Становление классического конституционализма (Англия)

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 

Эволюция этого типа конституционализма выражается в переходе реальной

власти от монарха к министерству, всецело зависимому от представительной

власти. Данная проблема встала со всей остротой в период английской

революции середины XVII века. В центре конфликта оказался бюджетный

вопрос: отказ парламента в субсидиях королевской власти Карла I и попытка

последней обойтись без его формального разрешения путем введения не-

санкционированных налогов стали прологом гражданской войны. Все публично-

правовые акты, принятые в эпоху борьбы парламента с королевской властью,

могут быть условно распределены по трем основным группам, позволяющим

увидеть преемственность законодательной политики и реконструировать основ-

ные ее направления накануне, в ходе и после окончания революции5.

Этими направлениями являются: борьба радикальной парламентской

оппозиции за разрушение существующей политической системы монархической

власти, ограничение исполнительной власти короля и его администрации (как

светской, так и особенно духовной); создание новой легитимной государст-

венности, основанной на принципах демократии и парламентаризма; утвер-

ждение авторитарного режима военной диктатуры Лорда-протектора, подго-

товившей установление конституционной монархии. Английская революция

впервые продемонстрировала миру основные политические формы перехода

от абсолютизма к правовому государству: от монархии к республике и от

нее — к авторитарному диктаторскому режиму, являющемуся, в свою очередь,

предпосылкой конституционной монархии.

Билль о правах, порожденный революционными событиями 1688 года,

часто рассматривается в литературе как первый вариант конституции Нового

времени и одновременно прототип последующих конституционных актов.

Политический переворот — изгнание короля Якова II и восшествие на престол

Вильгельма и Марии — породил, по словам П. Бромхеда, «некое подобие

конституции в виде Билля о правах, остающегося в силе и в настоящее

время»6. Резко ограничив власть короля и гарантировав права и свободы

парламента, Билль о правах заложил подлинные основы английской

конституционной монархии. Последующее законодательство и политическая

практика укрепляли эту систему, основу которой составлял принцип разделения

властей 7.

В начале XVIII века был еще возможен спор о том, в какой мере

министры зависят от монарха, а в какой — от парламента. В дальнейшем

роль королевской власти все более падала, что нашло выражение в принципе

юридической безответственности монарха, за все действия которого отвечали

какое-либо учреждение или министр. Формирование кабинетской системы

ставило правительство в полную зависимость от парламента и, в частности,

от Палаты общин. Сущность этой власти — в полном контроле парламента

над бюджетными ассигнованиями, приостановив которые он мог парализовать

деятельность любой отрасли администрации или исполнительной власти

правительства в целом. Поражение кабинета в Палате общин при обсуждении

важного вопроса или путем прямого голосования доверия правительству

автоматически вызывало его отставку или роспуск парламента с последующим

повторным голосованием. Средством давления на правительство и осущест-

вления текущего контроля над его деятельностью часто становилось также

обсуждение вопросов кредитования по определенным статьям бюджета.

Специфика британской конституции состоит в ее неписаном характере, а

следовательно, в особой системе регулирования отношений законодательной

и исполнительной властей — не путем зафиксированных в конституции

юридических норм, а при помощи обычно-правовых прецедентов или системы

так называемых «парламентских соглашений». Эта особенность английского

конституционализма стала предметом идеализации не только в самой

Великобритании, но и в других странах Европы, где господствовал мо-

нархический конституционализм, прежде всего во Франции (Ш. Монтескье,

Б. Констан), в Германии (в трудах либеральных мыслителей от Г. Ф. Гегеля

до Р. Гнейста) и России (в трудах таких западнически ориентированных

конституционалистов, как М. Ковалевский, П. Виноградов и П. Милюков). В

этих странах архаические и традиционалистские черты британской политиче-

ской системы истолковывались не как недостаток, а как преимущество, а

сама она выставлялась образцом постепенного, эволюционного или «органиче-

ского» перехода от абсолютизма к представительному правлению.

Варианты континентальной конституционной монархии (Франция)

Два других типа конституционной монархии на Европейском континенте

впервые представлены в политической системе Франции эпохи Великой

французской революции, где они, сменяя друг друга, получили четкое юридиче-

ское выражение в двух основных типах конституции — договорном (1791 года)

и октроированном (1814 года), ставших образцами для остальных государств —

Бельгии, Италии, Германии, Австро-Венгрии, Японии и, наконец, России.

Переход от абсолютной монархии к ограниченной монархии и от нее к

республике составлял политическое содержание конституционного процесса

на подъеме Великой французской революции. Начальная фаза данного процесса

завершилась переходом к конституционной монархии. Содержательный анализ

первой конституции Франции 1791 года показывает, что ее теоретическую

основу составляют два основных принципа — народного суверенитета и пред-

ставительства, причем эти принципы находятся в остром противоречии друг

с другом. Дело в том, что сущность концепции народного суверенитета в

интерпретации ее создателя Ж.-Ж. Руссо исключает саму возможность пред-

ставительных учреждений (ибо единая воля народа не может быть представлена

кем-либо иным, кроме, самого народа). И наоборот, представительная модель

политической системы, выдвинутая Монтескье в его теории разделения властей,

отрицает целесообразность какого-либо единого источника всех трех властей,

взаимное сдерживание которых покоится на генетической их автономности

друг от друга, восходящей к различным социальным элементам общества

(народу, аристократии и монархии).

Данное противоречие решалось в конституции путем своеобразного синтеза

обеих теорий. Фундаментальную ее основу составлял принцип народного

суверенитета, который воплощался в различных ветвях власти и через них

фактически контролировал сам себя. С одной стороны, суверенитет принадлежит

нации и, следовательно, «нация является единственным источником всех

властей». С другой стороны, «французская конституция имеет представительный

характер; представителями являются законодательный корпус и король».

Законодательная власть осуществляется Национальным собранием;

исполнительная — «принадлежит королю и осуществляется министрами и

другими ответственными органами под его главенством». Судебная власть

вверяется избранным народом судьям 8.

В отличие от английского варианта конституционной монархии, где монарх

теоретически стоит над всеми ветвями власти и является (наряду с парламентом)

вершиной законодательной власти, французская конституция стремится

ограничить его роль исключительно руководством исполнительной властью.

Таким образом, положение монарха здесь напоминает, скорее, роль пожизнен-

ного президента в президентской республике. В то же время ряд положений

конституции сильно ограничивает королевскую власть, во многом сводя ее

функции к чисто представительным.

Однако последующее развитие революционного процесса могло идти лишь

по пути разрушения установившегося баланса властей, абсолютизации значения

одной из них — законодательной или исполнительной. Первая тенденция

реализовалась наиболее полно в якобинской конституции 1793 года, вторая

стала реальностью в бонапартистской конституции 1799 года и серии по-

следующих законодательных актов, приведших к установлению единоличной

власти Первого консула и империи. В первом случае полностью реализовался

потенциал доктрины народного суверенитета, во втором — принцип пред-

ставительства, доведенный до логического предела. Если, однако, рассмотреть

обе эти тенденции в перспективе генезиса системы мнимого

конституционализма, то они не только не выступают как взаимоисключающие,

но и дополняют друг друга в главном — последовательном усилении ав-

торитарных основ власти 9.

Наиболее последовательно система постреволюционного монархического

конституционализма была выражена в Хартии 1814 года, представлявшей

собой первый исторический вариант так называемой «октроированной

конституции» 10. В ряду других монархических конституций Европы XIX века

Хартия выступает не только в качестве юридического оформления данной

системы во Франции эпохи Реставрации, но и как модель всех последующих

аналогичных законодательных актов. Это объясняется тем, что Хартия впервые

дала синтез новой социальной реальности послереволюционного периода и

старых политических форм, что нашло отражение в истории ее создания и

в структуре.

Возникал новый исторический прецедент — установление монархического

правления сверху и его легитимация путем народного волеизъявления снизу,

что могло быть достигнуто лишь в результате искусственного соединения в

одной форме правления таких взаимоисключающих принципов, как народный

суверенитет и монархическое начало.

Хартия открывалась юридическим закреплением публичных прав французов

и фактическим признанием необратимости демократических перемен, произо-

шедших в ходе революции: декларировались равенство всех перед законом,

гарантия личных свобод, провозглашалась даже свобода вероисповедания

(однако с характерной оговоркой о том, что «католическая апостолическая

римская религия есть религия государственная»). В качестве одного из

фундаментальных прав провозглашалась неприкосновенность собственности.

При этом Хартия давала такую формулу соотношения властей, которая на

деле (хотя и с некоторыми ограничениями) превращала ее в инструмент

сосредоточения власти в руках монарха. Данный порядок был зафиксирован

в разделе о формах королевского управления. Королевская особа священна

и неприкосновенна. Монарх являлся главой исполнительной власти, которая

находилась в исключительном его ведении. Важными самостоятельными пре-

рогативами обладал монарх и в области законодательной власти, которую

он осуществлял совместно с двумя палатами парламента — Палатой пэров

и Палатой депутатов. Он один имел право законодательной инициативы,

утверждения, приостановления и обнародования законов.

В Хартии говорилось об ответственности министров, однако ее следует

понимать как ответственность не перед парламентом, а, наоборот, перед

главой государства — монархом. Назначение и смещение министров, как и

других должностных лиц, зависело исключительно от его воли. Конституционная

Хартия не выдвигала какой-либо процедуры выражения недоверия правитель-

ству со стороны парламента. Судебная власть также зависела от короля: он

назначал судей (которые были несменяемы), имел право помилования и

смягчения наказаний ". Разделение властей в конституционной монархии

такого типа оказывалось фикцией.

Таким образом, Хартия 1814 года __________впервые четко сформулировала ряд

основных параметров мнимого конституционализма: монарх как реальный

глава государства, средоточие всех властей и гарант конституции; подмена

подлинного разделения властей их фиктивным и чисто функциональным

разграничением; безвластие законодательного корпуса; полная зависимость

исполнительной власти (правительства) от монарха и отсутствие действенного

контроля над ней со стороны народного представительства (парламента);

несамостоятельность судебной власти. Об устойчивости данной формы

конституционализма свидетельствует тот факт, что ее основные принципы

воспроизводились в ряде последующих конституционных актов. Так, после

июльской революции 1830 года новый император Луи-Филипп пошел лишь

на косметические ее изменения. Текст новой Хартии (1830 года) не содержал

радикальных изменений в отношении парламента и монарха, процедуры

осуществления законодательной власти. Многие черты мнимого

конституционализма воспроизводились затем в конституции плебисцитарной

республики 1848 года, завершившейся империей Наполеона III, а также в

конституции 1875 года, дававшей президенту (маршалу Мак-Магону) огромные

полномочия. Наконец, они прослеживаются в авторитарной голлистской

политической традиции послевоенной Франции XX века. Однако гораздо

большее значение принципы Хартии 1814 года (закрепленные и в Хартии

1830 года) имели за пределами Франции, где они составили теоретическую

основу всей конституционно-монархической традиции XIX — начала XX века.

Конституционная монархия в Италии

Влияние французской Хартии 1830 года проявилось всего заметнее в ряде

итальянских государств (например, в конституции Сицилии 29 января 1848

года__________). Особое значение в ряду этих актов имеют конституция и королевский

статут Пьемонта, данные королем Карлом Альбертом 4 марта 1848 года и

сохранившиеся после подавления революции 1848—1849 годов. По мере

объединения итальянских областей в 50—70-х годах XIX века эта монархическая

конституция распространялась на всю территорию Италии. Она оставалась

действующей вплоть до установления в 1922 году фашистского диктаторского

режима, определяя форму государственного управления как «представительное

монархическое правительство» 12.

Этой формулировкой закладывается исключительное и центральное поло-

жение монархической власти в политической системе, которая (как и во

Франции) приобретает черты реального центра власти. Конституционно-мо-

нархическая форма диктует некоторые уступки в направлении разделения

властей, которое, однако, остается в значительной мере формальным. Зако-

нодательная власть осуществляется совместно королем и двумя палатами

парламента — Сенатом и Палатой депутатов. Нижняя палата (или Палата

депутатов) выбирается путем косвенных выборов и состоит из депутатов,

избранных особыми избирательными коллегиями на пять лет.

Формальная структура власти выражается наиболее четко в решении

проблемы принятия законов. Правом законодательной инициативы обладают

обе палаты парламента и король. Теоретически это означает известный

паритет в полномочиях народного представительства и монархического начала.

Однако на деле конфликт в этой области мог быть разрешен только в

пользу монарха. Король осуществляет контроль над парламентом и прежде

всего над его верхней палатой — Сенатом. Баланс сил всегда мог быть

изменен путем назначения королем новых членов.

О реальном приоритете монархической власти говорит и положение

правительства. С одной стороны, вводится формулировка о безответственности

монарха — «законы и правительственные акты не имеют силы, если не

снабжены подписью министра», с другой — назначение и увольнение министров

является исключительной прерогативой короля и, следовательно, не зависит

от воли парламента. Вообще раздел конституции «О министрах», заимство-

ванный из соответствующего раздела Хартии 1830 года, не предусматривает

реального парламентского контроля над ними. Принцип разделения властей

не распространяется на высших должностных лиц. Министры получают доступ

в обе палаты и могут быть их депутатами. Единственной контрольной мерой

|становится возможность для Палаты депутатов обвинять министров в зло-

употреблениях, но и в этом случае вопрос об их виновности решается

Верховным судом, образуемым Сенатом по декрету короля. При этом под-

черкивается, что и в данном случае Сенат выступает исключительно как

судебное, но не политическое учреждение. Вообще прерогативы судебной

власти, осуществляемой от имени короля назначенными им судьями, определены

весьма нечетко.

Классификация конституций Центральной и Восточной Европы

Распространение конституционных идей в странах Центральной и Восточной

Европы происходило позже, чем в Западной, и имело существенно отличные

теоретическую основу и практическое воплощение13. Во-первых,

конституционное законодательство различалось по способу своего возникно-

вения: оно могло исходить из согласия общества (иметь договорный характер)

или быть данным властью сверху, т. е. октроированным. Во-вторых, оно

различалось в соответствии с целями, которые преследовались при его

создании. Конституция могла быть введена для гарантии весьма различных

принципов: народного суверенитета или сохранения старых сословных порядков,

или даже обоснования монархического принципа. В-третьих, конституционное

законодательство могло различаться по своей внутренней структуре, закрепляя

единое государство или федеративное государство, причем последнее также

могло выступать в двух формах, представляя собой государственный союз

или союзное государство. В реальной политической практике происходило

смешение этих чистых, умозрительно конструируемых типов.

Можно констатировать, что характерными чертами конституций XIX века

являются: преобладание монархической формы государственной власти;

ограничение монархии с помощью конституции; выражение этого ограничения

в учреждениях народного представительства. Различные комбинации этих

признаков определяют специфику конституционных режимов стран Централь-

ной и Восточной Европы — от близких к монархическим до почти парла-

ментских.

Конституционная монархия ассоциировалась с господством монархического

принципа. Однако в рамках этого понимания выдвигалось по крайней мере

несколько минимальных требований: октроированная конституция; народное

представительство, рассматриваемое лишь как производный орган; разделение

властей, исходящее не из признания их взаимной независимости, а, скорее,

из целесообразности их функционального подразделения по воле монарха;

законодательная инициатива, осуществляемая по воле короля. Если же народное

представительство имело инициативное право, то монарх, согласно логике

данного принципа, должен был иметь право вето против парламентских

законопроектов 14.

Основное содержание политической борьбы между либералами и кон-

серваторами в Центральной и Восточной Европе в рассматриваемый период

составлял вопрос о том, какой тип монархического конституционализма —

договорный (воплощающий идею народного суверенитета) или октроирован-

ный (воплощающий монархический принцип) — будет реализован на

практике.