§ 1. Социально-территориальная общность

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 
102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 
119 120 121 122 123 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 
136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 148 149 150 151 152 
153 154 155 156 157 158 159 160 161 

Вся разносторонняя и многоплановая деятельность людей,

составляющая содержание всех социальных процессов, осуществляется

в масштабе определенных территориальных общностей,

являющихся в связи с этим важными условиями и формами

общественной жизни.

Социально-территориальные общности могут быть определены

как совокупность людей, обладающих однотипным отно-

шением к определенной хозяйственно освоенной территории.

Основными сущностными признаками подобной общности являются

устойчивые экономические, политические, социальные,

духовно-нравственные и экономические связи и отношения, выделяющие

ее в качестве достаточно самостоятельной системы

пространственной организации жизнедеятельности людей. Социально-

территориальные общности существовали и существуют в

разных исторических условиях. Их появление означало важный

этап, по существу качественный скачок, в истории человечества.

На это в свое время указал Ф. Энгельс, отметивший, что

«старое общество, покоящееся на родовых отношениях, взрывается

в результате столкновения новообразовавшихся общественных

классов; на его место заступает новое общество, организованное

в государство, низшими звеньями которого являются

уже не родовые, а территориальные объединения»1. Иначе говоря,

именно территориальные общности являются основообразующими

звеньями любого государства.

Специфические свойства территориальных общностей детерминированы:

• экономическими условиями, в первую очередь исторически

сложившимся разделением труда;

• социально-классовой, профессиональной и национальной

структурой населения;

• экологическими условиями, оказывающими сущностное

влияние на характер трудовой деятельности, организацию

быта и многие другие черты образа жизни людей.

В принципе, каждая территориальная общность несет на

себе некоторые общие черты, характерные для социального

организма в целом.

В общей совокупности территориальных образований исходной

являются первичная территориальная общность, которая

обладает свойствами целостности и неделимости по функциональному

критерию, а ее составные части не могут самостоятельно

выполнять специфические функции, которые присущи

данной социально-территориальной общности.

Такой исходной территориальной общностью является регион.

Между социально-территориальными общностями имеются

существенные различия: по уровню развития производительных

сил, плотности населения, по характеру хозяйственной дея-

тельности, основанной на той или иной форме собственности,

по образу жизни и режиму социального воспроизводства.

Социальное воспроизводство — это процесс эволюции системы

социальных связей и отношений, социальной структуры,

социальных институтов и организаций, норм, ценностей и поведенческих

стандартов.

Основу социального воспроизводства составляет социальное

воспроизводство населения, проживающего на определенной

территории. Последнее включает в себя такие составляющие,

как: демографическая, этническая (национальная), культурная,

духовно-правовая, профессиональная1. В своей совокупности

они не только обеспечивают физическое воспроизводство людей,

но и воспроизводство определенных социальных качеств,

необходимых для участия населения в общественной жизнедеятельности.

Социальное воспроизводство не имеет характера «простого

повторения», т. е. и количественно и качественно оно отличается

на разных исторических этапах развития общества.

Поэтому термин «расширенное» или «суженное» социальное

воспроизводство должен отражать в своем содержании эти

обстоятельства.

В реформируемой России в 90-е гг. XX в. в регионах с преимущественно

русским населением наблюдался явный спад

рождаемости и увеличение смертности населения. Практически

во всех российских регионах в это же время проявилось усиление

маргинализации населения, получила распространение социальная

апатия и различные формы девиантного поведения.

В целом стали более ощутимыми различия в социально-экономическом

развитии регионов. Сказалось также увеличение

масштабов миграции, осложнившаяся ситуация в ряде областей

и районов страны.

Территориальная градация российского общества отражается в

определенных пределах в его административно-территориальном

делении на республики, края, области, автономную область,

автономные округа, города федерального значения,

крупные, средние, малые города, поселки городского типа, деревни,

аулы, хутора.

Наряду с функциями социального воспроизводства некоторые

из социально-территориальных образований выполняют

социально-политические функции, являясь субъектами федерации.

Последние сложились исторически и являются в условиях

новой демократической России своеобразным наследием

советского прошлого.

В самых общих чертах современное российское государство

представляет собой сочетание федеративной организации (главенствующий

признак) и элементов конфедерации, а также

унитарного государства, т. е. «такую организационную структуру,

которая отражает масштабы страны, ее многоликость, советское

наследие»1. По Конституции России Федерация состоит

из 89 субъектов, в числе которых 21 республика, 49 областей,

6 краев, 10 автономных округов, автономная область и

два города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург.

С весны 2000 г. все эти разнообразные административно-

территориальные единицы объединены в 7 федеральных округов.

Это нововведение призвано способствовать усилению централизованной

государственной власти и делает еще более

специфическим российский федерализм. Говоря о его особенностях,

А. Г. Здравомыслов отмечает следующие моменты:

а) невозможность прямого заимствования опыта федерального

строительства у других государств и народов;

б) отсутствие исторической традиции федеративных отношений

как в досоветский, так и в советский периоды;

в) наличие гораздо большего многообразия регионов по

сравнению с мерой многообразия, наблюдающейся во всех

иных федеративных государствах мира;

г) осложнение федеративных отношений национально-этническими

моментами, которые представляют собой важный

аспект современной политической реальности.

«Нынешний этап развития российского федерализма, —

подчеркивает он, — связан с действующей Конституцией, которая,

с одной стороны, провозглашает Российскую Федерацию

в качестве Федерального Государства, а с другой стороны,

содержит в себе определенные отступления от этого принципа»2.

Эти «отступления» узаконивают, в частности, разностатусность

регионов Более того, составляя в совокупности Российскую

Федерацию, регионы (ее субъекты), имея разный статус, оказывают

разное влияние на социально-политические процессы в

стране, на функционирование самой государственной власти

Регионы, представленные национальными республиками,

являются, в соответствии с Конституцией, суверенными государствами,

имеющими свои конституции, свое законодательство,

свою государственную атрибутику, в то время как все остальные,

являясь также субъектами Федерации, таким статусом

не обладают

Характер отношений между федеральным центром и регионами

определяется не только основным законом страны, но и

местным законодательством и системой договоров о разделении

властных полномочий и предметов ведения Оптимальное

решение этой проблемы обеспечивает как целостность федерального

государства, так и достаточную самостоятельность

субъектов Федерации в решении вопросов, которые входят в

их компетенцию От того, как разграничены предметы ведения

между федеральным центром и субъектами Федерации, зависит

эффективность функционирования всего государства

«Первые шаги становления подлинного федерализма, в частности,

перераспределения властных функций из центра в регион,

— отмечает А А Жириков, — воспринимаются многими

как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета

и даже как угроза территориальной целостности Для подобных

опасений имеются весьма серьезные основания — в

ходе политической перестройки многие политики строили

свою карьеру именно на сепаратистских лозунгах борьбы с федеральной

властью»1 И это не могло не сказаться на самом

принципе становления демократического федерализма и на

политической стабильности общества

В силу некоторых особенностей развития постсоветской России

разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией

и ее субъектами пошло двумя путями конституционным

и договорным Заключение в марте 1992 г Федерального

договора положило начало процессу развития именно договорных

отношений Принятие Конституции Российской Федерации

не только не остановило этот процесс, но и придало ему новый

импульс. Международный опыт свидетельствует о возможном

трояком подходе (трех способах) разграничения предметов, находящихся

в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Первый состоит в том, что в Конституции перечисляются

все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и

ее субъектов. Затем по каждому из данных вопросов подробно

определяется круг проблем, находящихся в исключительном

ведении Федерации.

Второй подход (способ) заключается в том, что перечисляются

вопросы, по которым Федерация определяет общие

принципы законодательства, а субъекты Федерации издают законы,

конкретизирующие эти принципы.

Третий подход (способ) состоит в распространенной практике,

когда по вопросам, находящимся в совместном ведении

Федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов

Федерации предоставляется право принимать законы лишь в

том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.

Таким образом, применяемая юридическая форма для решения

всех вопросов, касающихся разграничения предметов

ведения между Федерацией и ее субъектами, по сути своей

одинакова. Ею является Конституция Федерации, а не договор.

И эта получившая широкое распространение практика закономерна,

так как договор пригоден лишь для регулирования отношений

между субъектами, равными по своему статусу, а

именно: для регулирования отношений между субъектами

гражданского или международного права.

В анализе места и роли договорных отношений в Российской

Федерации следует исходить из того, что в России сложилась

Федерация конституционная, а не договорная. Существующая

практика договоров свидетельствует о том, что договора

заключаются не между субъектами Федерации и Российской

Федерацией как целым, а между органами государственной

власти — федеральными и региональными, и при этом исключительно

по вопросам разграничения своих полномочий.

Поэтому роль договоров является вспомогательной, и они

представляют собой скорее временную вынужденную меру,

призванную как-то сгладить имеющие место противоречия

между федеральным центром и субъектами Федерации Сохранить

целостность страны, не допуская ущемления интересов

территорий — сложнейшая двуединая задача для современного

Российского государства. Ее магистральное решение связано с

формированием новой модели федерализма, позволяющей реализовать

концептуальные принципы самоопределения народов

на основе равноправия всех субъектов Федерации и всех

рациональных общностей в каждом регионе России. Оптимальная

модель российского федерализма призвана не допустить

ущемляющего интересы субъектов Федерации унитаризма, с

одной стороны, и превращения России в конгломерат слабо

связанных между собой территориальных общностей с другой.

Одной из сложнейших проблем взаимодействия федерального

центра с субъектами Федерации явилось соотношение

федеральных и местных законов, несоответствие вторых первым

и невыполнение федеральных законов на местах.

Властные элиты субъектов Федерации руководствовались в

своей деятельности главным образом местными интересами,

мало заботясь об интересах государства в целом.

Можно согласиться с характеристикой государственной системы,

сформировавшейся на основе действующей Конституции

РФ, данной известными политологами Л. Шевцовой и

И. Клямкиным. «Во-первых, в ней зафиксировано не согласие

различных политических сил относительно принципов общественного

устройства, — отмечают они, — а закреплена победа

одной из них при отсутствии такого согласия. Отдавая себе в

этом отчет и желая избежать дальнейших конфронтации, победившая

сторона вынуждена постоянно и безуспешно искать

дополняющие Конституцию консолидирующие процедуры,

что лишь выявляет неустойчивость и зыбкость российского

конституционного строя. Во-вторых, монархические полномочия,

предложенные главе государства Основным законом, в

современной России не могут быть реализованы сколь-нибудь

последовательно. Концентрация власти в Центре, ее многосубъек-

тность (выделено авторами цитаты) на федеральном уровне

могла быть оплачена только уступками регионам и предоставлением

им права самим выбирать местные органы власти, что характерно

лишь для стран с развитыми и глубоко укорененными

демократическими традициями. В России же это приводит к

тому, что региональные власти сплошь и рядом выходят за

пределы конституционного поля, а у наделенного монархическими

полномочиями президента нет властных ресурсов, чтобы

этому воспрепятствовать. Таким образом, президентская моно-

субъектность, призванная быть гарантом Конституции и обеспечивать

ее соблюдение, оказывается не в состоянии это сделать,

выявляя и наглядно демонстрируя тем самым суррогат-

ность (и скорее всего временность) всей постсоветской

российской государственности»1.

Выход за пределы конституционного поля представляет наибольшую

опасность для судьбы Российской Федерации. Ее нейтрализация

предполагает изменения, прежде всего в самой Конституции,

принятие соответствующих федеральных законов.

Отсутствие должного контроля за действием региональных

властей привело к серьезному ухудшению общей социально-

экономической ситуации в стране. Дело дошло до того, что

значительные финансовые ресурсы, отправившиеся из федерального

бюджета в виде трансфертов и государственных инвестиций,

не достигали целевого получателя, а налоги, которые

должны были бы поступать в федеральный бюджет, нередко

задерживались в границах регионов.

Подобная ситуация создавала предпосылки для усиления сепаратистских

и центристских тенденций. Возникла острая необходимость

принять специальные меры для сохранения единства и

целостности страны, укрепления Российской Федерации и предотвращения

ее преобразования в конфедерацию. В их числе такие,

как введение института федерального вмешательства в юридическую

и политическую практику, позволяющего федеральной

власти отстранять от управления представителей региональной

власти в случае нарушения ими Конституции и законов страны.

(Кстати, подобная норма существует и в Конституции других

стран. Так, Конституция ФРГ дает нижней палате парламента —

бундестагу — право распускать законодательные собрания земель

(ландтаги) в строго определенных законом случаях.)