II. СУЩЕСТВО ДЕЛА

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 

A. Общие принципы

14. Заявительница ссылается на следующие принципы, установ_

ленные в практике Суда в связи со ст. 8 Европейской Конвенции о за_

щите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) в отно_

шении вопросов окружающей среды.

15. Европейский Суд по правам человека (здесь и далее — Суд) не_

однократно признавал, что сильное загрязнение окружающей среды

способно: а) оказывать неблагоприятное воздействие на самочувст_

вие людей и б) воспрепятствовать им в пользовании жилищем, тем

самым пагубно влияя на их личную и семейную жизнь (см. решение

по делу Лопес Остра против Испании (Lopez Ostra v Spain) от 9 декабря

1994 г., Series A № 303_C, § 51).

16. Относящиеся к делу соображения, которые подлежат оценке

при установлении того, нарушает ли загрязнение окружающей сре_

ды права, гарантированные ст. 8, были подробно очерчены в делах

Ассельбург и Гронус. В деле Ассельбург и другие против Люксембурга

(Asselbourg and others v Luxembourg, № 29121/95, 29.6.99) заявители жа_

ловались на нарушение ст. 8 Конвенции в связи с неадекватностью

условий, устанавливаемых при выдаче разрешений на эксплуатацию

работающих на электроэнергии металлургических предприятий.

Суд постановил, что для того, чтобы можно было признать оправ_

данным утверждение заявителей о том, что они стали жертвами на_

рушения Конвенции, «они должны быть в состоянии утверждать с

приведением подробных обоснований, что в результате неприняC

тия властями адекватных мер предосторожности вероятность

причинения ущерба настолько высока, что это может быть приC

знано нарушением при условии, что последствия обжалуемого дея_

Фадеева против России — дополнительные замечания 401

ния не слишком отдаленны (см., mutatis mutandis, решение по делу Сё_

ринг против Соединенного Королевства (Soering v. the United Kingdom) от

7 июля 1989, Series A № 161, с. 33, § 85)» [выделено автором].

В деле Гронус против Польши (Gronus v Poland, № 39695/96, 2.12.99)

жалоба заявителя на загрязнение, исходящее от трубы теплоцентра_

ли была признана неприемлемой на основании «невозможности ус_

тановить исходя из утверждений заявителя, что действие повреж_

денной теплоцентрали причинило какоеCлибо неудобство, нанеся

вред нормальному состоянию экологического здоровья и санитаC

рии в такой степени, которая позволила бы Суду признать, что

право на уважение жилища заявителя и его семьи было нарушеC

но» [выделено автором].

17. Очевидно, что ст. 8 применима в делах о состоянии окружаю_

щей среды независимо от того, вызвано ли загрязнение непосредст_

венно государством, которое таким образом «осуществляет вмеша_

тельство» в право заявителей на уважение их частной и/или семей_

ной жизни и жилища, или ответственность государства возникает из

его неспособности регулировать деятельность частных предприя_

тий. В делах второй категории жалоба заявителя должна быть иссле_

дована в связи с вопросом о позитивном обязательстве государства

по принятию разумных и уместных мер для обеспечения прав заяви_

теля по ст. 8 п. 1 Конвенции (см. решение по делу Пауэлл и Райнер про_

тив Соединенного Королевства (Powell and Rayner v the United Kingdom) от

21 февраля 1990 г., Series A № 172, § 41; Гуэрра против Италии (Guerra

v Italy) от19 февраля 1998 г., Reports of Judgments and Decisions 1998_

I, § 58, и Хаттон и другие против Соединенного Королевства (Hatton and

Others v the United Kingdom) [GC] от 8 июля 2003, § 98).

18. Суд неоднократно повторял, что независимо от того, исследует_

ся ли дело в связи с позитивным обязательством государства прини_

мать разумные и уместные меры для обеспечения прав заявителя по

статье 8 п. 1 или в связи с вопросом об оправданности вмешательства

государственного органа в соответствии со ст. 8 п. 2, в обоих случаях

применимы в целом сходные принципы. В обоих случаях следует об_

ращать внимание на сохранение справедливого равновесия между

конкурирующими интересами личности и общества в целом; также в

обоих случаях государство пользуется определенной свободой усмот_

рения. Более того, даже в отношении позитивных обязательств, вы_

текающих из первого пункта ст. 8, при достижении требуемого равно_

весия цели, упомянутые во втором ее пункте, могут обладать определенной значимостью (см. вышеупомянутые решения по делам Пауэлл

и Райнер, п. 41; Лопес Остра, п. 51 и Хаттон и другие, п. 98).

19. При рассмотрении экологического дела по ст. 8 Конвенции

Суд должен либо обратить внимание на соблюдение государством

его внутреннего законодательства, либо оценить, было ли в целом

достигнуто справедливое равновесие (см. вышеупомянутое решение

по делу Хаттон и другие, пп. 120 и 99). Заявительница полагает, что в

настоящем деле Суд должен исследовать оба аспекта рассматривае_

мых вопросов.

20. Ключевым моментом для оценки Судом степени соблюдения

государством обязательств по ст. 8 в отношении загрязнения окружа_

ющей среды будут принятые властями меры по предотвращению

или уменьшению степени загрязнения и, следовательно, степень, в

которой на заявителя оказали воздействие любые из следующих фак_

торов:

(i) установление условий эксплуатации;

(ii) осуществление инспекций и изучение уровней загрязненности;

(iii) предоставление публичного доступа к информации;

(iv) применение санкций;

(v) предоставление других гражданских или уголовных средств

возмещения.

21. Примеры оценки Судом каждой из этих мер приводятся ниже.

Установление условий эксплуатации

22. Суд не усмотрел нарушения ст. 8 в деле Ассельбург и другие против

Люксембурга (Asselbourg and others v Luxembourg, № 29121/95, 29.6.99),

поскольку «не оспаривалось, что власти Люксембурга после начала

эксплуатации металлургического предприятия приняли все необхо_

димые меры для того, чтобы обеспечить скорейшее выполнение ме_

таллургическим заводом условий, связанных с разрешением на экс_

плуатацию».

Осуществление инспекций и изучение уровней загрязненности;

23. Жалоба заявителя по ст. 8 в деле Гронус против Польши (Gronus v

Poland, № 39695/96, 2.12.99) на загрязнение от находящейся непода_

леку трубы теплоцентрали, была признана неприемлемой на основа_

нии принятия властями соответствующих мер, включая тот факт,

что государственная инспекция по охране окружающей среды прове_

ла проверку с целью выяснить, находились ли в рабочем состоянии

Фадеева против России — дополнительные замечания 403

установки контроля за загрязнением на теплоцентрали, и обнаружи_

ла, что их состояние соответствовало техническим нормам, установ_

ленным в первоначальном разрешении на эксплуатацию предприя_

тия. Кроме того, Суд отметил, что государственное агентство сель_

скохозяйственного имущества приняло меры для искоренения при_

чины загрязнения, подрядив строительную компанию осуществить

реконструкцию трубы.

Предоставление публичного доступа к информации

24. Как было отмечено Судом в деле Гуэрра и другие против Италии

(Guerra and others v Italy, № 14967/89, 19.2.98), Резолюция ПАСЕ

1087(1996) о последствиях чернобыльской катастрофы гласит, что

«доступ общественности к ясной и полной информации... должен рас_

сматриваться как основополагающее право человека». Заявители по

делу Гуэрра ожидали важной информации, которая позволила бы им

оценить риск, которому могли бы подвергнуться они и их семьи, если

бы они продолжали жить в городе Манфредониа рядом с химическим

заводом. Соответственно, было установлено, что государство не вы_

полнило свое обязательство по обеспечению права заявителей на ува_

жение их личной и семейной жизни в нарушение ст. 8 Конвенции.

Применение санкций

25. Заявительница напоминает, что в деле Лопес Остра против Ис_

пании местные власти переселили жителей, в течение нескольких

месяцев подвергавшихся воздействию находящегося неподалеку за_

вода по утилизации отходов, и распорядились о прекращении одно_

го из видов деятельности завода (а именно осаждения химических и

органических отходов в резервуарах для воды).

Предоставление других гражданско_правовых или уголовно_пра_

вовых средств возмещения.

26. В деле Моэ и другие против Норвегии (Moe and others v Norway, №

30966/96, 14.12.99), связанном с деятельностью завода по утилиза_

ции отходов, находившегося поблизости от жилых домов, нацио_

нальные суды (Высокий Суд) признали по существу, что вплоть до

1990 г. функционирование завода по утилизации отходов заключало

в себе вмешательство в пользование заявителями своим правом на

уважение личной жизни и жилища, неоправданное в соответствии

со ст. 8(2) Конвенции, и что тем самым были нарушены их права по

ст. 8(1). Однако в результате внутригосударственного разбирательства, инициированного заявителями, в деятельности завода по утили_

зации отходов были осуществлены изменения с целью уменьшения

неудобств. Соответственно в деле Moe не было нарушения ст. 8.

27. Еще одним фактором, который повлиял на признание Судом

отсутствия нарушения в деле Ассельбург, был доступ, который соглас_

но люксембургскому законодательству заявители имели к «граждан_

ско_правовым и уголовно_правовым средствам защиты, позволяю_

щим им обращаться с жалобой в связи с поддающимися проверке по_

следствиями для их здоровья или качества жизни, вытекающими из»

работы металлургического предприятия.

Процессуальные гарантии в соответствии со ст. 8

28. В своем решении по делу Хаттон против Соединенного Королевст_

ва (Hatton v UK) от 8 июля 2003 г. Большая Палата вновь подтвердила,

что в экологическом деле для того, чтобы обеспечить соответствие

ст. 8, Суд, помимо оценки решений властей по существу, может также

«подвергнуть исследованию процесс принятия решений, чтобы убе_

диться, что интересам личности было придано должное значение».

29. Более того, Большая Палата в деле Хаттон с одобрением про_

цитировала следующее извлечение из решения по делу Бакли против

Соединенного Королевства (Buckley v UK) от 25 июня 1996 г.:

«Суд не может игнорировать,.. что в настоящем деле интересы об_

щества должны быть сбалансированы с правом заявительницы на

уважение ее «жилища» — правом, которое затрагивает безопасность

и благополучие ее самой и ее детей... Важность этого права для за_

явительницы и ее семьи также должна быть принята во внимание

при определении пределов свободы усмотрения, предоставляемой

государству_ответчику. Во всех случаях, когда национальным властям

предоставляется свобода усмотрения, позволяющая им осуществить

вмешательство в пользование каким_либо правом по Конвенции, на_

пример, тем, которое является предметом настоящего дела, процес_

суальные гарантии, которыми располагает лицо, будут особенно су_

щественными при решении вопроса о том, не преступило ли государ_

ство_ответчик пределы своего усмотрения при установлении норма_

тивно_правовых рамок. Несмотря на то, что ст. 8 не содержит явным

образом выраженных процессуальных требований, согласно устано_

вившейся практике процесс принятия решений, имеющий своим ре_

зультатом вмешательство, должен быть справедливым и проявлять

должное уважение к интересам личности, гарантированным ст. 8...»

Фадеева против России — дополнительные замечания 405

30. Меры, предпринятые властями, в деле Хаттон были сочтены

соблюдением этих процессуальных обязательств:

* правительство последовательно осуществляло мониторинг ситу_

ации, в связи с ночными рейсами аэропорта Хитроу;

* было проведено исследование по вопросу связи нарушений сна

и ночных полетов, результаты которого учитывались во всех новых

схемах ночных полетов;

* на протяжении длительного времени проводился ряд исследова_

ний;

* предложенные меры были опубликованы в консультативном до_

кументе правительства;

* консультативный документ был направлен в том числе людям,

проживающим вблизи от аэропортов;

* заявители и другие лица могли высказать любое мнение, кото_

рое сочли нужным;

* если бы какие_либо мнения не были приняты во внимание, по_

следующие решения могли быть обжалованы в суд.

31. В свете этих мер Суд в деле Хаттон постановил, что властям

удалось достичь справедливого равновесия между правами лиц, ко_

торых коснулось данное вмешательство, и правами всего общества.

32. В деле Стоктон и другие против Соединенного Королевства (Stockton

and others v UK, № 30653/97, 15.1.98), касавшемся загрязнения вод_

ных ресурсов, Комиссия подтвердила, что процессуальные гарантии

являются существенным фактором при оценке соблюдения требова_

ний ст. 8. В деле Стоктон к таковым относилось отсутствие или нали_

чие публичного расследования причин и последствий загрязнения.

B. Позитивное обязательство

33. Заявительница утверждает, что в настоящем деле вопросы по_

зитивного обязательства государства по ст. 8 Конвенции возникают

по следующим причинам. В настоящем деле государство не примени_

ло существующие нормы о переселении заявительницы и оказалось

не в состоянии регулировать деятельность завода. Государство, как

изложено выше, не предприняло разумных и уместных мер по обес_

печению прав заявительницы.

34. Заявительница также утверждает, что проживание в санитар_

но_защитной зоне оказывало и продолжает оказывать неблагоприят_

ное воздействие на здоровье и самочувствие ее самой, а также ее се_

мьи, что, в свою очередь, оказало неблагоприятное воздействие на ее частную и семейную жизнь.

35. Во_первых, она ссылается на медицинское заключение, подго_

товленное клиникой Северо_Западного центра гигиены и общест_

венного здоровья Санкт_Петербурга 30 мая 2002 г. (приложение 1), в

котором утверждается, что она страдает от различных заболеваний

нервной системы, а именно профессиональной прогрессирующей

моторно_сенсорной невропатии верхних конечностей с параличом

обоих срединных нервов на уровне запястного канала (основной ди_

агноз) (см. пп. 2.5.1 и 2.5.3 заключения д_ра Чернайка, относящиеся

к сенсорному полиневриту, формой которого является данное забо_

левание), остеохондроза шейного отдела позвоночника, деформиру_

ющего артроза коленных суставов, опущения стенок влагалища 1

степени, хронического гастродуоденита, гиперметропии 1 степени

(глазной), пресбиопии (сопутствующие диагнозы). Хотя в заключе_

нии не указаны явным образом причины этих заболеваний, врачи

подтвердили, что они обостряются при «работе в условиях вибра_

ции, загрязнения вредными веществами, неблагоприятного клима_

та», тем самым подразумевая, что загрязнение окружающей среды

по всей вероятности нанесло ущерб здоровью заявительницы.

36. Во_вторых, заявительница хотела бы обратить внимание Суда

на информационное письмо управления охраны окружающей среды

городской администрации Череповца (приложение 2). В этом пись_

ме содержатся рекомендации для жителей Череповца о том, как вес_

ти себя при «неблагоприятных погодных условиях», а именно когда

ветер приносит в сторону города выбросы завода «Северсталь». В

письме людям рекомендуется не выходить из своих домов или дру_

гих помещений, ограничить физическую активность и предлагается,

какие продукты употреблять и не употреблять в пищу. Основной

причиной этих ограничительных рекомендаций являются выбросы

завода «Северсталь». Заявительница также ссылается на письмо от

20 сентября 2001 г., адресованное г_же Золотаревой (заявительнице

по ожидающему рассмотрения делу Золотаревой против России

(Zolotareva v Russia), № 53695/00) из Череповецкого центра государ_

ственной санитарно_эпидемиологической службы (являющейся час_

тью Министерства здравоохранения), в котором утверждается, что

во время таких «неблагоприятных погодных условий» в местные

больницы поступает в 1,3 раза больше детей.

37. Наконец, в этой связи заявительница обращает внимание Суда

на приложенное экспертное заключение д_ра Марка Чернайка отно_

Фадеева против России — дополнительные замечания 407

сительно влияния на здоровье человека избыточных уровней содер_

жания различных загрязняющих веществ внутри санитарно_защит_

ной зоны (см. пп. 2_5 выше).

C. Нарушения, допущенные национальными органами власти

38. Заявительница утверждает, что отказ властей переселить ее яв_

ляется нарушением внутреннего законодательства и, как следствие,

ст. 8 Конвенции.

Поселение заявительницы в санитарно_защитной зоне

39. Заявительница полагает, что продолжение ее проживания в са_

нитарно_защитной зоне само по себе является нарушением россий_

ского законодательства.

40. Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации (прило_

жение 14) каждый имеет право на благоприятную окружающую сре_

ду. Эта статья предусматривает следующее:

«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, до_

стоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба,

причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонару_

шением».

Ст. 11 Закона Российской Федерации 1991 г. № 2060_1 «Об охране

окружающей природной среды1» (действовавшего во время событий)

устанавливала, что это право обеспечивается предоставлением каж_

дому реальных возможностей для проживания в условиях благопри_

ятной для жизни и здоровья окружающей природной среды. Соглас_

но ст. 14 того же закона, на государстве лежит обязанность обеспе_

чить пользование правом на благоприятную окружающую среду («Го_

сударство гарантирует... гражданам возможность реализации предо_

ставленных им прав в области охраны окружающей природной сре_

ды»). Обязательство, возложенное на предприятия, как государствен_

ные, так и частные, по созданию санитарно_защитных зон (установ_

ленное в том числе Федеральным законом «Об охране атмосферного

воздуха»), как отмечено Верховным Судом Российской Федерации2,

1 Извлечения из российских законов и кодексов, на которые делаются ссылки в этих

замечаниях, перечислены в приложении 15.

2 Решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2003 г. № ГКПИ 03_

191 по заявлению ОАО «Архангельская городская телефонная сеть» об оспаривании

приказа министра здравоохранения от 17 мая 2001 № 15 (не опубликовано, см. при_

ложение 21).

является одним из аспектов обеспечения конституционных и закон_

ных прав граждан, пострадавших от загрязнения окружающей среды.

41. Ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации за_

прещает поселение в санитарно_защитной зоне. Эта статья гласит:

«1. Производственные зоны предназначены для размещения про_

мышленных, коммунальных и складских объектов,.. а также для уста_

новления санитарно_защитных зон таких объектов.

2. Благоустройство территорий производственных зон осуществ_

ляется за счет собственников производственных объектов.

3. В санитарно_защитной зоне промышленных, коммунальных и

складских объектов не допускается размещение жилых домов, до_

школьных образовательных учреждений, общеобразовательных уч_

реждений, учреждений здравоохранения, учреждений отдыха, физ_

культурно_оздоровительных и спортивных сооружений, садоводчес_

ких, дачных и огороднических кооперативов, а также производство

сельскохозяйственной продукции».

Ст. 43(3) и 43(2) запрещают в санитарно_защитных зонах как стро_

ительство нового жилья, так и существование жилых домов, возве_

денных до создания санитарно_защитной зоны. Аналогичным дей_

ствием обладают санитарные нормы от 10 апреля 2003 г.

№2.2.1/2.1.1.1200_03 (ст. 2.30), заменившие Санитарные нормы от

17 мая 2001 г. (ст. 2.30), а также градостроительные нормы № 2.07.01_

89 (ст. 3_8)3.

42. Следовательно, сам факт проживания заявительницы в сани_

тарно_защитной зоне (с учетом того, что квартира не является ее ча_

стной собственностью, а принадлежит местным властям Череповца,

и того, что она не имела возможности выбирать место жительства)

не соответствует российскому законодательству и нарушает ст. 8

Конвенции, поскольку власти не предприняли соответствующих ра_

зумных мер для обеспечения прав заявительницы по ст. 8 п. 1 Кон_

венции.

Требования заявительницы о переселении

43. Заявительница далее утверждает, что решения Череповецкого

городского суда от 17 апреля 1996 г. и 31 августа 1999 г., оставленные

в силе (по крайней мере, в отношении вопросов материального пра_

Фадеева против России — дополнительные замечания 409

3 Извлечения из российских санитарных норм, на которые делаются ссылки в этих

замечаниях, перечислены в приложении 18.

ва) определениями Вологодского областного суда от 7 августа 1996 г.

и 17 ноября 1999 г., противоречат российскому законодательству.

44. Российское законодательство содержит ясное обязательство

по переселению жителей санитарно_защитных зон. Во_первых, гра_

достроительные нормы 1989 г. и, позднее, те же положения ст. 43(2)

Градостроительного кодекса 1998 г. обязывают предприятие, в част_

ности, соблюдать нормы, относящиеся к санитарно_защитным зо_

нам, которые предусматривают переселение их жителей. Далее, По_

становление Совета министров РСФСР от 19 сентября 1974 г. (при_

ложение 17) накладывало на Министерство черной металлургии бо_

лее конкретное обязательство переселить жителей санитарно_за_

щитной зоны Череповецкого металлургического комбината (в на_

стоящее время — ОАО «Северсталь»). В соответствии с этим поста_

новлением, обязательство по переселению возникло в 1975 г. Несмо_

тря на различные изменения в относящемся к делу внутреннем зако_

нодательстве, это постановление осталось в силе, и на него ссылал_

ся Череповецкий городской суд в 1996 г. С момента принятия этого

постановления Советом министров РСФСР оно оставалось в силе

без какого_либо последующего ‘продления законной силы’.

45. Российское законодательство распределяет бремя по переселе_

нию людей, проживающих в санитарно_защитной зоне, между владель_

цами предприятий (включая частные предприятия), которые окруже_

ны санитарно_защитной зоной, и государственными властями. На мест_

ных властях лежит обязанность по определению нового места житель_

ства для людей, переселяемых из санитарно_защитной зоны, однако пе_

реселение должно осуществляться за счет предприятия. Последнее

также подтверждается Комплексной программой санитарно_эпидемио_

логических профилактических мер в Череповце в 1995_1996 гг.4, кото_

рая предусматривает переселение проживающих в санитарно_защит_

ной зоне ОАО «Северсталь» за счет завода (приложение 19).

46. Череповецский городской суд и Вологодский областной суд

распорядились поставить заявительницу в очередь на получение но_

вого жилья. По решению национальных судов местные власти Чере_

повца поставили заявительницу в очередь (под номером 6 820).

47. Заявительница ссылается на практику Верховного Суда РФ5,

4 Принята постановлением администрации г. Череповца от 2 марта 1995 г.

5 Верховный Суд Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам,

дело Иващенко против Красноярского управления железной дороги и Красно_

который определил, что дома, расположенные в санитарно_защит_

ных зонах должны рассматриваться как подлежащие сносу, а их жи_

телям должно быть предоставлено новое жилье за пределами сани_

тарно_защитной зоны (приложение 20). Верховный Суд отметил,

что ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР, которая предусматривает,

что жильцы, чьи жилищные условия не соответствуют установлен_

ным требованиям, должны быть включены в «очередь», непримени_

ма к лицам, проживающим в санитарно_защитной зоне. Верховный

Суд указал следующее:

«... нельзя согласиться с выводом суда /первой инстанции/, что

несоответствующее санитарное состояние дома истицы дает ей пра_

во на постановку в общую очередь лиц, нуждающихся в улучшении

жилищных условий в соответствии со ст. 29, 37 Жилищного кодекса

РСФСР... Дом находится не только в ветхом, но и в несоответствую_

щем санитарном, техническом и противопожарном состоянии, а

также расположен в 30 метрах от железной дороги, в санитарно_за_

щитной зоне, в нарушение санитарных норм (это 100_метровая зо_

на6, в которой запрещено нахождение жилых домов). При новом

рассмотрении дела суд [первой инстанции] должен определить

конкретное новое жилье для истицы, поскольку ее нынешнее

жилье подлежит сносу» (выделение добавлено).

Таким образом, Верховный Суд применил ст. 91 Жилищного ко_

декса, которая предусматривает, что жильцы домов, подлежащих

сносу, должны быть обеспечены новым благоустроенным жильем

вне очереди.

48. Подобные аргументы (требование о переселении, а не о поста_

новке в очередь) заявительница поднимала при обращении с исками

и при обращении с исками и жалобами в национальные суды. Однако

Череповецкий городской суд без согласия заявительницы7 рассмот_

рел ее иск таким образом, как если бы она добивалась постановки в

очередь (в порядке ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР), а не предо_

ставления ей нового жилья за пределами санитарно_защитной зоны,

и не вынес решения о немедленном переселении заявительницы.

Фадеева против России — дополнительные замечания 411

ярской дистанции гражданского строительства (опубликовано в Бюллетене Верхов_

ного Суда Российской Федерации, 1998 г., № 9, Жилищные споры, п. 22).

6 100_метровые санитарно_защитные зоны относятся к железнодорожным линиям.

7 Согласно ст. 34 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (действовал во вре_

мя событий) суд может менять основания иска только с согласия истца.

49. Таким образом, Череповецкий городской суд нарушил нормы

национального материального и процессуального права, а, следова_

тельно, и ст. 8 Конвенции. Заявительница не могла более прибегать

к национальным судам, поскольку в ее распоряжении оставалась

лишь подача надзорной жалобы на определение областного суда.

Загрязнение окружающей среды, вызванное металлургическим заводом

«Северсталь»

50. Заявительница ссылается на переписку с ОАО «Северсталь», в

которой последнее признало, что завод был построен с расчетом на

санитарно_защитную зону в 5 км (а не 1 км, как было установлено по_

зднее).

51. Соответственно, вредные выбросы металлургического завода

«Северсталь» превышают «максимально допустимый уровень» не

только внутри санитарно_защитной зоны, но и за ее пределами. За_

явительница ссылается на экспертное заключение д_ра Марка Чер_

найка, представленное вместе с настоящими замечаниями. Она хоте_

ла бы также отослать Суд к измерениям, содержащимся в «Обзоре за_

грязнения окружающей среды на территории деятельности Север_

ного управления государственной гидрометеорологической служ_

бы8», опубликованном в 2003 г. (приложение 11). Заявительница от_

мечает, что некоторые из измерительных постов, используемых Се_

верным УГМС, расположены вне санитарно_защитной зоны, но даже

там замеренные уровни загрязнения неоднократно превышают мак_

симально допустимый уровень.

52. Таким образом, посты № 1, 2, 3 и 5 Северного УГМС проводят

мониторинг окружающей среды в Череповце. Из этих четырех толь_

ко пост № 1 расположен внутри санитарно_защитной зоны завода

«Северсталь» и в 270_300 м от квартиры заявительницы. Однако на

всех четырех постах выбросы двуокиси углерода (7, 2, 3 и 2 дня соот_

ветственно), двуокиси азота (6, 6, 20 и 26 дней соответственно) пре_

вышали в 2002 г. максимально допустимый уровень.

53. Эти измерения брались только в отношении газов и пыли, од_

нако шумовые загрязнения и выбросы металлов (кадмия, ванадия

и т.п.) никогда не подвергались мониторингу. Заявительница хотела

8 Северное управление государственной метеорологической службы является госу_

дарственным учреждением, подчиненным Федеральной службе по гидрометеороло_

гии и мониторингу окружающей среды.

бы подчеркнуть важность замера выброса металлов, поскольку ме_

таллы, выбрасываемые «Северсталью», катализируют неблагоприят_

ное экологическое воздействие газов9. Заявительница также ссыла_

ется на исследование «Гигиеническая оценка микроэлементного ста_

туса детей, проживающих в условиях промышленного города», где

говорится, что ряд детей с высокой концентрацией в организме

вредных металлов (мышьяк, свинец, кадмий, марганец) значительно

больше в Индустриальном районе Череповца (ближайшем к заводу

«Северсталь»), чем в Северном и Зашекснинском районах10.

D. Справедливое равновесие

54. Помимо различных нарушений требований внутреннего зако_

нодательства в деле заявительницы, власти, по ее утверждению, не

смогли достичь справедливого равновесия между интересами лично_

сти и общества в целом, как этого требует ст. 8.

55. Во_первых, заявительница ссылается на дела Лопес Остра и

Хаттон и другие, где Суд рассматривал вопрос о том, было ли достиг_

нуто справедливое равновесие между конкурирующими интересами

заявителей и интересами местного (Лопес Остра) и даже националь_

ного (Хаттон и другие) экономического благосостояния.

56. Однако в настоящем деле правительство_ответчик не выдвину_

ло никаких аргументов, касающихся экономических интересов стра_

ны (хотя «Северсталь» является одним из ее крупнейших металлур_

гических производств). Скорее правительство утверждало, что не_

предоставление заявительнице нового жилья имело своей целью за_

щитить права других, а именно других людей, стоящих в очереди на

новое жилье.

57. Однако, как было объяснено выше, переселение заявительни_

цы, если бы оно было проведено в соответствии с национальным за_

конодательством, никоим образом не затронуло бы прав других лю_

дей в очереди на жилье, поскольку надлежащее переселение заяви_

тельницы вообще не требует постановки в очередь.

Фадеева против России — дополнительные замечания 413

9 Заявительница указывает на резюме исследования «Источники техногенного за_

грязнения воздуха в Архангельском промышленном районе» А. Ф. Наденина, С. Н.

Тарханова, О. А. Лобановой (приложение 12), опубликованное по адресу

http://alphais.inep.ksc.ru/tezis7.html.

10 Лимин Б. В. и др. Гигиеническая оценка микроэлементного статуса детей, прожи_

вающих в условиях промышленного города. — С. 35_37//Микроэлементы в медици_

не. — Т. 3. Выпуск 3.

58. Даже если рассматривать переселение заявительницы в свете

равновесия между интересами заявительницы и общеэкономически_

ми интересами, и тогда оно никоим образом не может причинить

ущерб местной, региональной или национальной экономике в це_

лом, поскольку заявительница, как она подчеркивала в ходе разбира_

тельства на национальном уровне, никогда не добивалась закрытия

завода. Кроме того, переселение, проведенное за счет завода, не по_

ставило бы под угрозу деловые интересы его владельцев, не в послед_

нюю очередь потому, что Федеральной программой от 3 октября

1996 г. предусмотрено распределение финансового бремени на пери_

од более 10 лет.

E. Разумность и уместность общих мер

59. По мнению заявительницы, подход правительства к экологи_

ческим проблемам в Череповце не может рассматриваться как со_

блюдение его обязательства принимать разумные и уместные меры к

обеспечению прав заявительницы.

60. Как говорилось выше, ст. 8 накладывает на власти обязательст_

во по достижению равновесия между правами личности и всего об_

щества, в том числе и различные процессуальные обязательства, ко_

торые могут требовать следующих действий:

(i) установления условий эксплуатации;

(ii) осуществления инспекций и изучения уровней загрязненности;

(iii) предоставления публичного доступа к информации;

(iv) применения санкций; и/или

(v) предоставления других гражданско_правовых или уголовно_

правовых средств возмещения.

Однако власти в данном деле не приняли этих или иных адекват_

ных мер.

61. Во_первых, федеральная программа улучшения экологической

ситуации в Череповце11 на 1997_2010 гг., на которую сослалось прави_

тельство, была отменена постановлением правительства от 7 декаб_

ря 2001 г. № 860 (Собрание законодательства Российской Федера_

ции. — 2001. № 52 (ч. II). Ст. 4973). Начиная с 1996 г. не было прове_

11 Первоначально принята постановлением правительства от 3 октября 1996 г. №

1161 (Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. № 42. Ст. 4801).

Извлечения из российских федеральных программ, на которые делаются ссылки в

настоящих замечаниях, перечислены в приложении 16.

дено ни одного официального расследования экологической ситуа_

ции в Череповце, которое могло бы повлиять на действия прави_

тельства в направлении разрешения экологических проблем. Кон_

кретные последствия каких_либо официальных расследований ни_

когда не назывались правительством и подобная информация не бы_

ла в достаточной степени доступной для общественности.

62. Каждый год соответствующим федеральным органом (Государ_

ственным комитетом по охране окружающей среды или, позднее,

Министерством природных ресурсов) публикуется доклад о состоя_

нии и охране окружающей среды в Российской Федерации. Заяви_

тельница прилагает извлечения из этих докладов за 1997_2002 гг.

(приложение 13). Также следует отметить, что каждый год в разделе

доклада, относящемся к Вологодской области, появляется одна и та

же информация.

63. Единственным правовым механизмом, который мог бы заста_

вить правительство ввести более строгое регулирование деятельно_

сти, потенциально опасной для окружающей среды, является приня_

тие нового законодательства. Однако заявительница сама не была в

состоянии внести поправки в действующее законодательство. Со_

гласно ст. 11 Федерального закона об охране окружающей среды

2002 г. граждане могут обращаться в органы государственной власти

и местного самоуправления с заявлениями и предложениями, одна_

ко имеют право только на «получение своевременных и обоснован_

ных ответов».

64. Заявительнице неизвестно, налагались ли на ОАО «Север_

сталь» когда_либо какие_либо штрафы, хотя Кодексы об администра_

тивных правонарушениях (и кодекс РСФСР 1984 г., и кодекс РФ

2001 г.) предусматривают такую возможность. Напротив, правитель_

ство Российской Федерации субсидирует поставки угля для «Север_

стали», так что последняя может покупать уголь по ценам ниже ры_

ночных. В поддержку этого аргумента заявительница ссылается на

финансовые отчеты ОАО «Воркутауголь» (приложение 7), основно_

го поставщика угля «Северстали».

65. Заявительница также указывает на факт, что в течение значи_

тельного периода времени платежи за вредное воздействие на окру_

жающую среду не взимались властями ни с одного предприятия. Это

фискальные платежи, которые обязано платить каждое предприя_

тие, осуществляющее деятельность, оказывающую вредное воздей_

ствие на окружающую среду. Постановление правительства от 28 ав_

Фадеева против России — дополнительные замечания 415

густа 1992 № 632, которое установило принцип расчета этих плате_

жей, было признано недействующим решением Гражданской колле_

гии Верховного Суда от 28 марта 2002 г. № ГКПИ 2002_178 (оставле_

но в силе определением Кассационной коллегии Верховного Суда от

4 июня 2002 г. № КАС 02_232). Несмотря на определение Конститу_

ционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284_O

о конституционности данного постановления правительства, поста_

новление было вновь отменено решением Верховного Суда от 12 фе_

враля 2003 г. № ГКПИ 03_49 (оставлено в силе определением Касса_

ционной коллегии Верховного Суда от 15 мая 2003 г. № КАС 03_167).

12 июня 2003 г. правительство приняло поправки к постановлению

от 28 августа 1992 г., которые вступили в силу по их опубликовании в

«Российской газете» 21 июня 2003 г. Таким образом, платежи не взи_

мались в течение года и 17 дней.

66. В заключение заявительница утверждает, что в настоящем деле,

как было пояснено выше, имело место нарушение ст. 8 Конвенции.

F. Ответы на вопросы Суда

1. Была ли степень ущерба, понесенного заявительницей ввиду

расположения ее дома в санитарно_защитной зоне (здесь и далее —

зона) металлургического завода «Северсталь» (здесь и далее — завод)

такова, что это могло поднять вопрос о позитивном обязательстве

государства по ст. 8 Конвенции?

— Проживание в зоне на протяжении более 20 лет неблагоприят_

но сказалось на здоровье заявительницы и нанесло ущерб нормаль_

ному экологическому здоровью и гигиене. Кроме того, уровень и ха_

рактер вредных выбросов завода препятствуют заявительнице в

пользовании ее жилищем. Заявительница также утверждает, что в

настоящем деле вопросы позитивного обязательства государства по

ст. 8 Конвенции возникают в связи с неспособностью государства

осуществлять регулирование деятельности частного промышленно_

го предприятия. (См. также пп. 33_37).

2. Существует ли позитивное обязательство государства по пересе_

лению заявительницы за пределы «зоны» с целью соблюдения требо_

ваний ст. 8 Конвенции и защиты ее права на уважение личной жизни

и жилища? Если да, то исполнило ли государство свои обязательства

в этом отношении? В частности:

a. Накладывает ли российское законодательство на власти обяза_

тельство по переселению заявительницы за пределы «зоны»?

b. Накладывает ли российское законодательство на владельцев заво_

да обязательство по переселению заявительницы за пределы «зоны»?

— Обязательство переселить заявительницу из зоны было установ_

лено постановлением правительства от 10 сентября 1974 г. Оно оста_

ется в силе даже после приватизации завода. Российское законода_

тельство распределяет бремя переселения жителей зоны между ор_

ганами государственной власти и владельцами завода. Власти обяза_

ны определить новое место проживания для жителей зоны, однако

переселение проводится за счет завода (см. также пп. 41, 44_45). По_

зитивное обязательство возникает как из внутреннего законодатель_

ства, так и из принципов, установленных в отношении ст. 8 Европей_

ской Конвенции.

c. Является ли постановка заявительницы в очередь на получение

нового жилья единственным возможным способом ее переселения в

соответствии с национальным законодательством? К каким другим

средствам возмещения заявительница может прибегнуть в России

для того, чтобы добиться переселения?

— В деле Иващенко Верховный Суд Российской Федерации поста_

новил, что процедура постановки в очередь жителей санитарно_за_

щитной зоны не применяется к их переселению. Согласно ст. 91 Жи_

лищного кодекса местные власти (или суд, если в него подан иск)

должны определить конкретное новое благоустроенное жилье (см.

также пп. 47_48).

d. Соответствуют ли экологические последствия функционирова_

ния завода требованиям, установленным в соответствующем россий_

ском законодательстве? В частности, соответствует ли националь_

ным стандартам уровень шума, выбросов газа и пыли и другие эф_

фекты функционирования завода?

— Выбросы завода превосходят стандарты, установленные в рос_

сийском законодательстве («предельно допустимые концентрации»)

как внутри, так и за пределами зоны. (См. также пп. 50_53). В этой

связи заявительница ссылается на экспертное заключение д_ра Чер_

найка.

e. Является ли степень ущерба, понесенного заявительницей в ре_

зультате проживания в зоне, достаточно высокой для того, чтобы

требовать ее переселения с точки зрения ст. 8 Конвенции?

— Заявительница утверждает, что последствия для человеческого

здоровья и окружающей среды избыточных уровней загрязнения от

завода «Северсталь» действительно таковы, что требуют ее пересе_

Фадеева против России — дополнительные замечания 417

ления — заявительница ссылается в этой связи на экспертное заклю_

чение д_ра Чернайка. На ее здоровье оказывается пагубное воздейст_

вие, а продолжение проживания в зоне будет и в дальнейшем небла_

гоприятно влиять на ее здоровье (см. в частности медицинские за_

ключения, п. 35) и препятствовать пользованию ее жилищем. Заяви_

тельница ссылается, mutatis mutandis, на свой ответ на вопрос 1.

3. Является ли переселение за пределы зоны единственным средст_

вом для государства соблюсти свое позитивное обязательство в отно_

шении заявительницы по ст. 8 Конвенции? Если нет, то какие другие

действия могли быть предприняты государством для защиты права за_

явительницы на уважение ее частной жизни и жилища? В частности:

a. Если предположить, что заявительница не нуждается в пересе_

лении с точки зрения ст. 8 Конвенции, какие другие формы защиты

прав заявительницы в этом отношении доступны властям, направ_

ленные в частности на сокращение экологических последствий

функционирования завода (также см. вопрос 2 п. d выше)?

— Правительство могло бы принять более строгие экологические

нормы (например, изменив ПДК), однако, поскольку не соблюдают_

ся и нынешние нормы, маловероятно, что более строгие требования

выполнялись бы.

b. Какие правовые механизмы предусмотрены в российском зако_

нодательстве для того, чтобы позволить властям эффективно регу_

лировать экологические последствия функционирования завода?

Использовали ли власти эти механизмы, и если да, то как? Напри_

мер, наложили ли власти какие_либо взыскания на завод за загрязне_

ние окружающей среды?

— Российское законодательство не предусматривает никаких кон_

кретных механизмов для того, чтобы позволить властям регулиро_

вать функционирование завода, за исключением упомянутых в ответе

на вопрос 3 п. а). Граждане имеют право обращаться в органы власти

с предложениями, однако им обязаны лишь давать «обоснованный

ответ». (См. также п. 63). Заявительнице не известно, подвергался ли

завод штрафам и каким был характер или сумма этих штрафов.

c. Проводились ли властями исследования с целью измерить воз_

действие промышленных выбросов и других влияний функциониро_

вания завода на здоровье и благополучие жителей зоны? Если да, то

имели ли эти исследования какое_либо практическое последствие

для действий правительства, направленных на защиту прав жителей

зоны в значении ст. 8 Конвенции?

— Начиная с 1996 г. не было проведено ни одного официального

расследования экологической ситуации в Череповце, которое могло

бы повлиять на действия правительства в направлении разрешения

экологических проблем (см. также пп. 61_62). Конкретные выводы

каких_либо официальных расследований никогда не излагались пра_

вительством, и подобная информация не была в достаточной степе_

ни доступной для общественности.

G. Ответ на замечания правительства по существу дела

1. Государство_ответчик утверждает, что заявительница не прожи_

вает в санитарно_защитной зоне ОАО «Северсталь». Однако заяви_

тельница ссылается на документ, выданный ей Управлением архи_

тектуры и городского планирования Череповецкой городской адми_

нистрации 11 апреля 2003 г., который утверждает, что дом заявитель_

ницы расположен в 450 м от завода, т. е. в пределах 1000_метровой са_

нитарно_защитной зоны.

2. Государство_ответчик утверждает, что ущерб, понесенный за_

явительницей ввиду нахождения ее дома в санитарно_защитной зо_

не, не настолько велик, чтобы поднять вопрос о позитивных обяза_

тельствах по ст. 8 Конвенции. Заявительница в первую очередь ссы_

лается на свои замечания по существу дела, в которых подробно из_

лагалось, какой ущерб был нанесен ее здоровью и благополучию.

Она далее ссылается на решение по делу Балмер_Шафрот и другие про_

тив Швейцарии (Balmer_Schafroth and others v Switzerland), где Суд при_

знал возможность существования позитивного обязательства госу_

дарства даже в отсутствие ущерба.

3. Государство_ответчик утверждает, что российское законодатель_

ство не содержит обязательства государства переселять жителей са_

нитарно_защитной зоны. Правительство ссылается на ст. 10(5) Гра_

достроительного кодекса РФ 1998 г. Эта статья допускает временное

проживание в экологически неблагоприятных условиях. Однако

упомянутое положение не имеет прямого отношения к санитарно_за_

щитным зонам. В любом случае Градостроительный кодекс допуска_

ет только временное, а не постоянное проживание, имевшее место в

случае заявительницы. Правительством не оспаривается, что заяви_

тельница проживает в своей квартире более 20 лет. Далее заявитель_

ница ссылается на свои замечания по существу дела, в которых ука_

зывалось на существующий запрет на постоянное проживание и со_

держащееся в российском законодательстве обязательство по пере_

Фадеева против России — дополнительные замечания 419

селению жителей санитарно_защитных зон. Утверждения государст_

ва_ответчика об обратном могут рассматриваться лишь как проявле_

ние нежелания принимать разумные и уместные меры для обеспече_

ния прав заявительницы по ст. 8 п. 1 Конвенции.

4. Государство_ответчик утверждает, что заявительница могла от_

казаться от своей нынешней квартиры, когда она была предложена

ей в 1982 г. Однако до переезда в эту квартиру жилье заявительницы

было значительно хуже, чем предложенная квартира. Она утвержда_

ет, что в 1982 г. не было никакой доступной информации о загрязне_

нии окружающей среды, вызванном металлургическим заводом. За_

явительница также подчеркивает, что простая возможность отка_

заться от предложенного муниципального жилья не является фунда_

ментальной гарантией права на свободу передвижения.

5. Утверждение государства_ответчика о том, что загрязнение окру_

жающей среды в Череповце вызвано не только ОАО «Северсталь», но

и другими источниками, не может рассматриваться как правдоподоб_

ное по той причине, что, согласно различным источникам, в том чис_

ле информации государственных органов, 93_98% всех вредных вы_

бросов в Череповце принадлежат ОАО «Северсталь». Далее заяви_

тельница подчеркивает, что источником информации об уровне за_

грязнения, представленной Суду правительством_ответчиком, явля_

ется само ОАО «Северсталь», т. е. не беспристрастный источник (со_

держание приложений 2 и 3 к замечаниям правительства по существу

дела см. http://www.severstal.ru/docs/responsibility/eco/presentations/). Так_

же, что касается количества выбросов, приложение 3 к замечаниям

правительства по существу дела упоминает около 330 тыс. тонн в год

в 2000_2003 гг., тогда как в постановлении Правительства от 7 декабря

говорится о 645 тоннах. В любом случае государство_ответчик не ос_

паривает того, что из_за выбросов ОАО «Северсталь» предельно допу_

стимые уровни концентрации различных веществ были превышены.

6. Государство_ответчик утверждает, что должностные лица ОАО

«Северсталь» 45 раз подвергались административной ответственно_

сти в 1995_2000 гг., а в 2001_2003 гг. было установлено 44 нарушения

экологического законодательства. Однако правительство не пред_

ставило какой_либо информации относительно характера этих адми_

нистративных обвинений и размеров наложенных штрафов. Прави_

тельство также не объяснило, повлияла ли, и если да, то каким обра_

зом, такая «административная ответственность» на деятельность за_

вода и на уровень загрязнения.

7. Правительство_ответчик перечисляет несколько исследований

относительно экологической ситуации в Череповце. Однако оно не

установило какой_либо причинно_cледственной связи между этими

исследованиями и мерами, принимаемыми правительством. Прави_

тельство утверждает, что положения Федеральной программы, при_

нятой постановлением правительства от 3 октября 1996 г. были

включены в Федеральную целевую программу «Экология и природ_

ные ресурсы России», принятую постановлением правительства от 7

декабря 2001 г. Однако единственным положением, которое дейст_

вительно было включено в новую программу, является сокращение

вредных выбросов в Череповце на 30%.