Глава 3. Общая оценка независимости и эффективности мировой юстиции, основные проблемы.

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 

В данном разделе представлены результаты сравнительной оценки

соответствия фактического состояния мировой юстиции в России международным

стандартам и рекомендациям международных органов и организаций,

затрагивающих вопросы независимости и эффективности судов, а также те

основные проблемы, которые выявились в процессе анализа. Кроме того, в конце

раздела приведен перечень публичных мероприятий по привлечению внимания

органов государственной и муниципальной власти регионов, а также

общественности к проблемам мировой юстиции.

Одним из важнейших элементов права на справедливое судебное

разбирательство, согласно п. 1 ст. 6 ЕКПЧ и п. 1 ст. 14 МПГПП является

независимость суда, рассматривающего дело, а также эффективность судебных

органов, позволяющая рассматривать поставленные перед ними вопросы быстро

и качественно.

1. При определении того, является ли судебный орган независимым,

Европейский суд по правам человека принимает во внимание следующие

факторы: процедуру назначения его членов; продолжительность их службы в этом качестве; существование гарантий, препятствующих оказанию давления на них, а

также то, имеет ли данный орган внешние атрибуты независимости.60

По оценке 51,5% опрошенных должностных лиц, 36,5% адвокатов, 29%

граждан, мировые судьи зависимы от органов государственной власти; по

оценке 58,8% должностных лиц, мировые судьи зависят от органов местного

самоуправления.

2. Можно также утверждать, что назначение судей исполнительной и

законодательной властью будет усиливать их авторитет, но, с другой стороны, это

связано с риском зависимости судей от этих органов власти. Еще один метод -

назначение судей независимым органом61.

По мнению 37% адвокатов и 28% мировых судей установленная процедура

назначения мировых судей не обеспечивает их независимость. По мнению

42,4% опрошенных должностных лиц, конкурс не влияет на качественный

отбор кандидатов, поскольку поводится, как правило, формально.

3. Нормы Закона, регулирующие подбор и отбор судей независимым органом

или коллегией, за основу выбора кандидатов берут их способность свободно и

беспристрастно оценивать правовые вопросы, которые будут передаваться им на

рассмотрение, и применять закон по ним, не ущемляя чувства собственного

достоинства личности62.

Ни в национальном законодательстве, ни на практике при отборе мировых

судей ни ККС, ни депутаты представительного органа власти субъекта

Федерации, не используют данный критерий в качестве оценочного. Интересен

факт, что при выборе факторов, влияющих на зависимость мировых судей при

отправлении правосудия, большинство должностных лиц (60,6%) указали

личные качества мирового судьи (рис. 3.5).

4. Закон устанавливает обстоятельства, при которых предшествующая

деятельность кандидата или же деятельность его близких родственников могут,

по причине законных объективных сомнений, порождаемых такой деятельностью

в отношении беспристрастности и независимости данного кандидата, являться

препятствием для назначения его в суд63.

Национальное законодательство не предусматривает подобных

обстоятельств, могущих явиться основанием к отказу кандидата на

должность мирового судьи. А практика показывает, что более половины

мировых судей - это бывшие юрисконсульты (31,5%) и работники

репрессивного аппарата государства (27,5% - сотрудники милиции, налоговой

полиции и прокуратуры). Первые из них, в основном, защищали интересы

предприятия и его руководителя, а не интересы рядового работника, а

вторые, по устоявшейся традиции, ставили интересы государства выше

интересов и прав личности, и от них трудно ожидать соблюдения права на

справедливое судебное разбирательство.

По мнению должностных лиц, предыдущее место работы и стаж работы

мирового судьи во многом определяют независимость и эффективность

мирового судьи.

5. Различные методы, используемые в настоящее время для отбора судей,

имеют как свои преимущества, так и недостатки: можно утверждать, что выборы

обеспечивают больше прямой демократической законности, но, с другой стороны,

это втягивает кандидата в кампании, в политику и создает соблазн приобретать

расположения других лиц или делиться своим расположением с другими64.

Большинство граждан, принявших участие в анкетировании (45,4% против

26,6%), считает, что мировые судьи должны выбираться населением. Позиция

же судей, адвокатов и должностных лиц по этому вопросу противоположная:

судьи должны назначаться.

6. Вопросы материально-технического и административного обеспечения

судебной системы также напрямую связаны с независимостью и эффективностью

судебной власти.

Каждое государство-член обязано предоставлять соответствующие средства,

позволяющие судебным органам надлежащим образом выполнять свои

функции65.

КСЕС признает, что финансирование судов тесно связано с вопросом

независимости судей, поскольку это определяет те условия, в которых суды

осуществляют свою работу66.

Данные, представленные в разделах 2.6 и 2.7 доклада, являются весомым

свидетельством того, что Россия не выделяет адекватных средств на

обеспечение деятельности мировой юстиции. В качестве подтверждения

этого вывода приводим только один довод: дословный текст объявления,

которое обнаружили участники проекта из Ростова-на-Дону на одном из

участков мирового судьи: «Всем гражданам, приходящим к судье, иметь: 25

почтовых марок разного достоинства (на сумму 20 рублей), 5 конвертов, 10

листов бумаги».

7. Обеспечение соответствующего финансирования судебных органов

требует большего участия самих судов в процессе разработки бюджетов. КСЕС

признал важность того, чтобы процедуры принятия парламентами бюджета судов

включали процедуру, позволяющую принять во внимание мнение самих судов67.

На уровне субъектов Федерации процедура принятия бюджета

представительным органам не во всех субъектах РФ предусматривает учет

мнения мировых судей.

8. С целью оптимального использования человеческих ресурсов судьи

должны быть освобождены от выполнения обязанностей, которые могут быть

поручены другим служащим, например, административному персоналу, таким

образом, их работа будет более плодотворной68.

Судам должны быть обеспечены адекватный вспомогательный персонал и

оборудование, в особенности офисную технику и ресурсы, необходимые для

обработки информации, с тем, чтобы судьи могли работать эффективно и без

ненадлежащих задержек69.

52% проанкетированных мировых судей из Нижегородской области, 35,7%

судей из Татарстана и 25% судей из Ростовской области сообщили о том, что

они выполняют несудейские функции. 68,5%х судей в целом по трем регионам

считают предоставленный им штатный состав аппарата недостаточным.

Только 61% судей в целом по трем регионам обеспечен компьютерной

техникой. Копировальными аппаратами для снятия копий документов для

участников процесса обеспечены единичные участки мировых судей.

9. Концепция адекватных ресурсов должна непременно принимать во

внимание достижения технического прогресса, которые могут существенным

образом улучшить качество услуг, предлагаемых судебной властью публике70.

Всего 11 мировых судей из 149 проанкетированных указали на то, что они

имеют возможность пользоваться электронной почтой на работе и только 3

мировых судьи имеют возможность выхода в Интернет. Менее половины судей

(42,2%), имеющих на работе компьютеры, обеспечены справочно-правовой

системой, но только единицы могут ее регулярно обновлять.

10. Необходимо предпринимать надлежащие меры для обеспечения

безопасности судей, в частности обеспечивать присутствие охраны в зданиях

суда71.

На сегодняшний момент вопрос об обязательном присутствии охраны в

зданиях суда законодательно так и не урегулирован. И как следствие - полное

отсутствие охраны в рабочее время в подавляющем большинстве участков

мировых судей.

11. Организационное обеспечение правосудия должно осуществляться

органом, представляющим судейское сообщество и независимым от других

ветвей власти72.

Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" не

содержит понятия организационного обеспечения деятельности мирового

судьи (он предполагает только выплату заработной платы, социальные

гарантии и материально-техническое обеспечение). В связи с этим на местах

возник целый ряд проблем, которые законодательно не решены. Вопрос о

возложении обязанностей по организационному обеспечению деятельности

мировых судей в разных субъектах решается по-разному. Так, в Ростовской и

Нижегородской областях организационное обеспечение деятельности мировых

судей полностью взяли на себя органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

Основные проблемы мировой юстиции.

Институт мировой юстиции начал осуществлять свою практическую

деятельность в России 2000 года.

Хотя существование института мировых судей и непродолжительное, но

уже можно сделать определенные выводы.

Задача субъектов Российской Федерации, а мировые судьи в соответствии со

статьей 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе

Российской Федерации" относятся к судьям субъектов РФ, на первом этапе

состояла в том, чтобы принять законы о мировых судьях в субъектах РФ и

организовать инфраструктуру мировой юстиции (участки мировых судей).

По состоянию на 1 сентября 2003 года, соответствующие законы приняты во

всех субъектах России, за исключением Чеченской Республики. Но обеспечить

деятельность мировых судей в полном объеме на всей территории России не

удалось. В соответствии с ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве

судебных участков в субъектах РФ» предусматривалось создание 6544 участка,

на 1 сентября 2003 года создано 5544 (84,7% - рис. 3.1).

Анализ категорий дел, рассмотренных мировыми судьями России за 1

полугодие 2003 г., показывает, что наибольшее число дел – гражданские (50,9%);

44,3% - административные; 4,8% - уголовные (рис. 3.2). В целом по России отказ в

приеме заявлений мировыми судьями за этот же период времени составил 1%

(рис. 3.3). На рис. 3.4 представлены данные по нагрузке мировых судей.

В целях более системного рассмотрения проблем становления мировой

юстиции, разделим их на проблемы, порожденные федеральным законодателем,

региональным законодателем и правоприменительной практикой.

1. Проблемы, порожденные федеральным законодателем.

1.1. Анализ федерального законодательства, регулирующего деятельность

мировых судей, свидетельствует о том, что при разработке и внедрении данного

института еще на федеральном уровне отсутствовала, как нам представляется,

единая концепция понимания целей его создания и стоящих перед ним задач. По

Конституции РФ правосудие осуществляется только судом, поэтому термин

«мировой судья» является по сути некорректным. Тем более что в Концепции

судебной реформы, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР от

24 октября 1991 г., в качестве звена судебной системы назван мировой суд, а не

мировой судья. Следует заметить, что термин «мировой судья» при отсутствии

термина «мировой суд» употребляется в законодательстве в различных

значениях. В одном случае - это физическое лицо, обладающее определенным

статусом, в другом - звено судебной системы. Один только этот факт породил ряд

проблем, связанных с неоднозначностью толкования ряда юридических норм,

относящихся к регулированию деятельности судов общей юрисдикции, по

отношению к мировому судье.

1.2. Серьезной проблемой становления института мировых судей является

неурегулированность вопросов организационного обеспечения их деятельности, а

это один из ключевых аспектов, так как он напрямую связан с решением кадровых

вопросов. Поскольку Федеральный закон "О мировых судьях в РФ" не содержит

понятия организационного обеспечения деятельности мирового судьи (он

предполагает только выплату заработной платы, социальные гарантии и

материально-техническое обеспечение), на местах возник целый ряд вопросов,

которые законодательно не решены.

Вопрос о возложении обязанностей по организационному обеспечению

деятельности мировых судей в разных субъектах решался по-разному. Так, в ряде

субъектов РФ организационное обеспечение деятельности мировых судей

полностью взяли на себя органы исполнительной власти субъектов (Ростовская,

Нижегородская области).

1.3. Несмотря на то, что законодательно институт мировых судей введен в

России как суд субъекта РФ, вместе с тем статус самого мирового судьи четко не

определен до сих пор. Судопроизводство мировые судьи ведут в соответствии с

федеральным законодательством, финансирование мировых судей производится

из федерального бюджета, им присваиваются классные чины, как и федеральным

судьям, но ни одним нормативным документом они не отнесены к федеральным

судьям общей юрисдикции. Только в Республике Татарстан должность мирового

судьи отнесли к государственной должности категории "А". В соответствии с пп. 1

п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ"

должность судьи относится к государственной должности категории "А". Но

согласно п. 2 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003

года за №58-ФЗ положения пп. 1 п. 1 ст. 1 ФЗ "Об основах государственной

службы РФ", признаны утратившими силу, поэтому вопрос, куда относятся

мировые судьи, становится еще более неурегулированным.

1.4. До настоящего времени федеральным законодательством не решен

вопрос о замещении мировых судей на время их отпуска, болезни и в иных

случаях. Практика показывает, что в различных регионах вопрос замещения

решается по-разному. Так, например, в Нижегородской области вопрос о

передаче дел решается председателями районных судов, председателем

областного суда и его заместителями. В Ростовской области законодатель

проявил инициативу и ввел отдельную норму в Закон Ростовской области "О

мировых судьях в Ростовской области", устанавливающую порядок замещения

отсутствующего мирового судьи. В случае временного отсутствия мирового судьи

председатель соответствующего районного суда передает дела другому

мировому судье ближайшего судебного участка, а при отсутствии мировых судей

в районе принимает такие дела к производству данного районного суда. По

нашему мнению, внесение данной нормы в закон субъекта РФ противоречит

конституционному принципу разграничения предметов ведения между РФ и ее

субъектами, т.к. эта норма затрагивают порядок организации и деятельности

системы федеральных органов судебной власти и процессуальные вопросы

судопроизводства, которые находятся в исключительном ведении РФ.

1.5. Не урегулированы законодательно и вопросы обеспечения безопасности

деятельности мировых судей. Служба судебных приставов, которая осуществляет

охрану в судах общей юрисдикции, является федеральной структурой, и органы

власти субъектов РФ не могут вменить им в обязанность функцию обеспечения

установленного порядка деятельности на участках мировых судей. В субъектах же

РФ подобная служба не создана. О том, что этот вопрос требует скорейшего

разрешения, может свидетельствовать тот факт, что за последнее время

участились случаи незаконного проникновения в здания и помещения судебных

участков мировых судей Ростовской области, сопровождающиеся хищением

имущества73.

1.6. Также не урегулирован законодательно вопрос оплаты госпошлины по

делам, рассматриваемым мировым судьей, как в целом, так и в апелляционном

порядке. В Законе "О государственной пошлине" от 09.12.91 установлен размер

государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей

юрисдикции, каковыми мировые судьи не являются. Налицо пробел в

законодательстве и несогласованность между процессуальным и налоговым

законодательством.

2. Проблемы, порожденные региональным законодателем.

2.1. В Нижегородской и Ростовской областях в соответствии с Законами

области о мировых судьях предусмотрена процедура согласования (учета

предложений) кандидатов на должность мирового судьи с представительными

органами местного самоуправления. С нашей точки зрения, данная норма делает

судей зависимыми от этих органов. По мнению должностных лиц, ее следует

исключить из Законов Нижегородской и Ростовской области.

2.2. В соответствии с п. 2 ст. 9 Закона Нижегородской области "О мировых

судьях в Нижегородской области", «назначение на должность работника аппарата

мирового судьи и прием на работу обслуживающего персонала мирового судьи,

освобождение от должности и увольнение с работы осуществляет мировой

судья". Такая норма, на наш взгляд, противоречит законодательству, т.к. прием на

работу государственных служащих, коими являются секретарь суда и секретарь

судебного заседания, должен осуществлять уполномоченный на то орган

исполнительный власти области. Кроме того, согласно рекомендации Комитета

Министров Совета Европы судьи должны быть освобождены от выполнения

обязанностей, которые могут быть поручены другим служащим74.

2.3. В соответствии со ст. 9 Закона «О мировых судьях в РФ» установлено,

что работники аппарата мирового судьи являются государственными служащими

соответствующего субъекта РФ, структура и штатное расписание аппарата

мирового судьи устанавливаются в порядке, предусмотренном законом субъекта

Российской Федерации. Никаких отдельных общих норм для этой категории

госслужащих Федеральным законом не установлено. Это породило ситуацию, при

которой каждый субъект РФ самостоятельно определял вопросы кадрового и

финансового обеспечения аппарата мирового судьи. Данные, полученные в ходе

реализации проекта из разных регионов, свидетельствуют о том, что секретари

суда и секретари судебного заседания при осуществлении практически во всех

регионах одинаковых по объему и по функциям обязанностей (например, в

равнозначных областных центрах), имеют разные категории и, соответственно,

разное вознаграждение за труд.

Такое положение, на наш взгляд, является дискриминационным и нарушает

международные стандарты, в частности Международный Пакт об экономических,

социальных и культурных правах (ст. 7 Пакта: «Право на справедливое и равное

вознаграждение за труд равной ценности»). Представляется, что разрешение

данного вопроса требует законодательных изменений как на федеральном, так и

на региональном уровнях.

3. Проблемы, порожденные правоприменительной практикой.

3.1. По существу идея воссоздания мировой юстиции исходила из того, что

это будет, во-первых, доступное правосудие, во-вторых, упрощенное правосудие,

в-третьих, примирительное правосудие. Из этих трех аспектов сегодня реально

можно говорить лишь о повышении доступности. Снижение нагрузки в

федеральных судах, безусловно, положительно сказалось на доступности

граждан к судебной защите своих прав и свобод.

Но в плане физической доступности, такой недостаток российского

правосудия, как удаленность судебных учреждений от населения, остался

присущим и для правосудия, отправляемого мировыми судьями.

3.2. В течение трех лет (первые судьи были назначены 14 декабря 2000 г.)

отсутствуют мировые судьи на территории центрального района Нижнего

Новгорода - Нижегородском. Основная причина такой ситуации невыполнение

администрацией города Закона области в части предоставления помещений для 5

участков мировых судей.

3.3. Во всех трех регионах, в которых проводились исследования, хотя и в

неравной степени, но существует проблема материально-технического

обеспечения. Большинство зданий участков мировых судей не приспособлены к

тому, чтобы в них отправлялось правосудие, помещения маленькие, залы

судебных заседаний имеют далеко не все судьи. Не хватает оргтехники,

транспорта, бланков, канцтоваров и т.д. Это свидетельствует о том, что

выделяемые регионами финансовые средства не позволяют обеспечить

эффективную деятельность мировых судей. Проблемы финансового обеспечения

обусловлены, прежде всего, неготовностью субъектов России, особенно

дотационных, принять на себя все тяготы расходов по материально-

техническому обеспечению деятельности мировых судей. В условиях дефицита

средств, решение этой проблемы без законодательного закрепления на

федеральном уровне минимальных стандартов норм обеспечения и

последующего учета их при разработке бюджета в части финансирования

института мировых судей, на наш взгляд, невозможно.

3.4. Выявлена проблема нехватки квалифицированных кадров для

становления мировой юстиции и, в первую очередь, на селе. При отсутствии

адекватного финансирования можно уже говорить и о проблеме реализации

законодательства в части повышения квалификации уже назначенных мировых

судей.

3.5. Формирование участков мировых судей, только исходя из численности

населения, привело к неравномерной нагрузке мировых судей, например нагрузка

мировых судей в так называемых спальных районах значительно ниже тех судей,

на территории подсудности которых находятся рынки, развлекательные и

зрелищные учреждения. Также имеется значительная диспропорция в судебной

нагрузке между городскими районами и сельскими. При создании участков нужно

исходить не только из численности населения, но и из характера территории и

учреждений, там находящихся. Эта позиция поддерживается и мировыми

судьями, и должностными лицами при их анкетировании. И более того, уже

претворяется в жизнь. Так, областным законом Ростовской области от 16 июня

2003 г. №10-ЗС «О внесении изменений в Областной закон «Об установлении

должностей мировых судей и образовании судебных участков в Ростовской

области» некоторые судебные участки с малой нагрузкой были ликвидированы

(семь участков), и такое же количество было добавлено в г. Ростове-на-Дону.

3.6. Следует особо отметить, что перегрузка мировых судей вызвана не

только выполнением большого объема служебных дел, но и дел, не связанных с

судейскими функциями.

3.7. Много вопросов возникает в процессе возмещения за счет средств

бюджета субъекта РФ издержек, связанных с рассмотрением дел мировыми

судьями. В соответствии с действующим законодательством РФ (ГПК РФ,

Кодексом РФ об административных правонарушениях) предусмотрено

возмещение издержек за вызов свидетелей, переводчика, назначение экспертов,

привлечение специалистов и за другие действия, подлежащие оплате, если они

совершаются по инициативе мирового судьи. Ранее возмещение издержек

производилось за счет средств федерального бюджета. В соответствие с

постановлением Правительства РФ от 04.03.03 за №140 «О Порядке и размерах

возмещения расходов некоторых участников производства по делам об

административных нарушениях и оплате их труда» теперь возмещение должно

быть из бюджета субъектов РФ. По имеющимся у нас сведениям, по крайней мере

в Нижегородской области, при формировании проекта бюджета на 2004 г.

средства на расходы, связанные с реализацией указанного выше постановления,

изначально заложены не были.

И в заключение, завершая изложение основных проблем мировой юстиции в

России, хотелось бы заметить, что ее будущее во многом зависит от политической

воли властей предержащих. Если эта воля будет, то и деньги на становление

мировой юстиции найдутся, и необходимые институциональные изменения будут

произведены. Но пока, к сожалению, почти все полученные результаты

исследований фактического состояния этого института в России, представленные

в данном докладе, свидетельствуют об обратном. Видимо, выгодно

исполнительной и представительной власти держать власть судебную «на

коротком поводке».

4. Публичные мероприятия.

В целях привлечения внимания общественности и органов власти к

проблемам мировой юстиции в каждом из трех регионов проводились круглые

столы и пресс-конференции.

В целях изучения опыта работы мировых судей Санкт-Петербурга, которые

единственные в РФ наделены региональным Законом статусом юридического

лица, руководитель проекта вместе с представителями законодательной и

исполнительной власти Нижегородской области выезжали в Санкт-Петербург.

Одновременно, в рамках этой же поездки, удалось познакомиться и с работой

мировых судей Ленинградской области.

После поездки в Санкт-Петербург было проведено выездное совещание с

осмотром судебных участков в Нижнем Новгороде. В выездном совещании

принимали участие руководитель проекта, депутаты Законодательного Собрания,

представители судейского сообщества, Управления Судебного департамента в

Нижегородской области, администрации Нижегородской области и Нижнего

Новгорода. По результатам этого совещания было принято постановление ОЗС от

16.10.03 за №699-III «О материально-техническом обеспечении судебных

участков мировых судей в Нижегородской области". Во исполнение данного

постановления при рассмотрении бюджета на 2004 год комитет ОЗС по вопросам

госвласти рекомендовал Законодательному Собранию области увеличить

финансирование раздела "Судебная власть" бюджета области в объеме,

необходимом для завершения формирования судебных участков мировых судей в

Нижегородской области. ОЗС удовлетворило рекомендацию комитета.

На заседании Координационного Совета по правам человека при ППП РФ

в ПФО, на котором присутствовали полномочный представитель Президента РФ в

ПФО С.В. Кириенко, Уполномоченный по правам человека РФ О.О. Миронов и

председатель Комиссии по правам человека при Президенте РФ Э.А. Панфилова,

был поставлен вопрос о включении в план работ Совета отдельного вопроса о

рассмотрении ситуации с мировой юстицией в ПФО и обсуждении рекомендаций,

разработанных в результате проведения исследований по данному проекту.

В Законодательном Собрании Нижегородской области был проведен

круглый стол на тему «Мировая юстиция в РФ: реалии и проблемы». На круглом

столе присутствовали представители судейского сообщества Нижегородской,

Ростовской областей, Законодательного Собрания и правительства

Нижегородской области, ППП РФ в ПФО, Главного управления юстиции по

Нижегородской области и представители СМИ. Также в работе круглого стола

приняли участие и представители партнерских организаций из Республики

Татарстан и Ростова-на-Дону. Данное мероприятие освещалось по местным

каналам ТВ и в СМИ.

Проведение всех указанных выше мероприятий подтолкнуло региональную

власть и администрацию Нижнего Новгорода к ускорению решения вопроса о

введении мировой юстиции в центральном районе города – Нижегородском. В

декабре месяце выделены помещения для размещения 3 участков мировых

судей.

По окончании проекта в каждом из трех регионов планируется проведение

пресс-конференций для журналистов с целью доведения до общественности

полученных результатов исследований и презентации настоящего доклада.

Доклад будет распространяться как на национальном уровне, среди

заинтересованных лиц представительной, исполнительной и судебной власти РФ

и субъектов РФ, а также и на международном уровне среди

межправительственных и неправительственных международных организаций,

интересующихся вопросами правосудия и отслеживающими ход проводимой в

России судебной реформы, направленной на создание эффективного и

справедливого правосудия.

Рекомендации по совершенствованию системы мировой

юстиции в России.

В данном разделе изложены рекомендации по совершенствованию института

мировой юстиции, в целом направленные на укрепление независимости мировых

судей и их эффективности. Данные рекомендации основаны на результатах

мониторинговых исследований, полученных в рамках проекта «Программа

общественных действий по повышению независимости и эффективности мировой

юстиции» и, в первую очередь, ставят задачу решения тех проблем, которые на

сегодня являются тормозом к дальнейшему развитию и совершенствованию этого

нового института правосудия.

Указанные ниже рекомендации классифицированы в зависимости от уровня

их разрешения (федеральный, региональный), от субъектов, полномочных

принять решение по реализации рекомендаций (представительные и

исполнительные органы, органы местного самоуправления, органы судейского

сообщества), и от степени конкретизации (по изменению конкретных Законов,

общие рекомендации).

1. На федеральном уровне

1.1. Государственной Думе РФ:

1.1.1. По внесению изменений в конкретные законы:

а) в целях приведения законодательства РФ в части его соответствия

конституционной норме о том, что правосудие в РФ осуществляется только судом:

• изложить п. 4 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе РФ» в следующей редакции:

«К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные

(уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые суды в лице

мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции Российской Федерации»;

• наименование ст. 28 изложить в редакции «Статья 28. Мировой суд».

Дополнить указанную статью новеллой о старшем мировом судье с

установлением в ФЗ «О мировых судьях РФ», иных ФЗ и законах субъекта РФ

полномочий и порядка их деятельности;

б) в целях законодательного урегулирования вопросов организационного

обеспечения мировых судей, а также создания конструктивно-правовой основы

для приведения законов субъектов Федерации о порядке назначения (избрания) и

деятельности мировых судей в соответствие с Конституцией РФ и федеральным

законодательством:

• изложить п. 3 ст. 10 ФЗ "О мировых судьях в РФ" в следующей редакции:

"Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей

осуществляет орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации

в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской

Федерации";

• дополнить ФЗ "О мировых судьях в РФ" новой статьей 10.1 в следующей

редакции: "Возможность передачи субъектом Российской Федерации

полномочий по обеспечению деятельности мировых судей. Полномочия органа

исполнительной власти по организационному обеспечению деятельности

мировых судей могут быть переданы им по соглашению с Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации Управлению

Судебного департамента в субъекте Российской Федерации"75;

в) в целях устранения правового пробела в ФЗ «О мировых судьях в РФ» в

части определения порядка замещения временно отсутствующего судьи и

порядка передачи дел, отнесенных к компетенции мирового судьи, другому судье,

внести в указанный Закон дополнительную норму следующего содержания:

«Статья 8.1. Замещение временно отсутствующего мирового судьи.

1. В случае временного отсутствия мирового судьи исполнение его

обязанностей возлагается на мирового судью ближайшего судебного участка

данного административно-территориального образования или на мирового

судью, находящегося в отставке, решением председателя вышестоящего

суда.

При необходимости обязанности временно отсутствующего мирового

судьи решением председателя Верховного суда республики, председателя

краевого, областного судов, председателя суда города федерального значения,

председателя суда автономной области, автономного округа могут быть

возложены на мирового судью судебного участка ближайшего прилегающего

административно-территориального образования.

2. По решению председателя Верховного суда республики, председателя

краевого, областного судов, председателя суда города федерального значения,

суда автономной области и автономного округа рассмотрение дел, входящих в

компетенцию мирового судьи, может быть с согласия сторон поручено

районному (городскому) суду соответствующего административно-

территориального образования.

3. Возложение обязанностей временно отсутствующего мирового судьи

на мирового судью, находящегося в отставке, допускается при положительном

заключении квалификационной коллегии судей субъекта Российской

Федерации»;

г) в целях однозначного закрепления статуса мирового судьи как лица,

замещающего государственную должность установленной законом категории

ввести соответствующие изменения в ФЗ «О мировых судьях в РФ»76;

д) в целях установления единообразного подхода во всех субъектах РФ к

вопросу оплаты работников аппарата мирового судьи, как государственных

служащих, обеспечивающих исполнение полномочий судьи, внести изменения в

ст. 9 «Аппарат мирового судьи» ФЗ «О мировых судьях в РФ» в части дополнения

ее пунктом 3, в котором установить хотя бы нижний предел должностного оклада

работников аппарата мирового судьи;

75 Некоторые субъекты законодательной инициативы разделяют другой подход в части

урегулирования организационной деятельности мировых судей. Суть его заключается в том, чтобы

в новой редакции Федерального закона "О мировых судьях в РФ" напрямую закрепить функции

организационного обеспечения деятельности мировых судей за Судебным департаментом при ВС

РФ. Однако федеральным законодателем мировые судьи отнесены к судам субъектов Федерации,

поэтому такие предложения, на наш взгляд, не отвечают конституционным принципам

федеративного устройства России в части разграничения предметов ведения и полномочий между

органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также

самостоятельности осуществления государственной власти в субъектах РФ (ст. 10; ч. 2 ст. 11

Конституции РФ). Поэтому успешность дальнейшего становления и развития института мировых

судей зависит от соблюдения баланса интересов центра и регионов.

е) в целях урегулирования вопроса оплаты государственной пошлины по

делам, рассматриваемым мировым судьей, внести соответствующие изменения в

Закон "О государственной пошлине", установив размер государственной пошлины

для конкретных случаев;

ж) в целях обеспечения безопасности мировых судей внести изменения в ФЗ

«О судебных приставах» в части возложения на судебных приставов задачи по

обеспечению установленного порядка деятельности мирового судьи;

з) в целях устранения пробела в законодательстве и обеспечения в полном

объеме права человека на справедливое судебное разбирательство (в конечной

его стадии – стадии исполнения решения суда) внести изменения в ФЗ «Об

исполнительном производстве» в части дополнения установленного в нем

перечня актов принудительного исполнения актами мирового судьи;

и) в целях повышения доверия граждан к судебным органам поддержать

законодательную инициативу ряда депутатов Государственной Думы РФ о

внесении изменений в ФЗ «О мировых судьях в РФ» в части избрания мировых

судей населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном

законом субъекта РФ;

к) в целях повышения эффективности деятельности представителей

общественности в Квалификационных коллегиях судей внести изменения в ФЗ

«Об органах судейского сообщества» в части:

• изменения процедуры назначения представителей общественности в ККС,

чтобы они действительно были представителями общественности, а не

назначенцами от законодательной власти и исполнительной (в части

представителей общественности в ВККС);

• изменения количественного соотношения членов ККС из числа судей и от

общественности, их количество должно быть равным;

• приобщения особого мнения члена (членов) ККС к решению, а не к

протоколу заседаний.

1.1.2. Общие рекомендации по изменению законодательства:

а) в целях адекватного финансирования института мировой юстиции

закрепить законодательно на федеральном уровне минимальные стандарты норм

обеспечения мировых судей с возложением обязанности на органы

исполнительной власти субъектов РФ их учета при формировании проекта

бюджета в части финансирования института мировых судей;

б) в целях расширения упрощенного судопроизводства, примирительных

процедур (в т.ч. в целях прекращения уголовных дел), восстановительного

правосудия на федеральном уровне более четко и детально прописать все

процедурные вопросы, связанные с реализацией мировыми судьями указанных

целей. Для этого можно предусмотреть такие упрощения, как, например, снижение

числа инстанций по проверке судебных решений; изготовление лишь

резолютивной части приговора, в тех случаях, когда он не обжалуется сторонами;

упрощение ведения протокола судебного заседания, путем внесения в него

(кроме описания процессуальных действий) лишь тех записей, на внесение

которых настаивают стороны; установление материальной ответственности

сторон и участников судебного разбирательства за преднамеренный срыв

судебных заседаний;

в) в целях снижения перегрузки мировых судей федеральным

законодательством предусмотреть увеличение численности мировых судей

субъектов РФ. Кроме того, в целях решения проблемы экономии кадровых,

материально-технических и финансовых ресурсов, имеет смысл поднять и

обсудить вопрос о возможности установления двух должностей мировых судей на

одном судебном участке. В этом случае можно было бы сократить численность работников аппарата мировых судей и, соответственно расходы на них.

Одновременно это устранило бы множество проблем, связанных с временным

отсутствием мирового судьи и соблюдением сроков рассмотрения судебных дел;

г) в целях обеспечения равномерной нагрузки мировых судей установить

федеральным законодательством критерии для определения численности

мировых судей.

2. На уровне субъектов РФ

2.1. Представительным органам субъектов РФ:

2.1.1. По внесению изменений в конкретные законы:

а) в целях исключения зависимости мировых судей от органов местного

самоуправления Законодательному Собранию Нижегородской77 и Ростовской

областей внести изменения, соответственно, в ст. 6 Закона "О мировых судьях в

Нижегородской области" в части исключения слов "и согласованному с

представительными органами местного самоуправления городов и районов

области"; в ст. 6 Закона «О мировых судьях Ростовской области» в части

исключения слов «и с учетом предложений представительных органов

местного самоуправления соответствующих муниципальных образований»78;

б) в целях устранения противоречий законодательству в части приема на

работу работников аппарата мирового судьи не уполномоченным на то лицом

(мировым судьей) Законодательному Собранию Нижегородской области изложить

п. 2 ст. 9 Закона "О мировых судьях в Нижегородской области" в следующей

редакции: «Назначение на должность работников аппарата мирового судьи,

являющихся государственными служащими, освобождение от должности и

увольнение осуществляется уполномоченным органом Правительства

Нижегородской области по согласованию с мировым судьей";

в) в целях устранения дискриминационных условий оплаты труда работников

аппарата мирового судьи Законодательному Собранию Нижегородской области

внести изменения в Закон Нижегородской области «О государственных

должностях в Нижегородской области» в части отнесения работников аппарата к

группе старших должностей;

г) в целях устранения несоответствия Устава Нижегородской области

федеральному законодательству в части отсутствия в Уставе нормы, наделяющей

представительный орган области полномочиями назначения на должности

мировых судей, Законодательному Собранию внести соответствующие изменения

в п. 7 ст. 28 Устава.

2.1.2. Общие рекомендации:

а) в целях освобождения мировых судей от дополнительной работы, не

связанной с отправлением правосудия, увеличить штат аппарата мирового судьи.

Кроме того, учитывая, что в большинстве своем мировые судьи располагаются в

одном здании, из штата секретарей судов вполне можно организовать единую

77 Законодательное Собрание Нижегородской области уже частично учло рекомендации,

выработанные в ходе выполнения проекта. В принятом в первом чтении проекте Закона "О

порядке назначения Законодательным Собранием мировых судей в Нижегородской области"

(№754-III от 27.11.03) из статьи 5 исключена необходимость предоставления на кандидата в

мировые судьи постановления (решения) о согласовании кандидата на должность мирового судьи

представительным органом местного самоуправления.

78 В пользу того, что данное согласование следует исключить, говорит и тот факт, что ранее

Положение о порядке назначения на должность мирового судьи г. Санкт-Петербурга также

предусматривало решение представительного органа местного самоуправления

соответствующего муниципального образования. Однако прокурор Санкт-Петербурга внес протест

о незаконности данной нормы, и протест был удовлетворен.

канцелярию. Аналогичным образом должен быть решен вопрос об организации

хозяйства и учета материально-технических ценностей, закрепленных за

судебными участками;

б) в целях повышения правосознания мировых судей и их независимости при

рассмотрении вопроса о назначении кандидата в мировые судьи на должность

учитывать предыдущее место работы. При прочих равных условиях отдавать

предпочтение кандидату, ранее работавшему в судебной системе или в

адвокатуре;

г) в целях обеспечения равномерной нагрузки мировых судей устанавливать

(корректировать) границы участков мировых судей с учетом не только

численности населения, но и уровня его криминализации, и данных о фактической

нагрузке мирового судьи (при наличии).

2.2. Исполнительным органам власти субъектов РФ:

а) В июле 2001 г. в Приволжском федеральном округе было проведено

совещание представителей органов власти субъектов РФ, входящих в округ, по

теме «Реализация законов о мировых судьях: реалии и проблемы». Участники

совещания отметили «недостаточную полноту и эффективность принимаемых

органами государственной власти субъектов РФ, входящих в ПФО, мер по

обеспечению деятельности мировых судей» и решили обратить внимание

руководителей исполнительных органов субъектов на «необходимость

надлежащего и регулярного финансирования…». Поскольку по прошествии двух

с половиной лет после этого решения реалии и проблемы с мировой юстицией

остались такими же, то мы хотели бы просто еще раз напомнить исполнительным

органам власти субъектов РФ о необходимости выполнения своих же решений.

2.3. Представительным и исполнительным органам власти

субъектов РФ:

а) В целях эффективного функционирования института мировых судей в

России необходима организация и проведение комплексной системы

мероприятий по подготовке и повышению квалификации кадров для мировой

юстиции. Для реализации этой цели необходимо объединение усилий

государства, общества и бизнеса.

2.4. Органам местного самоуправления муниципальных образований:

а) В целях реализации прав граждан, проживающих на территории

муниципального образования, на рассмотрение их дел мировым судьей (т.е. тем

судьей, к подсудности которого дело отнесено законом) и исполнения

законодательства субъектов РФ в первоочередном порядке принимать все меры

по выделению помещений под участки мировых судей, удовлетворяющих

установленным требованиям.

б) Главам органов местного самоуправления (главам администраций)

применять меры ответственности, установленные законом, к муниципальным

служащим, проявившим халатность в части исполнения законов субъекта,

следствием которой стало массовое нарушение прав человека.

2.5. Квалификационным коллегиям судей разных уровней:

а) Претворить в жизнь рекомендацию Консультативного Совета Европейских

судей для Комитета Министров Совета Европы «О стандартах независимости

судебных органов и несменяемости судей», а именно: «…органы, которые в

государстве-члене79 несут ответственность за осуществление назначения и

повышение судей в должности и дают рекомендации в этой связи, должны в

настоящее время разработать, опубликовать и ввести в действие

объективные критерии, с целью обеспечить, чтобы отбор и карьера судей

 «основывались на заслугах с учетом квалификации, моральных качеств,

профессионализма и эффективности». После того как это будет сделано,

данные органы или власти, несущие ответственность за любое назначение

или продвижение по службе, должны будут действовать соответствующим

образом, и тогда станет возможным, наконец, проанализировать содержание

принятых критериев и их практические результаты80.

а) В целях повышения независимости мировых судей при выдаче

рекомендации кандидатам на должность мирового судьи принимать во внимание

их способность свободно и беспристрастно оценивать правовые вопросы,

которые будут передаваться им на рассмотрение, и применять закон по ним,

не ущемляя чувства собственного достоинства личности81.