екатерине II (так же,

как и раздача по пожалованиям) и, прекратившись при Павле I,

еще раз возобновляется в значительном объеме при Александре I.

В течение XVIII столетия усиливается заселение окраин крестья-

нами, которые за теснотой и недостатком земли уже сами стре-

мятся к выселениям из внутренних губерний; это переселенче-

ское движение непрерывно продолжается и до наших дней.

В 1837 г. в ведение Министерства Государственных Имуществ, по

приблизительным сведениям, поступило несколько более 8 милл. дес., из

которых только половина сдавалась в арендное содержание, а остальные

не приносили дохода1. Произведенная около этого времени ревизия го-

сударственного имущества показала, что официальные сведения о ка-

зенных землях и оброчных статьях были вообще весьма неточны (что

служило причиной нередко значительных захватов названных земель

частными лицами и многочисленных тяжб), что многие статьи с давнего

времени не подвергались переоброчке и потому давали несоответствен-

но малый доход, что при отдаче земель в содержание не обращалось

внимания на способы хозяйства, вследствие чего содержатели часто ис-

тощали почву непрерывными посевами, а затем надолго отказывались от

арендования. В некоторых местах ревизия не могла отыскать даже све-

дений, когда и на каких условиях были сданы оброчные статьи в содер-

жание. В степных губерниях господствовал способ пользования казен-

ными землями «на захват», т.е. каждый сеял на них, где и сколько хотел.

Первыми мерами министерства было приведение в известность ка-

зенных земель и их межевание (благодаря последнему по 1856 г. было

открыто не внесенных в окладные списки 3 579 238 дес. земли) с целью

предупреждения их от захвата. Одновременно с этим оно озаботилось

наделением землею безземельных и малоземельных крестьян и органи-

зацией переселения их на свободные земли. Несмотря на значительные

отводы земель для этих, а также и для других целей (в частное владение,

по всемилостивейшим продажам и т. д.), в руках казны сосредоточива-

лось все-таки огромное количество свободных земель, которые должны

были сдаваться в арендное содержание.

Значительным недостатком в системе отдачи их в аренду было

почти совершенное отстранение от нее мелких арендаторов-крестьян,

вследствие чего значительное число имуществ оставалось в хозяйствен-

ном управлении. Это обусловливалось, во-первых, тем, что крестьяне

мало были осведомлены о сдающихся оброчных статьях, о их состоянии

и качествах и что торги обязательно происходили в губернских городах,

нередко находившихся далеко от оброчных статей, и, во-вторых, тем,

что многие участки, сдаваемые в аренду, особенно же в степных губер-

ниях, имели слишком большие размеры, простираясь иногда до десятков

тысяч десятин1. В 1881 г. крестьяне получили право представлять взамен

залогов мирские приговоры без всякого ограничения их суммою руча-

тельства, сроком аренды или расстоянием статей от селений; кроме того,

чтобы сделать торги еще более доступными для крестьян, министерство

распорядилось производить их в ближайших волостных правлениях и

притом в течение осенних и зимних месяцев, как времени, наиболее сво-

бодного от полевых работ. Затем 9 ноября 1884 г. с целью доставления

крестьянам новой льготы установлена в виде временной меры отдача

крестьянам смежных с их землями (не далее 20 верст от селения) казен-

ных земель в аренду без торгов. Эта мера оказала влияние на переход казен-

ных земель в пользование крестьян: так, по 1 января 1887 г. крестьянскими

обществами снято было в аренду без торгов 105 652 дес. за 238 483 р. в год

(более прежнего дохода на 117 288 р.).

В настоящее время общая площадь казенных земельных оброчных

статей Европейской России занимает 3 927 055 дес.; главная масса их –

3 686 599 дес. (т.е. почти 94 %) сосредоточена в следующих 13 губерни-

ях: Самарской (1360 тыс. дес.), Астраханской (571 тыс.), Пермской

(346 тыс.), Херсонской (335 тыс.), Оренбургской (257 тыс.), Саратовской

(231 тыс.), Таврической (205 тыс.), Харьковской (98 тыс.), Екатерино-

славской (94 тыс.), Тамбовской (77 тыс.), Уфимской (53 тыс.), Бессараб-

ской (38 тыс.) и Воронежской (191/2 тыс.). Затем в прибалтийских и за-

падных губерниях находится 165 126 дес., так что на долю остальных

22 губерний приходится только 75 330 дес. Средняя величина участка в

губерниях последней группы равна 46 дес., в 13 губерниях многоземель-

ных колеблется между 220 дес. (Харьковская губ.) и 1620 (Астрахан-

ская), причем наибольшая площадь участка доходит до 6 и даже 10 тыс.

дес. (Самарская губ.). В губерниях второй и третьей группы казенные

земли большею частью разбросаны среди частных земель; в губерниях

же степных они нередко встречаются сплошными массами на огромном

протяжении (так, напр., в Новоузенском уезде Самарской губ. более

740 000 дес. казенной земли расположено смежно, а в Царевом уезде

Астраханской губ., между Волгою и Элтонским озером, находится до

полумиллиона казенной земли, не считая соляных озер), притом в значи-

тельном расстоянии от селений, вследствие чего спрос на них естествен-

но достигает minimum’a.

К 1 январю 1887 г. общая площадь удобной казенной земли в

13 многоземельных губерниях распределялась между съемщиками сле-

дующим образом:

1 Средний _размер участков был следующий: в Саратовской – 13 700 дес., Ставро-

польский – 5000, Таврической – 2940, Астраханской – 3843, Оренбургской – 2690,

Воронежской – 2233, Екатеринослав. – 1595, Тамбовской – 1155 дес.

У крестьянских обществ в

аренде долгосрочной.............. 700 724

У крестьянских обществ в

аренде на один год ................. 94 695

⎫⎪⎬⎪

795 419

дес., т.е.

27 %

У 36 крупных арендаторов в

аренде долгосрочной.............. 327 381

У 36 крупных арендаторов в

аренде на один год ................. 47 614

⎫⎪⎬⎪⎭

374 995

» »

12,7 »

У евреев .................................... 44 297 – » 1,5 »

У прочих лиц

(в огромном

большинстве

из крестьян-

ского сосло-

вия)

⎧⎪⎨⎪⎩

в аренде долгосрочной

1 237 754

» »на один год 106 298

⎫⎪⎬⎪⎭

1 344 052

» »

46 »

Оставалось в хозяйств. заведо-

вании по неуспешности тор-

гов 378 878

»

12,8 »

Окладной доход с земельных статей Европейской России

дал в 1892 г. (по исполнении росписи) 13 553 000 р., а на 1894 г.

назначено к поступлению 13 925 000 р.

б) О существовании неземельных оброчных статей в древ-

ней России имеются сведения начиная с XVI столетия: в то время

уже были казенные рыбные ловли, мельницы, соляные варницы и

разные промышленные заведения. В царствование Петра I в чис-

ле казенных оброчных статей упоминаются: сенные покосы, ого-

роды, бобровые гоны, бортные ухожья, ледоколы, публичные

бани, кладовые, амбары, воскобойни, мельницы, солодовни, ви-

нокурни, пивоварни и пр. В 1892 г. неземельных оброчных статей

в Европейской России насчитывалось 31701, с доходом в

369 000 р.; кроме того, от каспийских рыбных и тюленьих про-

мыслов получается 695 000 р., всего же около 1 065 000 р. Доход

от неземельных оброчных статей на Кавказе и в Западной Сибири

незначителен (131/2 тыс. и 27 тыс. р.); но казенные рыбные ловли

в водах восточного Закавказья, терских и Гокчинского озера дают

ежегодно свыше 632 000 р.

3) Доход от продажи государственных имуществ, с прекра-

щением отчуждения свободных казенных земель в частную собст-

венность в Оренбургском (с 1881 г.) и Черноморском (с 1883 г.)

1 Рыбных ловель, мельниц, ярмарочных мест, харчевен, садов, пасек, каменоло-

мен, торфяников, переправ, заводов, сукновален_, воскобоен, лавок, корчем, по-

стоялых дворов, усадеб, огородов, домов с плацами, мыз и т.п.

крае, является весьма незначительным: за 1892 г. всего поступило

1109 тыс. р., т.е. 0,09 % всего государственного дохода, а на 1894 г.

назначено к поступлению 823 353 р. В настоящее время мини-

стерством отчуждаются в частную собственность с Высочайшего,

каждый раз, разрешения лишь мелкие и вообще малодоходные

оброчные статьи, надзор за которыми обременяет местные управ-

ления государственными имуществами в ущерб прямым их обя-

занностям.