Маастрихтский договор

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 

90-е годы открыли новый этап развития сообществ. В сфере экономической интеграции были достигнуты результаты, которые в целом можно охарактеризовать как позитивные, подтверждающие обоснованность и перспективность избранного курса. Простое сопоставление с серединой 80-х годов подтверждает этот вывод. Единый рынок, вызывавший вначале столько споров и разногласий, в основном состоялся, к концу 1992 г. отпали административные и технические барьеры, прежде препятствовавшие свободному движению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами – членами сообществ. На этой основе заметно укрепилась экономическая стабильность сообществ, что создавало условия для их дальнейшего развития. Вместе с тем в ряде сфер интеграции стала ощущаться потребность в более тесной связи экономических и политических факторов. В целом создавались предпосылки для того, чтобы поднять интеграцию на новый, более высокий уровень.

Бесспорно, далеко не все интеграционные процессы шли гладко, без осложнений. Это проявлялось в различии подходов государств-членов к определению приоритетов в политике сообществ, темпов и способов ее реализации. На ходе интеграции сказывались неодинаковые возможности стран, их разделение на богатых и бедных, нуждавшихся в помощи сообществ. Нельзя было игнорировать противодействие оппозиционно настроенных политических кругов в отдельных странах, как, например, в Великобритании. Но понимание того, что потенциал интеграции нужно использовать во все более полном объеме, стало преобладающим в правительственных кругах западноевропейских стран. Задержки в пути не только были бы потерей времени, но и означали бы проигрыш в конкуренции, развернувшейся в мире.

Суть нового витка интеграции состояла в том, чтобы по возможности преодолеть отрыв, обособленность решения экономических проблем от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» (валютной, экономической, сельскохозяйственной, торговой, социальной политики и др.) более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, создания системы безопасности и в борьбе с преступностью. До сих пор экономическая интеграция и другие сферы сотрудничества государств – членов сообществ были организационно обособлены. Это становилось тем более заметно, что сообщества стали все активнее выступать на международной арене. Прежний отрыв экономических интеграционных процессов от сотрудничества в сфере внешней политики, не игравший заметной роли на предыдущих этапах развития сообществ, стал сказываться все ощутимее. Он серьезно занижал эффективность дипломатических акций сообществ. Идея реформы витала в воздухе и здесь. Кстати, Единый европейский акт особо оговаривал, что через пять лет после его вступления в силу государства-члены должны изучить вопрос о необходимости пересмотра раздела III «Положения о Европейском сотрудничестве в области внешней политики» (п. 12 ст. 30).

Обновление сообществ облегчалось тем, что стала более слаженной и эффективной деятельность институтов и других органов сообществ. При всех своих недостатках и слабостях они продемонстрировали способность решать самые серьезные проблемы интеграции, находить должную меру самостоятельности в сочетании с должным пониманием роли и отведенного им места в процессе принятия решений. Правовая система сообществ постоянно пополнялась новыми пластами регулирования интеграционных процессов. Никого уже не удивляло, что учредительные договоры не только в обиходе, на языке чиновничества, но и в преподавании, в программах юридических факультетов именовались конституцией сообществ, а некоторые другие акты – законами сообществ или, как минимум, законодательными актами.

Разумеется, как институционная, так и правовая система сообществ в свою очередь нуждались в реформе. Единый европейский акт, на который в свое время возлагались немалые надежды, носил в значительной мере переходный характер и не мог стать правовой базой далеко идущих преобразований. Наверное, по этой причине он расценивался в странах, состоявших в сообществах, далеко не одинаково. Более осторожные политики были им в общем довольны, а настроенные радикальнее считали, что он не выполнил своего назначения и остался нереализованным. Если судить «со стороны», то можно сказать, что, располагая большим потенциалом, этот документ в полной мере так и не заработал, хотя и остался своего рода инспиратором грядущего обновления сообществ.

Дальнейшее развертывание интеграционных процессов на прежней правовой базе явно затруднилось. Нужно было внести ряд важных изменений и дополнений как в учредительные договоры, так и во всю правовую систему сообществ. Среди неотложных дел находилась разработка новых правовых актов, касающихся введения единой валюты, развития механизма экономического и валютного союза, единой социальной политики. Требовалось также дальнейшее продвижение вперед в реализации политики сближения правовых систем государств – членов сообществ.

Актуальными стали проблемы расширения сотрудничества в сфере внешней политики и политики безопасности. Страны Западной Европы все больше осознавали свою роль в развитии событий на континенте и во всем мире, которая заметно усиливалась, когда они выступали совместно на основе заранее разработанных и согласованных установок. Это было тем более актуально, что в 80-е годы и в начале 90-х годов в Европе и в других регионах земного шара произошли кардинальные перемены, круто изменившие международную обстановку. Достаточно сослаться на разрушение социализма на востоке континента. Это повлекло за собой ликвидацию СЭВ, Организации Варшавского Договора, распад СССР. Еще одним серьезнейшим изменением в Европе стало воссоединение Германии. В этих условиях усилилась потребность в том, чтобы сообщества все чаще выступали как отдельная, самостоятельная сила на международной сцене.

Еще в начале 1990 г. лидеры Германии и Франции – Коль и Миттеран – выступили с новой и при том весьма значительной инициативой. Если судить по внешней стороне дела, то они были озабочены идеей укрепления легитимности сообществ. Но в действительности речь шла о том, чтобы найти новые пути активизации их деятельности, причем не только в сфере экономики, но и во внешней политике и в области европейской безопасности. На двух конференциях министров иностранных дел государств – членов сообществ, состоявшихся вслед за франко-германской инициативой, были выдвинуты предложения о созыве двух межправительственных конференций. Одна из них должна была рассмотреть вопрос о политическом союзе, а другая – об экономическом и валютном союзе. Обе конференции начали работать одновременно с декабря 1990 г. Подготовительная работа велась на уровне министров и экспертов. Широко использовались разработки, сделанные в Комиссии, в первую очередь доклад Делора и проект Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, датированные

1989 г. При разработке проекта документа о политическом союзе за основу был взят меморандум, составленный Комиссией в октябре 1990 г.

Подготовительная работа заняла относительно немного времени, но по своему характеру была напряженной и полной разных осложнений. Различия в позициях участников проявились по многим вопросам, и прежде всего по вопросам, касавшимся объема совместной внешней политики, закрепления за будущим Европейским союзом компетенции в сфере безопасности и обороны. Долго не удавалось договориться о критериях готовности стран-участниц к введению единой валюты. Много споров было по вопросам расширения компетенции Европарламента, принятия решений в Совете министров на основе квалифицированного большинства. Трудно перечислить многочисленные переговоры, согласования, консультации и неформальные встречи на самых различных уровнях, в ходе которых обсуждались и преодолевались противоречия, вырабатывались компромиссы и достигалось согласие.

Рассмотрение подготовленного таким образом договора стало главным вопросом на специально созванном заседании Европейского совета. Заседание состоялось 9–10 декабря 1991 г. в Маастрихте – одном из небольших провинциальных южных городков Голландии. Проект был в принципе одобрен главами государств и правительств всех двенадцати стран, входящих в сообщества. Официальное наименование документа – «Договор о Европейском союзе», но по месту своего рождения он чаще всего называется Маастрихтским договором. Так малоизвестный до того городок вошел в историю современности: его именем обозначена одна из важнейших вех во всем процессе интеграции и особенно в развитии европейских сообществ и Европейского союза.

Договор о Европейском союзе продолжил традицию учредительных договоров и Единого европейского акта. Это объемный документ, охватывающий широкий круг вопросов. С точки зрения юридической техники он хорошо отработан, его нормы, как правило, четко, полно и недвусмысленно определяют правила поведения участников регулируемых отношений.

Под общим наименованием «Договор о Европейском союзе» сведены воедино несколько блоков, многие из которых по своей значимости вполне могли бы быть предметом отдельных документов. В Договоре – семь разделов. В разделе I «Общие условия» провозглашается учреждение Европейского союза, определяются его главные цели, принципы построения. Наиболее весомым по содержанию является раздел II «Положения, изменяющие Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, с целью учреждения Европейского сообщества». В этом разделе уточнены основные направления деятельности Сообщества, закреплена его обновленная институционная система, установлено гражданство Европейского союза, подвергнуты существенной модернизации положения о «политиках» Сообщества, в том числе об экономической и валютной политике, включая механизмы их реализации. Вслед за разделом II, выделяющимся, соответственно, своими размерами, идут разделы о поправках в другие два учредительных договора: раздел III «Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское объединение угля и стали» и раздел IV «Положения, дополняющие Договор, учреждающий Европейское сообщество по атомной энергии».

Новые направления интеграции, ознаменовавшие учреждение Европейского союза, изложены в двух последующих разделах. Это – раздел V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» и раздел VI «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел». Договор о Европейском союзе завершается разделом VII «Заключительные положения».

Не только для людей, не посвященных в тонкости составления международно-правовых документов, но и, пожалуй, для квалифицированных юристов Маастрихтский договор весьма непривычен и сложен для понимания. Интерпретация многих его положений предполагает обращение к другим правовым актам, в особенности к Парижскому и Римским учредительным договорам. Принципы декларируются не только в «Общих условиях», но и в других разделах Договора. Его особенность состоит, далее, в том, что много важного и актуального содержится в многочисленных приложениях к основному тексту.

Договор о Европейском союзе – объемный документ, содержащий обстоятельно разработанные, детализированные статьи. Но чтобы уточнить его положения и создать хорошо работающий механизм реализации, Договор сопровождается дополнительными документами. В их числе 10 протоколов, 8 деклараций и одно соглашение. К числу наиболее важных протоколов можно отнести Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Протокол об Уставе Европейского валютного института, Протокол об Экономическом и социальном комитете и Комитете регионов, а также Протокол о переходе к третьему этапу развития Экономического и валютного союза. Фактически подобные протоколы являются соглашениями участников по принципиальным вопросам дальнейшего развертывания экономической интеграции в рамках Европейского союза.

Декларации, приложенные к Маастрихтскому договору, имеют более общий характер, чем протоколы. Не все декларации по содержанию равноценны, но все необходимы, с одной стороны, в качестве добавления к статьям и их «привязки» к другим актам, а с другой – для решения важных вопросов, возникающих в процессе функционирования Европейского союза. Особо следует выделить декларации общеэкономического характера: Декларацию о гражданстве государства-члена; Декларацию о Европейском фонде развития; Декларацию о роли национальных парламентов в Европейском союзе; Декларацию о Западноевропейском союзе; Декларацию о праве доступа к информации. Экономическую нагрузку несет только одна Декларация о валютном сотрудничестве со странами, не входящими в Сообщество.

После принципиального одобрения Договора на декабрьском саммите 1991 г. в Маастрихте потребовалось около двух месяцев для окончательной доработки текста Договора. Доработка носила не только редакционный характер. По ряду положений были составлены различные варианты формулировок, выбор одной из которых имел принципиальное значение для определения не только направлений и этапов развития, но и сущности Европейского союза. В первой же статье предстояло либо оставить положение о том, что целью Союза является федерация, либо заменить его расплывчатой и неопределенной фразой о все более тесном союзе народов Европы. В следующей статье нужно было высказаться за безоговорочное введение единой валюты либо допустить другие решения вопроса, в частности, параллельное хождение как ЭКЮ так и других валют.

Согласование окончательного текста завершилось его подписанием 7 февраля 1992 г. После этого был открыт процесс ратификации Договора в парламентах государств-членов. Было установлено, что если ратификация завершится в течение 1992 г., то Договор вступит в силу с 1 января 1993 г. Эта дата была определена не случайно: к началу 1993 г. должно было быть полностью завершено формирование единого внутреннего рынка 12 государств. Впрочем, был предусмотрен и запасной вариант на тот случай, если ратификация заняла бы больше времени: Договор считался бы действительным через месяц после вручения депозитарию последней ратификационной грамоты.

Процесс ратификации Маастрихтского договора в странах-участницах шел неодинаково. В одних странах – Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге – Договор сразу же был одобрен в парламентах, причем каждый раз очевидным большинством голосов. Во Франции и Ирландии в соответствии-с их конституциями Договор прошел через референдумы, и, кстати, во Франции перевес голосов в пользу Договора оказался незначительным. В Германии и бундестаг, и бундесрат решительно поддержали Договор. Соответственно были внесены изменения в конституцию страны. Однако в Конституционный суд была внесена жалоба на то, что якобы Договор неправомерно переносит полномочия бундестага на Европейский союз. Своим решением Конституционный суд Германии подтвердил, что Положения Договора не нарушают Основной закон 1949 г. Вместе с тем он признал, что в ряде случаев Основной закон накладывает определенные ограничения, касающиеся участия Германии в Договоре.

В других странах Маастрихтский договор был встречен значительно более настороженно, если не сказать больше. Пожалуй, ни один другой учредительный договор не сталкивался на этапе ратификации со столь серьезными трудностями, грозившими порой самому существованию этого документа. В Великобритании, где у интеграции вообще, а у Маастрихтского договора в особенности имеется много противников, ратификация в парламенте была на пороге срыва и только решительная позиция правительства, связавшего ее исход с вопросом о доверии, привела к успешному голосованию. В Дании парламент было проголосовал «за», но последовавший затем референдум первоначально дал отрицательный результат, хотя и с минимальным перевесом голосов (50,1%). Только позднее, после того как на саммите в Эдинбурге (12 декабря 1992 г.) другие страны пошли на серьезные уступки датчанам, их мнение удалось изменить. Уступки были закреплены в особом «Протоколе о некоторых положениях, относящихся к Дании». Протокол предусмотрел изъятие в отношении этой страны двух важных положений Договора, подвергшихся наиболее резкой критике: во-первых, Дания получила возможность отказаться от участия в третьем этапе Экономического и валютного союза, а во-вторых, при проведении совместной оборонительной политики она сохраняла всего лишь статус наблюдателя. Повторный референдум сказал «да» Маастрихтскому договору.

Маастрихтский договор не отменяет и не заменяет Парижский договор 1951 г. и оба Римских договора 1957 г. Таково же его соотношение с Единым европейским актом 1986 г. Формально он создает новую структуру – Европейский союз и одновременно вносит изменения и дополнения в учредительные договоры (о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме). Все три договора не отменяются, а в основном сохраняют силу. Теоретически нельзя исключить ситуацию, при которой для отдельных стран, не присоединившихся к тем или иным положениям Маастрихтского договора, продолжали бы действовать в прежней редакции нормы учредительных договоров и, следовательно, могли бы сосуществовать несовпадающие правовые режимы на конкретных участках интеграции.

Вместе с тем Маастрихтский договор сыграл очень важную роль в развитии интеграции в Европе. Сами его авторы не поскупились на лестные слова в адрес Договора. В первой же статье говорится о том, что он «знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан» (ст. «А»). Однако одними декларациями Договор не ограничился. В нем содержатся положения, многие из которых носят весьма конструктивный характер. Собственно говоря, они-то и продвигали дело вперед.

Об этом наглядно говорит содержание Маастрихтского договора. Общие положения занимают в нем мало места. Главное внимание уделяется нововведениям. При этом Римский договор 1957 г. о ЕЭС изменяется настолько существенно, что в Договоре прежнее наименование Сообщества – Европейское экономическое сообщество заменяется на просто Европейское сообщество. Тем самым обращается внимание на то, что становится иным сам подход к ЕЭС и его назначению. Уже некоторое время назад, еще до подписания Маастрихтского договора, ЕЭС стало именоваться Европейским сообществом не только потому, что оно является главным, ведущим в системе сообществ, но и вследствие определенного расширения круга его задач. Достаточно сказать, что его заметная функция состоит в охране окружающей среды, а это, строго говоря, относится уже не только к сфере экономики.

Своими положениями об общей внешней политике и политике безопасности Маастрихтский договор отразил намерение государств-членов перейти к более высокому уровню согласования своих действий на международной арене. Это было сделано несмотря на то что, казалось, накопленный опыт говорил лишь о неудачах. Даже Европейское политическое сотрудничество, предусматривавшее всего лишь систематические консультации министров иностранных дел, так и не заработало. Государства – члены сообществ продолжали проводить свою внешнюю политику несогласованно, не выделяя и не защищая общие интересы. Однако события в мире, и особенно на Европейском континенте, подталкивали эти страны к необходимости активно выступать сообща. Как было заявлено в Маастрихтском договоре, «Союз начинает проводить общую внешнюю политику и общую политику безопасности» (ст. «J»). Как никогда объемно очерчена в Договоре сфера общей внешней политики и общей политики безопасности.

Нововведением стали также положения о сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел, выделенные в отдельный общий раздел. Такое сотрудничество не предусматривалось ни Парижским (1951), ни Римскими (1957) договорами, ни последующими документами учредительного характера. Нельзя сказать, что сотрудничество между судами и полицейскими службами государств-членов до этого вообще отсутствовало. Оно было и постепенно развивалось, поскольку жизнь диктовала потребность в нем. Но ни уровень сотрудничества, ни его масштабы нельзя было считать достаточными.

Речь шла об очень широкой сфере. Необходимо было согласовывать политику предоставления убежища, правила пересечения границ государств-членов и иммиграционной политики, включая вопросы борьбы с несанкционированной иммиграцией. Нуждались в согласовании условия проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая восстановление семей и получение работы по найму. На общем фоне роста преступности, принимавшей транснациональный характер, развертывания наркобизнеса, резкого усиления терроризма нуждались в пересмотре организационные формы взаимодействия полицейских служб государств-членов. Без этого борьба с тяжкими международными преступлениями не могла бы вестись с должной эффективностью.

Если выделить самое важное нововведение, то, видимо, надо отметить, что Маастрихтский договор создал существенные предпосылки – институционные, правовые, организационные – для укрепления единства в рамках интеграционных процессов. С известной долей условности можно сказать, что Договор способствует расширению и углублению профедералистских тенденций в развитии сообществ и Европейского союза. Правда, Европейский союз оказался очень далек от того, о чем грезят поборники перехода к федерализму, хотя само его учреждение означало определенное, но достаточно осторожное продвижение в этом направлении. Принципиальное значение, далее, имело закрепление в Договоре института гражданства Европейского союза, что самым тесным образом связано с признанием основных прав человека также и «европейскими» правами, которые должны принадлежать гражданам Союза. Вместе с тем следует подчеркнуть, что идея политического союза в текст Договора не попала.

Профедералистские тенденции в известной мере подкреплялись не только общеполитическими статьями, но и немаловажными положениями Маастрихтского договора, распространяющими данный подход на конкретные сферы интеграции, в особенности на экономику и социальную сферу. Дело, таким образом, не ограничивалось декларациями о намерениях.

Договор содержит прежде всего положения, направленные на создание Экономического и валютного союза, введение единой валюты в рамках Европейского союза. Установлено, что к 1999 г. такая валюта, получившая после долгих дискуссий наименование «евро», должна заменить национальные валюты государств-членов, что в свою очередь явится заключительным аккордом в становлении Экономического и валютного союза. Стремясь осуществить Социальную хартию, принятую еще в 1989 г., участники Маастрихтского договора подписали Соглашение о социальной политике, в котором поставили перед собой следующие цели: содействие занятости, улучшение условий жизни и труда, надлежащая социальная защита, диалог между управлением и трудом, развитие человеческих ресурсов. Соглашение не распространялось только на Великобританию, которая не поддержала расширение полномочий Сообщества в этой сфере.

Произошло дальнейшее, и при том значительное, укрепление организационного единства сообществ. Возвращаясь к переименованию Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, следует еще раз сказать о том, что речь шла о выделении главного, ведущего звена в системе трех сообществ. Следующий шаг привел к тому, что на базе всех трех сообществ, – а ни одно из них не было упразднено, равно как не произошло и их слияния, – был учрежден Европейский союз. Хотя в Маастрихтском договоре сказано, что этот союз учрежден на базе не одних только сообществ, а дополнен сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с Договором, практически он представляет собой структуру, объединяющую все три сообщества и реализующую идею их единства. Характерно, что с учреждением Европейского союза не были созданы новые институты и другие органы. Как установлено в статье «С» Договора, в Европейском союзе действует единая институционная система.

Ее развитие также весьма показательно. Прежние институты сохранились, их сферы деятельности, основные функции и компетенция не подверглись сколько-нибудь существенному пересмотру. Тем не менее многие институты стали называться иначе, отражая дух Маастрихтского договора. На своем заседании 8 ноября 1993 г. Совет европейских сообществ принял решение о том, чтобы именоваться впредь Советом Европейского союза. Были переименованы, далее, Комиссия европейских сообществ в Европейскую комиссию и Палата аудиторов в Европейскую палату аудиторов. Самым важным шагом в системе управления стало закрепление Европейского совета в качестве главного, руководящего органа. Как сказано в Маастрихтском договоре, Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры.

Усиление профедералистских тенденций в системе сообществ и Европейского союза не следует, однако, преувеличивать. Даже на волне бесспорных интеграционных успехов и новых больших ожиданий государства-члены сохраняли заметную осторожность и выдержку. Мера наднациональности никогда не выходила за пределы, диктуемые интересами обеспечения государственного суверенитета. Сообщества и Европейский союз продолжали носить «гибридный характер»: они сочетали качества международной организации и квазигосударственной федеральной структуры. Это предопределяло построение и деятельность каждого из институтов, причем не в общем плане, не одинаково для всех, а в зависимости от их назначения.

Подчеркивая значение Маастрихтского договора, необходимо иметь в виду, что он отнюдь не решил, да и не мог решить все проблемы развития западноевропейской интеграции. Договор нужно воспринимать, прежде всего учитывая конкретно-историческую обстановку, существовавшую во время его принятия. Он отразил ту меру готовности государств-участников пойти вперед, которая имелась не только на словах, но и на деле. Отсюда проистекают встречающиеся в Договоре неясности, противоречия, просто «белые пятна». Даже эксперты, посвященные в дела Европейского союза, затрудняются порой ответить на многие вопросы, связанные с раскрытием его природы, качественных отличий, привнесенных в интеграционные процессы после Маастрихта.

Небезынтересен ответ, данный 15 декабря 1994 г. Комиссией на запрос депутатов Европарламента относительно природы Европейского союза. Комиссия напомнила, что начиная с Конгресса в Гааге в 1948 г. существуют два лагеря: «с одной стороны, «федералисты», которые выступают за то, чтобы европейским властям были переданы четко обозначенные полномочия, а с другой стороны, сторонники Союза, «унионисты», которые считают, что дальнейшее развитие Европы возможно только путем достижения компромиссов между государствами, сохраняющими полный суверенитет и не делегирующими никакие свои полномочия. Договор о Европейском союзе не усилил раскол между этими двумя лагерями; он скорее объединил их в рамках общего компромисса». Как видно, четкости в представлениях не хватает даже тем, кто, казалось бы, находится в самом центре механизма управления делами сообществ и Европейского союза.

Правовая природа Европейского союза

Как уже не раз отмечалось, интеграция в Западной Европе до Маастрихта носила преимущественно экономический характер и все ее предшествующие этапы подтвердили это. В сфере экономики были последовательно созданы ЕОУС, ЕЭС, Евратом. Реформы, проведенные в последующие годы, касались прежде всего организационных дел (слияние институтов сообществ, повышение роли Ев-ропарламента и т.п.). Все три сообщества сохранялись, хотя постепенно ЕЭС на практике все более отчетливо доминировало в рамках триады, а ЕОУС и Евратом, представляя частные, секторальные интеграционные структуры, отходили на задний план. Механизм интеграции не претерпел кардинальных перемен после принятия Единого европейского акта, который в принципе пошел путем, определенным в Парижском (1951) и Римских (1957) договорах. Под этим углом зрения Маастрихтский договор должен был стать важной вехой в развитии интеграции, ее принципиально новым рубежом, обозначившим сущностные перемены в характере, формах и методах деятельности европейских сообществ.

Однако на практике значение Маастрихтского договора было совсем не таким, о каком мечтали поборники федералистского подхода к интеграции. Широковещательные декларации о единстве государств-членов далеко не всегда были реализованы. Поэтому вопрос о том, каковы же, собственно, правовые последствия Договора, представляется далеко не столь простым, как это может показаться на первый взгляд. Если с таким вопросом обратиться к любому читателю, то нет сомнений в том, что ответ будет однозначным: Маастрихтским договором был учрежден Европейский союз. И это значит очень многое, поскольку вроде бы достигнута цель, которая в общем виде выдвигалась еще на заре интеграции, а в Едином европейском акте формулировалась как вполне зримая и непосредственная задача. Правда, о том, как будет выглядеть сам Союз, тогда не говорилось. Но имелось в виду, что произойдет событие всемирно-исторического значения.

Маастрихтский договор провозгласил решимость его участников обозначить новый этап в развитии европейской интеграции, начавшийся с учреждением европейских сообществ, осознание ими исторического значения прекращения разделенности Европейского континента и необходимости создания прочных основ для строительства будущей Европы (см. преамбулу). Но сразу же бросалось в глаза, что подписание Маастрихтского договора прошло как-то без особого подъема, можно сказать, несколько буднично. Как уже говорилось, процесс ратификации показал, что в ряде стран создание Европейского союза было встречено с непониманием и даже несогласием значительной части населения. У идеи более тесной интеграции появились не только новые союзники, но и новые противники. И это объяснимо: создание Европейского союза произошло на конкретном историческом фоне, характеризовавшемся как различием национальных интересов государств-членов, так и разной степенью их готовности к новым виткам интеграции.

То, что зафиксировано в Маастрихтском договоре, можно рассматривать как некий компромисс и своего рода полумеру по сравнению с тем, что могли ожидать наиболее ревностные поборники идеи единения Европы. Известно, что Европейский союз виделся ими до Маастрихта как почти полное слияние двух линий развития. С одной стороны, речь шла о дальнейшем сближении сообществ на базе единого рынка, а с другой – о соединении сообществ с так и не реализовавшимся в намечавшихся масштабах Европейским политическим сотрудничеством, о создании некоего экономико-политического единого комплекса. Однако эти и подобные им планы не были осуществлены, так как явно расходились с реальной ситуацией, сложившейся в сообществах в целом и практически в каждом государстве-члене в отдельности.

В этой связи следует отметить, что Маастрихтский договор, и особенно торжественные декларации, звучавшие в связи с его подписанием, определенно страдают завышенностыо намерений. Это наглядно проявляется в самой конструкции Европейского союза. Его зачастую сравнивают с храмом, покоящимся на трех опорах, или используется образ дома, собираемого из трех главных строительных компонентов. Сами по себе такие сопоставления не могут вызывать возражений. Однако нельзя согласиться с тем, что в качестве равнозначных опор или строительных компонентов изображают феномены, которые практически, да и строго формально не являются равноценными. Получается, что как сообщества, так и две новые сферы политического сотрудничества, которыми сообщества дополнены, – это чуть ли не три одинаковые «опоры» или три «строительных компонента». Рисуемая таким путем картина может ласкать взор составителей Договора, но она искажает действительность. У названных опор и строительных компонентов различные качественные характеристики, не позволяющие ставить их на один уровень.

Сообщества – это первооснова и фундамент Европейского союза, его несущая конструкция. Формулировка, в соответствии с которой Союз создается на базе сообществ (ст. «А» Маастрихтского договора), подтверждает это. Сообщества «дополняются» двумя другими компонентами (опорами), которые названы в Маастрихтском договоре: 1) «сферами политики», под чем понимается общая внешняя политика и общая политика безопасности; 2) «формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором». Здесь имеется в виду сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.

Маастрихтский договор никоим образом не изменяет и даже вообще не затрагивает действующие положения о правосубъектности всех трех сообществ: она сохраняется в полном объеме. Все три сообщества полностью сохранили свой статус. Что же касается вопроса о правосубъектности Европейского союза, то он как бы остался за кадром. Строго говоря, Договор не содержит ни одного положения, четко квалифицирующего статус Союза. Весьма трудно косвенно толковать отдельные статьи Договора. Не дала ответа на вопрос и последующая практика, в том числе практика Суда европейских сообществ. Нет больших сдвигов в научной сфере, в которой до сих пор идут нескончаемые споры, пока что не приведшие к сколь-нибудь существенным результатам.

Неясность усиливается тем, что, умалчивая об общей правосубъектности Европейского союза, Маастрихтский договор тем не менее содержит положения, говорящие о его определенной международной правосбуъектности. Так, в статье «О» устанавливаются правила приема в Союз, а государства, в него входящие, именуются членами Союза. Договор не переносит на Союз полномочия, которыми наделены сообщества, однако предусматривает некоторую компетенцию Союза в сферах общей внешней политики и общей политики безопасности, внутренних дел и правосудия. Европейский союз не выступает как единое целое в международных организациях, где действуют его государства-члены, однако, согласно пункту 1 статьи «J».5, председательствующее государство-член представляет Союз в вопросах, отнесенных к общей внешней политике и политике безопасности. Последнее положение позволяет государствам-членам, не входящим в ту или иную международную организацию, быть тем не менее представленными в ней.

Различие между Европейским союзом особенно отчетливо проявляется в том, что в Маастрихтском договоре нет даже намека на то, что в государствах-членах Союзу предоставляется правоспособность, признаваемая национальными законодательствами за юридическими лицами. Европейскому союзу тем самым отказано в праве приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве. Никаких позиций в национальном праве у него нет.

Статус любого субъекта права так или иначе зависит от его назначения. Но и в этом отношении Маастрихтский договор весьма расплывчат. Он не очень четко определяет суть и ролевые функции Европейского союза. Его задача сформулирована следующим образом: «организовать, с помощью методов, характеризуемых сплоченностью и солидарностью, отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. «А»).

Более полное, но не исчерпывающее представление о функциях Союза можно получить из перечня его главных целей. Союз призван:

содействовать устойчивому и гармоничному экономическому и социальному прогрессу, особенно путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения и создания Экономического и валютного союза, в конечном счете включающего введение единой валюты;

способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны;

усилить защиту прав и интересов граждан государств-членов посредством введения гражданства Союза;

развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел;

полностью сохранять достигнутый уровень интеграции и опираться на него, чтобы определить посредством применения предусмотренной процедуры, в какой мере политика и формы сотрудничества, сформулированные Маастрихтским договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов сообществ (см. ст. «В»).

Как видно, Европейскому союзу было предписано развивать свою деятельность в самых разных направлениях, решать задачи, возникающие в различных сферах интеграции. При этом нельзя не обратить внимание на весьма важное обстоятельство, отличающее его от других межгосударственных союзов: он продолжает развивать и укреплять своеобразный, «гибридный» характер, заложенный в европейских сообществах. С известной долей условности можно сказать, что, в то время когда традиционные межгосударственные союзы сохраняют и закрепляют незыблемые качества суверенной государственности своих участников, Европейский союз, с одной стороны, оставляет незатронутыми наднациональные черты сообществ, на которых он прежде всего строится, а с другой – подготавливает условия для укрепления сотрудничества в политической сфере. Стоит отметить также, что в Союзе действует единая институционная система, призванная обеспечивать согласованность и преемственность всей его деятельности.

То, что Маастрихтсий договор, создавший Европейский союз, шел по пути, проложенному первыми учредительными договорами, привело к тому, что, хотя правовая природа Союза отлична от сообществ, «не дотягивает» до них, Союз в то же время выходит за рамки традиционного межгосударственного союза, создаваемого для решения конкретных политических задач. По ряду параметров Европейский союз продолжает развивать принципы союза особого типа, впервые предложенные мировой практике с появлением европейских сообществ. Отношения между государствами-членами организуются не на том уровне интеграции, который достигнут в сообществах.

Другая характерная черта Европейского союза, также унаследованная от сообществ, состоит в том, что он создан для решения глобальных долгосрочных задач, носящих комплексный характер. Это отнюдь не конъюнктурное межгосударственное образование, которое нередко встречается в мировой практике, когда того требуют интересы частного характера, например, совместного пользования природными ресурсами (реками, водоемами, морскими богатствами и т.д.), реализации общих проектов в сфере культуры, региональных связей. Европейский союз выходит далеко за рамки временных оборонительных союзов и даже многосторонних систем коллективной обороны, которые порой быстро создаются, но столь же быстро распадаются.

Важно иметь в виду еще одно обстоятельство. Европейский союз в его настоящем облике рассматривается не как застывшая, окончательно сформированная структура, а в качестве динамичного, развивающегося феномена, перспектива движения которого обозначена в Договоре. Это углубление солидарности между народами, более тесное сближение экономик, экономический и социальный прогресс народов и – как генеральная цель – создание самого тесного союза народов. Последнее положение зафиксировано не только в преамбуле, но и в статьях Договора. Достаточно сослаться на статью «А», где сказано: «Договор знаменует собой новый этап в процессе создания как никогда ранее сплоченного союза народов Европы, в котором принимаемые решения направлены на наиболее полное удовлетворение потребностей граждан».

На этом положении Маастрихтского договора необходимо остановиться подробнее. Если понимать его буквально, то Европейский союз, в его сегодняшнем виде являющийся союзом государств, было бы допустимо трактовать как промежуточную структуру, своего рода подготовительную стадию на пути формирования союза народов. Но уже в следующем абзаце предлагается еще одно, на сей раз менее категоричное истолкование природы Европейского союза: он призван организовать отношения как между государствами-членами, так и между их народами. И это далеко не последнее сомнение, порождаемое Маастрихтским договором. Компромиссы следуют в нем один за другим.

К ответу на вопрос о правовой природе Европейского союза легче подойти, анализируя материалы подготовки Маастрихтского договора. Из них явствует, что буквально накануне подписания окончательного текста Договора среди его разработчиков продолжались дискуссии относительно сути и назначения Европейского союза. В центре внимания находились, как правило, вопросы, касавшиеся меры наднациональности будущего Союза, возможности усиления федеративных свойств и качеств в его организации и деятельности. Предлагалось, в частности, ввести указание на федерализм в само понятие Европейского союза. При этом делались ссылки на философию сообществ, сформулированную теми, кто стоял у истоков интеграции.

Одно время казалось, что «федералисты» одерживают верх и их идеи будут отражены в тексте Договора. Доказательством могут служить даже проекты, обсуждавшиеся на заключительных этапах подготовителыюй работы. Но в конце концов победу одержал прагматический подход, который привел к тому, что вопрос о федералистском понимании Европейского союза не только на этапе заключения Маастрихтского договора, но и на обозримое будущее был вообще «изъят из обращения». Что же касается туманных формулировок относительно союза народов, то они носили не столько юридический, сколько политический характер и не таили опасности для тех, кто не был готов пойти даже на декларативные заявления о постепенном приближении к федеративному устройству Европейского союза.

Впрочем, полностью устранить «профедералистские» тенденции в Маастрихтском договоре было практически невозможно. Если их не пускали в дверь, они пролезали через окно и, хотя и не явно, находили отражение в тех или иных статьях Договора. Отсюда проистекает расширенная компетенция общих институтов сообществ и Союза. На это направлено в значительной мере придание Европар-ламенту дополнительных полномочий. Иначе, как профедералист-ским, нельзя назвать введение на территории Европейского союза общей европейской валюты не позднее 1999 г. Еще одной яркой иллюстрацией может служить установление гражданства Европейского союза. Наконец, нельзя не напомнить статьи Договора о механизме общей внешней политики и общей политики безопасности.

Федералистские мотивы в развитии сообществ и Европейского союза заслуживают самого пристального внимания со стороны как теоретиков, так и практиков. И это не случайно. Интерес к федерализму во всем мире растет, поскольку социальная практика сохраняет и выдвигает на первый план его ценности как средства целесообразной, демократической и эффективной организации. Федерализм сегодня позволяет организовать отношения компонентов общей структуры таким образом, чтобы сбалансировать центробежные и центростремительные силы и тенденции. При этом федерализм проявляется и утверждается в новых формах, неизвестных прошлому.

Как учит практический опыт, ценности федерализма проявляются с наибольшей силой там, где понимают, что предпосылка устойчивости и долговременное™ существования самой структуры коренится не столько в соотношении сил, сколько в категории интереса. Целостность федеративного образования сохраняется там и тогда, где и когда достигается соотношение общих и частных интересов и соответственно адекватно распределяются функции и полномочия между центром и составными частями. Выгоды федеративного союза должны перевешивать определенные ограничения самостоятельности и прав его членов – на этом в первую очередь основывается эффективность иерархии отношений в рамках федерации.

Как и другие феномены современного мира, федерализм претерпевает заметную эволюцию. Он становится менее жестким в отношениях центра и субъектов, все больше ориентируется не на приказ сверху, а на консенсус. В механизме регулирования федеральных отношений появляются дополнительные средства и способы рассмотрения споров между федерацией и ее субъектами. Вырабатываются и опробываются на практике ограничители, предохраняющие, с одной стороны, необоснованную концентрацию полномочий в руках центра, а с другой – безудержную децентрализацию, несущую опасность самораспада федерации. На этой основе создаются предпосылки для обновления отношений между центром и субъектами в сложившихся федерациях, пересмотра прежних стереотипов мышления в теории. Вводятся механизмы, расширяющие право субъектов участвовать в выработке решений на уровне федерации и осуществлять контроль за их реализацией. В большей мере признаются, обеспечиваются и защищаются права и интересы меньшинства.

Примечательно, что в последнее время в мире вновь приобретают популярность идеи так называемого кооперативного федерализма. Эти идеи появились на свет давно, их высказывал еще Г. Кельзен, обращавший внимание на то, что между федеративным государством и государством-членом могут складываться не отношения властвования и подчинения, а отношения взаимодействия и сотрудничества, отношения, охватываемые понятием «кооперация». Но условия для становления такого федерализма сложились только в XX столетии, в обстановке, способствовавшей развитию и практическому применению идей децентрализации управлния. Строго говоря, кооперативный федерализм – это в большей мере не государственная, а социальная конструкция, способствующая выявлению и согласованию интересов и позиций различных сторон в процессе принятия решений. Его государственно-правовой срез проявляется главным образом в том, что распределение полномочий и организация власти в условиях федерации отражают намерение создать сбалансированную систему, сочетающую возможности центра и регионов, обеспечивая при этом как демократизм, так и эффективность власти.

На фоне развития сообществ и Европейского союза немалый интерес представляют также идеи и практика конфедерализма. Более того, если современные федерации обычно объединяют субъектов, которых, как правило, нельзя рассматривать в качестве суверенных, независимых государств, то модель конфедерации предусматривает союз именно таких государств. Если за несколькими исключениями федерации основаны на конституции, то правовой базой конфедерации является международный договор. В конфедерации могут быть созданы свои органы, в том числе парламент и правительство, однако сфера их деятельности весьма ограничена. Правовые акты конфедерации (если в принципе предоставлена возможность их принимать) не пользуются приоритетом по отношению к правовым актам государств-членов. Наоборот, конфедерация принимает свои акты на основе консенсуса либо представляет их предварительно на утверждение государств-членов. В случае расхождения правового акта конфедерации с правовым актом государства-члена действует последний.

Конфедерация представляет собой, таким образом, более «мягкую» форму объединения, чем федерация. Это союз государств, а не союзное государство со всеми вытекающими отсюда последствиями. Во многом конфедерация напоминает сообщества и Европейский союз, но ставить между ними знак равенства было бы неверно. Во-первых, все известные истории конфедеративные союзы были политическими объединениями, что в свою очередь находило отражение в их составе, во взаимоотношениях государств-членов, в распределении полномочий между ними и конфедерацией, а также в организационной структуре. Политические цели предопределяли не только ограниченные рамки объединения, но и относительную кратковременность его существования. Если они достигались или же по тем или иным причинам отпадали, конфедерация прекращала свое существование. Во-вторых, эти же конфедеративные союзы характеризовались слабостью центральной (объединенной) власти. Государства-члены очень ревниво относились к идеям ограничения их суверенитета, наделения центра чертами наднациональности. В-третьих, конфедеративные союзы являлись образованиями переходного типа, они либо превращались в федерацию, т.е. в общее государство, либо распадались. Характерно, что ни один из конфедеративных союзов не сохранился: ни конфедерация в Швейцарии (с 1291 г. по 1848 г., с перерывом в 1798-1803 гг.), ни в Германии (1815-1866), ни в Северной Америке (1778–1787). В нашем столетии в конфедеративном союзе находились две африканские страны – Сенегал и Гамбия, образовавшие в 1981 – 1989 гг. Сенегамбию.

Развитие сообществ, а затем и Европейского союза вновь и вновь выдвигает вопрос о понимании суверенитета государства-члена. Движение мысли идет зачастую не только в обход, но и наперекор классическим канонам и сложившимся схемам. Самое главное, пожалуй, состоит в том, что преодолевается подход к суверенитету как к инструменту отгораживания государства от внешнего мира, противостояния государств на международной арене. Если суверенные права государства ограничиваются им добровольно, под воздействием объективных предпосылок, отражающихся в первую очередь в интересах данного государства, а передача полномочий от государства к центру фиксируется договором и у государства сохраняется право и реальная возможность выйти из него и вернуться в исходное состояние, то все рассуждения об утрате независимости, переходе в подчинение некой «империи» утрачивают всякое основание. Суверенитет государства как раз и проявляется в свободном решении вопроса о вхождении в союз государств. При этом передача полномочий, порой весьма существенных, означает определенное самоограничение суверенитета, но отнюдь не отказ от него и тем более не его лишение.

Сегодня особенно актуален вопрос о том, какие сферы деятельности должны оставаться в исключительном ведении государства, а какие могут «уходить» от него. Дело в том, что никогда еще в истории не было такого сосредоточения полномочий, какое отмечается в сообществах, особенно после Маастрихтского договора. Вместе с тем пока что такой процесс проходит преимущественно в сфере экономического развития, формирования единого внутреннего рынка. Эта сфера ныне не может считаться предметом государственного регулирования в той мере, которая свойственна сферам обороны, безопасности, охраны правопорядка, внешней политики. Экономика – это преимущественно сфера действия частного бизнеса, государственное регулирование которого имеет определенные рамки. Поэтому доля ограничения суверенитета государства не равна автоматически доле полномочий, которыми наделяется союз государств.

Развитие может, видимо, привести к наделению Европейского союза суверенными признаками в той мере, в какой это сочтут необходимым сделать государства-члены. Тогда не только в теории, но и на практике появится конструкция двух суверенитетов в союзе государств. Но дойдет ли дело до этого? Не случится ли так, что на определенном рубеже, когда количество переданных полномочий может дать новое качество, процесс приостановится или пойдет в другом направлении? Ответ на эти вопросы очевидно даст только время.