Глава 2. КОНТРОЛЬ ЗА САМОВОЛЬНЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ СО СТОРОНЫ ВЛАСТЕЙ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 

 

Контроль за самовольным строительством возлагается на уполномоченные органы в области строительства. К таким органам относятся:

1) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Осуществляет контроль при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), также опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством РФ, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры ВС РФ;

2) Министерство обороны РФ. Контролирует отношения, возникающие при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры ВС РФ;

3) МЧС России. Федеральным законом от 21.12.94 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусматривается проведение государственного пожарного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности, в том числе и при осуществлении строительной деятельности. Функции по осуществлению государственного пожарного надзора и государственного надзора в области гражданской обороны возложены на МЧС России;

4) государственные органы, отвечающие за проведение экологического контроля (контроля в области охраны окружающей среды). Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. Это установлено Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В полномочия государственных инспекторов в области охраны окружающей среды входит проверка соблюдения требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при строительстве, вводе в эксплуатацию производственных и других объектов, проверка выполнения требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, предъявление требований и выдача предписаний юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, приостановка хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды, привлечение таких лиц к административной ответственности (ст. 66). Кроме того, предусматривается, что на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется также муниципальный экологический контроль, при этом муниципальные инспекторы в области охраны окружающей среды наделены полномочиями, аналогичными полномочиям государственных инспекторов (ст. 68, 68.1);

5) органы государственного регулирования безопасности в пределах своих полномочий осуществляют надзор за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью, за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ. Это установлено статьей 25 Федерального закона от 21.11.95 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии";

6) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет надзор за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии), за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за соблюдением требований промышленной безопасностью при проектировании, строительстве опасных производственных объектов, за соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах, за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль), в области охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами (п. 5.3 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401). Государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России осуществляет Минобороны России (Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1082);

7) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования проводит государственный надзор за качеством строительства гидротехнических сооружений. Это установлено Федеральным законом от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Исключение составляет строительство гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений, в таких случаях надзор осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

8) федеральный орган в области контроля за соблюдением охраны труда. Статьей 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда;

9) Согласно Федеральному закону от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" уполномоченные органы исполнительной власти осуществляют государственный строительный надзор при строительстве не любых линий связи, а только линий связи при пересечении Государственной границы РФ, на приграничной территории РФ, во внутренних морских водах РФ и в территориальном море РФ. В том числе при прокладке кабеля и строительства линейно-кабельных сооружений, осуществления строительных и аварийно-восстановительных работ на подводных линейно-кабельных сооружениях связи в территориальном море РФ (см. ст. 9).

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Государственный строительный надзор осуществляется как при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, так и при капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Проведение государственного строительного надзора, осуществляемого при капитальном ремонте объектов капитального строительства, имеет свои особенности, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса РФ либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Проведение государственного строительного надзора устанавливается с целью предупреждения и выявления (пресечения) допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Кроме того, государственный строительный надзор направлен на проверку соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

При отсутствии технических регламентов государственный строительный надзор направлен на проверку соответствия выполняемых работ требованиям:

- строительных норм и правил;

- федеральных норм и правил в области использования атомной энергии;

- правил безопасности;

- государственных стандартов;

- других нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Проведение государственного строительного надзора входит в компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в полномочия которых входит проведение государственного строительного надзора.

Государственный строительный надзор осуществляется только в том случае, если последний предусмотрен при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте.

Начало проведения государственного строительного надзора приурочено к дате получения извещения о начале работ. Соответственно государственный строительный надзор прекращается датой выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

При проведении строительного надзора органом, осуществляющим государственный строительный надзор, ведется надзорное дело, в которое включаются все документы, оформляемые, а также полученные в процессе надзорной деятельности. Формирование, порядок ведения надзорных дел, а также требования, предъявляемые к документам, устанавливаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Выделяют два вида проверок:

- проверки, проводимые на стадии строительства (реконструкции) объекта;

- проверки, проводимые после завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.

К особо опасным, технически сложным и уникальным относятся объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик:

1) высота более 75 метров или с пролетами более 100 метров, а также вылетами консолей более 20 метров;

2) наличие более 1 подземного этажа;

3) использование конструкций и конструктивных систем, требующих применения нестандартных методов расчета с учетом физической или геометрической нелинейности либо разработки специальных методов расчета, а также применяемых на территориях, сейсмичность которых превышает 9 баллов.

Государственной проверке подлежит соблюдение:

- при строительстве - требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;

- при реконструкции - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;

- при капитальном ремонте - требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.

Проверки, проводимые на стадии строительства (реконструкции) объекта.

Проверки проводятся должностным лицом (должностными лицами) органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор. Проверки проводятся в соответствии со специальной программой, а также в случае получения извещений, указанных в ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Программа проверок разрабатывается должностным лицом органа государственного строительного надзора. При разработке программы учитываются конструктивные и иные особенности объекта капитального строительства и выполнения работ по его строительству, реконструкции, капитальному ремонту, условий последующей эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в соответствии с требованиями технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:

- соблюдение требований к выполнению строительных работ;

- соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществлении государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;

- соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентами (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.

При осуществлении проверок органы, осуществляющие государственный строительный надзор за строительством, могут проводить экспертизы, обследования, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов.

По итогам проведенных проверок в случаях выявления нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт. Акт является основанием для выдачи предписания об устранении нарушений, выявленных в результате проверки. Предписание может быть вынесено в отношении заказчика, застройщика или подрядчика в зависимости от того, кто в данном случае несет ответственность за допущенные нарушения.

Акт проверки и выданное на его основании предписание составляются в 2 экземплярах. Акт должен содержать приложения документов, составленные либо полученные в процессе проведения проверки.

Все документы, составленные в результате проведения проверки, должны быть составлены в двух экземплярах, кроме того, копии документов, составленные либо полученные в процессе проведения проверки, должны быть переданы заказчику, застройщику или подрядчику.

Предписание в обязательном порядке должно содержать:

- вид нарушения;

- ссылку на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт;

- ссылку на проектную документацию;

- строительные или иные требования, которые нарушены;

- срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

В случае, если в результате проведения проверки не выявлены нарушения, данные о проверке заносятся должностным лицом органа государственного строительного надзора в общий и (или) специальный журналы.

Также следует отметить, что вторые экземпляры акта и предписания, а также составленные либо полученные в процессе проведения проверки документы остаются в деле органа государственного строительного надзора.

Проверки, проводимые после завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства.

Данная проверка является итоговой и проводится после завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства. Органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.

По итогам проведенной проверки орган государственного строительного контроля, в случае если не были допущены нарушения строительных норм и правил, выдает заключение о соответствии строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Кроме того, заключение о соответствии требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации выдается в случае, если выявленные нарушения в ходе проведенной проверки до даты выдачи заключения были устранены.

У органа государственного строительного контроля также существуют полномочия в отказе в выдаче заключения о соответствии строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации выдается в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации и такие нарушения не были устранены до даты выдачи заключения о соответствии.

Срок для выдачи как решения об отказе в выдаче заключения о соответствии строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, так и самого заключения о соответствии установлен 10-дневный, с даты обращения в орган государственного строительного надзора за выдачей заключения.

К решению об отказе в выдаче заключения о соответствии строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации строительное законодательство предъявляет определенные требования. Так, оно в обязательном порядке должно содержать обоснование причин такого отказа со ссылками на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию.

Данные документы составляются в 2-х экземплярах, соответственно подписанных должностным лицом органа государственного строительного надзора, осуществлявшим проверку (итоговую), и утверждаются распоряжением (приказом) органа государственного строительного надзора.

Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации может быть обжаловано в судебном порядке застройщиком или заказчиком.

Органы государственного строительного надзора ведут единую информационную систему, в которую вносятся все данные, полученные в результате проведенных проверок соответствия строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Кроме того, следует остановиться на полномочиях должностных лиц органов строительного надзора при проведении проверок соответствия строительного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Так, должностные лица органов строительного надзора имеют право:

1) беспрепятственно посещать объекты капитального строительства во время исполнения служебных обязанностей;

2) требовать от заказчика, застройщика или подрядчика представления результатов выполненных работ, исполнительной документации общего и (или) специального журналов, актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, образцов (проб) применяемых строительных материалов;

3) требовать от заказчика, застройщика или подрядчика проведения обследований, испытаний, экспертиз выполненных работ и применяемых строительных материалов, если оно требуется при проведении строительного контроля, но не было осуществлено;

4) составлять по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений;

5) вносить записи о результатах проведенных проверок в общий и (или) специальный журналы;

6) составлять протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривать дела об административных правонарушениях, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, которые предусмотрены законодательством РФ об административных правонарушениях;

7) осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.

Так как должностные лица органов государственного строительного надзора обладают определенными правами и полномочиями, соответственно законодательство устанавливает и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Порядок привлечения к ответственности, а также вид ответственности установлен законодательством РФ.

Следует отметить, что судебная практика по делам о привлечении к ответственности за самовольное строительство по результатам осуществления административного контроля в настоящее время весьма обширна. Так, к примеру, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления земельной административной комиссии, которым на него наложен штраф за самовольное занятие земельного участка.

Как следует из материалов дела, истец по договору купли-продажи приобрел строение, находящееся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности. Земельная административная комиссия, установив, что новый собственник строения пользуется земельным участком без переоформления документов на право пользования им, привлекла его к ответственности по статье 125 Земельного кодекса как лицо, самовольно занявшее земельный участок.

Арбитражный суд в удовлетворении исковых требований отказал, посчитав, что истец занимал земельный участок без надлежаще оформленных документов на землю, поэтому такое пользование должно рассматриваться как самовольное.

В соответствии с толкованием понятия "самовольное занятие земель", данным в приложении 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной Приказом Министерства от 25.05.94 N 160 и зарегистрированной в Минюсте России, самовольным занятием земель является:

пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды земли.

К самовольному занятию, в частности, отнесено пользование земельным участком до принятия соответствующим органом исполнительной власти решения о предоставлении, продаже (передаче) земельного участка в собственность, о переоформлении права на землю, выделе земельного участка.

Исходя из этого, суд признал, что земельная административная комиссия правомерно привлекла товарищество к ответственности за самовольное занятие земельного участка.

Суд кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменил, сославшись на статью 37 Земельного кодекса, в соответствии с которой при переходе права собственности на строение, сооружение вместе с правом собственности на эти объекты переходит и право пользования земельным участком <6>.

--------------------------------

<6> Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства".

 

В соответствии с п. 3 статьи 552 ГК РФ при продаже строения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.

Поскольку продавец строения обладал правом пользования на земельный участок, то такое же право на него приобретает и покупатель строения.

Поэтому отсутствие у товарищества документов на право пользования земельным участком при изложенных обстоятельствах не может рассматриваться как его самовольное занятие и, следовательно, не образует состава земельного правонарушения, за которое истец подвергся штрафу.