Межправительственная конференция

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 

Межправительственная конференция открылась 29 марта 1996 г. в г.Турине (Италия). Место ее проведения было выбрано не случайно, оно предопределялось самим фактом итальянского пред-седательствования в Совете Европейского союза. Сложность, важность и актуальность задач, поставленных перед конференцией, отразились в том, что она с самого начала носила во многом непривычный, нестандартный характер – даже в организационном аспекте. Трудно припомнить другую конференцию, в отношении которой сразу же напрашивалось сравнение с марафонской дистанцией. Предполагалось, что конференция в самом кратком ее варианте будет продолжаться по крайней мере до середины 1997 г.

Обращает на себя внимание и то, что состав участников конференции не должен был быть постоянным; наоборот, предусматривалось, что он будет изменяться как по рангу представительства, так и по профессиональному признаку. Начало конференции было весьма авторитетным: от государств-членов присутствовали их лидеры – главы государств или премьер-министры. Это задало тон конференции. Что же касается ее последующих этапов, особенно длительной разработки и предварительного согласования проектов решений, то такая нагрузка легла на плечи министров иностранных дел и других высших правительственных чиновников стран-участниц. Очень многое подготовлено в различных комитетах и комиссиях, в которых работали заместители и советники высших правительственных чиновников. Главы государств и правительств вновь появились на конференции только на заключительном этапе, в связи с утверждением и подписанием нового договора, после того как согласование текстов принципиальных документов в основном было завершено и можно было их подписать.

Накануне Туринской конференции Комиссия европейских сообществ представила государствам-членам свой доклад «Об усилении Политического союза и подготовке к расширению». В докладе подчеркивается важное значение Межправительственной конференции, которая стала последней и единственной возможностью для всех 15 государств-членов обменяться мнениями о том, как Европейский союз должен быть организован и как он должен действовать в более широком составе и в новых исторических условиях. Комиссия не скрывала, что массированное увеличение численности Союза несет с собой опасность размыва его конструкции и ослабления его исходных принципов. Приводилось даже предупреждение одного из ведущих европейских государственных деятелей, который не исключил возможности того, что, когда последняя заявка о приеме в Европейский союз будет удовлетворена, в случае отхода от устоев, на которых Союз до сих пор держался, новое государство присоединится к структуре, оставшейся в прошлом.

Поэтому доклад Комиссии был нацелен на то, чтобы достижения сорокалетней интеграции не только не были забыты, но и остались исходной базой нового исторического этапа. Признание незыблемости устоев Европейского союза рассматривалось как одно из главных условий приема новых государств-членов. Считая необходимой ревизию Маастрихтского договора, Комиссия в то же время обращала внимание на обязательность соблюдения его положений, полностью сохраняющих юридическую силу и актуальность. В связи с этим особо выделялись положения, касающиеся учреждения Экономического и валютного союза и введения единой валюты.

Главные цели Межправительственной конференции сводились в докладе к тому, чтобы Европейский союз, во-первых, был ближе к гражданам, во-вторых, активно проявлял себя во всем мире и, в-третьих, адаптировал свою институционную систему так, чтобы она успешно функционировала после увеличения состава Союза. Для достижения первой цели необходимо было найти пути продвижения модели социального развития, принятой Союзом, добиться обеспечения на территории государств-членов реальной свободы и безопасности человека, упростить и демократизировать организацию и порядок принятия решений в Союзе. Вторая цель предполагала проведение более последовательной внешней политики Союза, повышение эффективности его внешнеполитических акций, подведение под внешнюю политику и политику безопасности Союза прочной базы, а также выработку европейской концепции безопасности и обороны. К третьей цели вели реформирование институтов сообразно новым потребностям, переход к принятию решений большинством голосов, разработка более гибких управленческих механизмов.

Предложения к повестке дня Межправительственной конференции высказывались и помимо Комиссии. Более конкретно речь шла о том, чтобы идти дальше в разработке концепции европейского гражданства и культурного измерения интеграции. Обращалось внимание на совершенствование механизмов так называемой внутренней безопасности (визовый режим, механизмы предоставления убежища и иммиграционная политика). Развитие социального направления в деятельности Союза увязывалось с его политикой в сфере занятости. Обеспечение большей открытости процесса принятия решения виделось прежде всего в демократизации и упрощении этого процесса. Весьма актуальной была проблема борьбы с мошенничеством при использовании финансовых ресурсов Союза. Говорилось и о необходимости приведения Договора в форму, позволявшую пользоваться им обычным людям.

Поток предложений по вопросам перестройки Европейского союза, поступивших от государств-членов, институтов ЕС, специалистов, общественных организаций и движений, превзошел ожидания не только скептиков, но и тех, кто с самого начала придавал Межправительственной конференции большое значение. И это не случайно. Европейский союз доказал и подтвердил исторические потребности в интеграции, равно как жизнеспособность и эффективность избранных путей, методов и организационных форм.

Подготовка нового договора была нелегким делом. Даже простое напоминание о том, что его разрабатывали 15 государств, дает представление о сложности поставленной задачи. Не обошлось без разногласий, большинство которых отражали особые интересы государств, степень их готовности к новому витку интеграции, проблемы их внутреннего развития. Отсюда проистекают компромиссность и половинчатость одних решений, откладывание «на потом» других, заявление национальных позиций и многое другое. Не случайно, что новый Договор, еще не будучи ратифицирован и, следовательно, не «работая», стал предметом критики со стороны тех, кто был разочарован мерой модернизации Европейского союза или не согласен с положениями Договора.

В целом же итоги Межправительственной конференции показали, что главные трудности были преодолены, а задача, поставленная перед Конференцией, выполнена.

На состоявшейся в июне 1997 г. в г. Амстердаме (Голландия) сессии Европейского совета, проходившей на высшем уровне, проект нового Договора был в целом одобрен. Потребовалось немного времени для заключительной юридической правки текста, устранения некоторых разночтений в выявленных при сопоставлении разделов и отдельных статей, т.е. для тщательного редактирования. В октябре 1997 г. в том же г. Амстердаме состоялась торжественная церемония его подписания главами государств и правительств. По сложившейся традиции новый Договор получил свое наименование по месту подписания. Его полное название – Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждавших европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов.

Амстердамский договор представляет собой достаточно объемный и сложный документ, в тексте которого содержатся изменения, дополнения и другие поправки учредительных договоров, включая Парижский договор 1951 г. о ЕОУС, Римские договоры 1957 г. о ЕЭС и Евроатоме и Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском союзе.

По своей структуре Амстердамский договор относится к числу достаточно сложных документов. Он подразделяется на разделы (секции), главы и статьи. В текст Договора непосредственно включено, а также к нему приложено немало протоколов и деклараций.

Проблемы укрепления основных прав и свобод человека

Одна из основных задач Межправительственной конференции состояла в том, чтобы приблизить Европейский союз к человеку, преодолеть то отчуждение, которое было выявлено еще в период ратификации Маастрихтского договора и сохранялось все последующие годы. Следует учитывать и то обстоятельство, что обеспечение и защита основных прав и свобод человека давно уже находилась в центре внимания как политических сил, так и общественного мнения во всех государствах–членах Европейского союза.

Лозунг «Народная Европа» получил популярность сравнительно недавно, хотя его корни можно найти еще в декларациях, предшествовавших созданию сообществ, равно как и в их учредительных договорах. Сегодня трактовка этого лозунга сводится к тому, что Европейский союз создан для благополучия граждан и в интересах их активного участия в делах Союза. Отсюда проистекает все усиливающееся внимание Европейского союза к проблеме прав и свобод человека. Вместе с тем как через все прежние документы, так и через Амстердамский договор красной нитью проходит положение о том, что защита прав человека относится к компетенции прежде всего государств-членов и только затем уже Союза в целом.

Такой подход к проблеме прав человека и основных свобод имеет свою историю. Исходная идея, сводящаяся к тому, что в первую очередь ответственность за их соблюдение несут государства – члены сообществ, предопределила тот факт, что первоначально в учредительных договорах основные права и свободы человека не перечислялись. Ничего не говорилось также о судебном контроле за их соблюдением в деятельности органов сообществ. Поскольку, однако, сообщества были наделены полномочиями издавать правовые акты, приоритетные по отношению к национальному праву, государства-члены стали проявлять намерение контролировать такие акты с позиций обеспечения прав и свобод человека. В получившем широкую известность решении Конституционного суда Германии по данному вопросу (1974 г.) была признана потребность в том, чтобы до тех пор, пока на уровне европейских сообществ не будет обеспечен контроль за соблюдением прав и свобод человека, право сообществ должно проверяться на предмет его соответствия немецкой конституции. Подобную позицию занял и Конституционный суд Италии.

Создавалась своеобразная правовая ситуация, неудобство которой проявлялось в том, что государства-члены собирались самостоятельно решать вопрос о применении права сообществ. И хотя речь шла о сфере прав и свобод человека, налицо была опасность подрыва принципа единого правопорядка. Тревога за будущее сообществ нашла отражение во многих решениях Суда в г. Люксембурге, в которых делался упор на необходимость соблюдения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, играющей очень важную роль в настоящее время. С необходимостью единого подхода государства-члены в конечном счете согласились. Характерно, что Конституционный суд Германии в 1986 г. изменил свою прежнюю позицию, признав наличие на уровне сообществ и Европейского союза достаточной правовой базы для защиты прав и свобод человека. Таким образом, отпадала проверка соответствия правовых норм сообществ немецким конституционным стандартам, если сущность прав и свобод не была изменена.

Внимание европейских сообществ к данным проблемам нашло отражение в том, что в 1977 г. Европарламент, Совет и Комиссия подписали совместное Заявление об основных правах человека. В 1989 г. Европарламент принял Декларацию, содержавшую подробный перечень прав и свобод, действовавших на территории сообществ и Европейского союза. В том же году Европарламент поддержал Декларацию об основных социальных правах, которая, однако, не приобрела обязательного характера. Вскоре эта Декларация была принята одиннадцатью из двенадцати государств-членов (за исключением Великобритании). При подписании Маастрихтского договора те же одиннадцать стран добавили к нему Протокол о социальной политике, в котором были закреплены их обязательства по выполнению Декларации. Эти и другие примеры свидетельствуют о стремлении соблюдать в рамках Европейского союза Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод.

О присоединении сообществ, а затем Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод говорилось уже давно. В принципе против этого не возражали государства-члены.

Надо сказать, что вопрос о присоединении Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод не раз рассматривался в Совете, Комиссии и Европарламенте. Еще в 1994 г. Совет обратился в Суд ЕС за заключением о том, насколько такое присоединение совместимо с учредительными договорами ЕС. В заключении от 28 марта 1996 г. Суд ЕС установил, что в соответствии с действующим правом ЕС Европейское сообщество не имеет надлежащих полномочий, позволяющих ему решать вопрос о присоединении и Конвенции. Такое присоединение возможно с правовой точки зрения только в том случае, если в учредительные договоры будут внесены необходимые изменения.

Амстердамский договор данные изменения не предусмотрел. Он пошел по другому пути, расширяя и дополняя каталог фундаментальных прав и свобод человека, закрепленных в праве ЕС.

На Межправительственной конференции 1996–1997 гг. голоса в поддержку подписания Конвенции со стороны Европейского союза звучали весьма громко. Можно было ожидать, что конференция примет соответствующее решение.

Предложения состояли в том, чтобы включить в текст нового договора либо весь каталог основных прав и свобод человека, закрепленных в Европейской декларации, либо всю Декларацию целиком, придав ей тем самым юридическую силу учредительного договора.

Это означало бы, что на смену выборочного фиксирования в документах сообществ и Европейского союза отдельных категорий прав и свобод человека пришел универсальный подход.

К настоящему времени учредительные договоры провозглашают ряд важных прав и свобод человека. Еще в Договоре о создании ЕЭС был записан запрет всякой дискриминации человека в связи с гражданством (ст. 6). Далее, Договор провозглашал свободу передвижения граждан и работников (ст. 48), социальные права работников (ст. 51), свободу выбора местожительства (ст. 48–51), свободу движения услуг (ст. 59–66), право на равную оплату труда (ст. 119). Маастрихтский договор ввел гражданство Европейского союза, право участия в коммунальных выборах граждан государств-членов вне границ своих стран, право петиции. Кроме того, граждане государств-членов получили возможность обращаться со своими жалобами к омбудсману. В орбиту Европейского союза вошли многие вопросы въезда (и выезда) на территорию государств-членов граждан третьих стран, предоставления убежища. Амстердамский договор пошел еще дальше по пути расширения каталога фундаментальных прав и основных свобод человека и укрепления механизма их защиты в праве Союза. Общий подход нашел отражение в том, что удельный вес и значение этих прав и свобод подчеркиваются введением нового параграфа в статье «F» Маастрихтского договора. Перечень важнейших принципов, на которых базируется Европейский союз, теперь начинается со следующего положения: «Союз основывается на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и фундаментальных свобод, господства права, т.е. принципах, которые свойственны государствам-членам».

Сходное положение можно найти в преамбуле Маастрихтского договора. Новый пункт, являющийся, кстати, первым параграфом статьи «F», отличается не только более широкой трактовкой, но и тем, что включен непосредственно в текст Договора. Это повышает его авторитет и действенность. В какой-то мере могут быть удовлетворены и те, кто не скрывает своего разочарования в связи с неудачной попыткой присоединиться к Европейской конвенции.

Требования, связанные с соблюдением прав и свобод человека, относятся не только к государствам–членам Европейского союза. Они представляют собой непременное условие, учитываемое при решении вопроса о приеме новых членов. Статья «О» Маастрихтского договора, трактующая условия приема, изменена в Амстердамском договоре таким образом, что теперь с просьбой о приеме может обращаться только такое европейское государство, которое уважает принципы, установленные в пункте 1 статьи «F» .

В декларациях и протоколах, приложенных к Амстердамскому договору, содержатся более конкретные положения, касающиеся основных прав и фундаментальных совбод человека. Декларация 2 о смертной казни говорит о том, что большинство государств-членов ратифицировало Протокол № 6 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающий отмену смертной казни. Во многих государствах-членах такого наказания больше нет, но во всех оно фактически не применяется. Не преувеличивая юридическую силу декларации, нельзя не сказать, что сам факт принятия Европейским союзом данного акта подчеркивает связь и преемственость права сообществ и права Совета Европы в сфере прав и свобод человека.

Стоит отметить, далее, что в Амстердамском договоре развиваются положения о защите фундаментальных прав человека в суде. Положение Маастрихтского договора о том, что Союз уважает основные права человека в том виде, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права сообществ, сохранено без изменений. Вместе с тем, что весьма существенно, статья «L» Маастрихт: ского договора получила дополнение, разрешившее Суду европейских сообществ применять приведенное выше положение при рассмотрении действий государств-членов, если таковые действия подпадают под его юрисдикцию.

Амстердамский договор характерен тем, что он значительно усилил защиту прав и свобод человека. Можно с полным основанием назвать «переломным» принятое государствами-участниками решение о санкциях, налагаемых на нарушителей принципов, лежащих в основе Европейского союза. Государства-члены могут теперь быть даже исключены из Союза за серьезные и постоянные нарушения, к которым относятся нарушения основных прав и свобод человека. Весьма существенно, что Амстердамский договор установил процедуру назначения такого рода санкций.

В Амстердамском договоре особо подчеркнуто значение социальных прав. В преамбулу Договора о Европейском союзе добавлен новый, четвертый пункт, говорящий о приверженности государств-членов фундаментальным социальным правам, как они определены Европейской социальной хартией 1961 г. и Хартией основных социальных прав трудящихся 1989 г. Указание в преамбуле на социальные права отразило то обстоятельство, что Великобритания пересмотрела свое прежнее отношение к этой части права ЕС и присоединилась к общей социальной политике Европейского союза. На перечне социальных прав и механизме их реализации поправка в преамбуле никак не отразилась.

К Амстердамскому договору приложена Декларация о статусе церквей и неконфессиональных организаций. В Декларации говорится об уважении к религиозным объединениям и одновременно отмечается, что Европейской союз уважает статус философских и неконфессиональных организаций и свободен от предубеждений по отношению к ним. Данные положения сформулированы, однако, в самом общем виде и не раскрываются ни в тексте самой Декларации, ни в других документах, связанных с ней. Это, несомненно, затруднит применение Декларации в качестве правового акта.

Усиление защиты прав и свобод в Амстердамском договоре характерно тем, что учитывается развитие новых технологий в современном мире. Речь идет в первую очередь о защите человека от институтов и других учреждений Европейского союза в связи с компьютеризацией сбора персональных данных о человеке. В статье 231 «Ь» Маастрихтского договора внесена поправка, распространяющая с 1 января 1999 г. на все эти институты и учреждения обязанность обеспечивать защиту человека в сфере использования и передачи персональных данных.

Амстердамский договор продолжает развивать принципы недискриминации. Равноправие мужчины и женщины записано отдельной строкой в качестве одной из главных задач европейских сообществ (ст. 2). В статье 3 добавлен пункт, требующий от всех государств–членов сообществ активных действий, направленных на устранение неравенств в принципе. Поскольку Суд европейских сообществ в одном из своих последних решений (по делу Каланке против г. Бремена, 1995) особо отметил необходимость полного и последовательного осуществления равноправия мужчины и женщины, именно эта сторона борьбы против дискриминации является в настоящее время в рамках Европейского союза весьма актуальной задачей.

Развитие социальной политики

Возрастание авторитета Европейского союза среди простых людей ныне напрямую связывается с тем, насколько активно и действенно он ведет себя в социальной сфере. Несмотря на то что основную тяжесть в решении возникающих проблем здесь несут государства-члены, от Европейского союза также ожидают эффективных действий. Как известно, о единой социальной политике говорилось еще в первых учредительных договорах, а с начала 70-х годов ЕЭС стала уделять этой политике значительно больше внимания. Маастрихтский договор продолжил и усилил это направление в общем интеграционном процессе. Речь шла об охране труда, профессиональном образовании, защите детей и молодежи, равенстве прав мужчины и женщины и т.д. Однако на пути единой социальной политики Союза стоят различия условий и вытекающих отсюда интересов государств-членов.

Не случайно в этой сфере Европейский союз выступал преимущественно как координатор и инициатор. Более того, в государствах-членах достаточно заметно проявлялся скепсис по поводу возможностей Европейского союза сколь-нибудь ощутимо проводить самостоятельную социальную политику. Следует напомнить, что многие вопросы социальной политики регулировались в институтах Союза в усложненном порядке. В Маастрихтском договоре оговорено, например, что положения о правах и интересах работников и о реализации свободы передвижения должны приниматься единогласно.

Камнем преткновения при разработке единой социальной политики была, как уже отмечалось, особая позиция Великобритании, которая во время нахождения у власти в ней консервативной партии практически блокировала достижение общего согласия. Присоединение Великобритании к общей социальной политике Европейского союза существенно изменило положение дел. Социальная политика стала по-настоящему общей. Амстердамский договор дал новую редакцию статьи 117, сформулированной впервые в Договоре о ЕЭС. Нововведения состояли в том, что, во-первых, содержание социальной политики было расширено, а во-вторых, сделаны ссылки на Европейскую социальную хартию 1961 г. и Хартию основных социальных прав трудящихся 1989 г. При этом-отмечено, что меры, предпринимаемые институтами Европейского союза, должны учитывать различную практику государств-членов, особенно в сфере контрактов, равно как и необходимость поддерживать конкурентоспособность экономики сообществ.

Надо сказать, что проведение общей социальной политики в Европейском союзе – нелегкое дело. Характерно, что в Соглашении о социальной политике, которое теперь охватывает все 15 государств-членов Европейского союза, отмечается небольшой прогресс по сравнению с первыми учредительными договорами. Среди главных целей социальной политики, провозглашенных в Соглашении, следует назвать: 1) социальную безопасность и социальную защиту работников; 2) защиту работника в случае прекращения трудового договора; 3) представительство, в том числе коллективное представительство интересов работников; 4) улучшение условий труда граждан третьих государств; 5) финансовая поддержка занятости и создания новых рабочих мест, осуществляемая без ущерба для социальных фондов. Вместе с тем обращает на себя внимание то обстоятельство, что в Соглашении ничего не говорится об оплате труда, праве на объединение, праве на забастовку и праве на локаут. Как некую компенсацию можно рассматривать положения об усилении участия социальных партнеров в процессе реализации Соглашения.

Пожалуй, наиболее существенной чертой Соглашения стало как раз его включение в текст Амстердамского договора. Первоначально предполагалось, что Соглашение заменит собой главу о социальной политике Маастрихтского договора. Однако такое предложение не прошло. Было сделано иначе: к тексту Соглашения добавлены статьи и формулировки данной главы, и получившийся таким путем объединенный текст вошел в Амстердамский договор как единая часть, посвященная социальной политике.

В текст Соглашения были внесены некоторые незначительные изменения, в частности в статьи, говорящие об общих целях и равном подходе. Например, при определении целей говорится не об осуществлении социальных прав, закрепленных в Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г., а о необходимости иметь в виду Хартию в целом. Вместо понятия «дискриминация женщин» применено понятие «дискриминация по половому различию» и т.д.

В Амстердамском договоре Европейский союз продемонстрировал намерение активно участвовать в решении вопросов социальной политики. Наиболее очевидный путь развития активности Союза – это создание единой правовой базы социальной политики.

Союз, бесспорно, не сможет обойти стороной проблему безработицы. При всех колебаниях в определении ее размеров большинство специалистов сходятся на том, что на территории государств – членов Европейского союза постоянно насчитывается не менее 20 млн. человек, не имеющих работы. При этом на рынке труда отмечается преимущественно тенденция спада спроса на рабочую силу. Серьезность ситуации побудила Европейский совет еще в конце 1993 г. одобрить подготовленную Комиссией «Белую книгу по проблемам роста, конкуренции и занятости». Наряду с подтверждением принципов стабильной экономики, устойчивой финансовой системы и открытого рынка Белая книга предусматривала «солидарное хозяйствование». За этим весьма туманным понятием скрывалась потребность в выделении средств, необходимых для борьбы с безработицей. Однако источники поступлений не были указаны.

Организаторы Межправительственной конференции объявили, что проблемы занятости будут в центре внимания. Однако предлагаемые рецепты не отличаются новизной. К тому же они сформулированы в очень общей форме. Имеется в виду разработать общую стратегию действий, стимулировать сотрудничество между заинтересованными сторонами, консолидировать мероприятия по многостороннему контролю за долгосрочными программами государств-членов, включать задачи борьбы с безработицей во все «политики» Сообщества. Амстердамский договор отразил проблему занятости главным образом путем выделения отдельной главы (гл. 3 «Занятость»). Статья 3 Маастрихтского договора, говорящая об основных направлениях деятельности Европейского союза, дополнена положением о координированной стратегии по проблемам занятости. Кроме того, Амстердамский договор содержит серию из пяти новых статей (109 «п» – 109 «г») по отдельным вопросам занятости. В них говорится о том, что координированная стратегия подразумевает обязанность государств-членов и сообществ поддерживать развитие квалифицированной рабочей силы и рынков труда, адекватных переменам в экономике. Подчеркиваются связанные с этим обязанности Европейского союза, Европарламента, Совета, Комиссии, Экономического и социального комитета, Комитета регионов. Дальше общих положений и призывов Амстердамский договор, однако, не идет.

Еще одной проблемой, актуальность которой сегодня очевидна, является осуществление принципа свободного передвижения людей в рамках Европейского союза. Эта проблема касается одной из базовых свобод, закрепленных в первых же учредительных договорах европейских сообществ. Однако практика ее реализации говорит о многих ограничениях и препятствиях, чинимых ей в государствах-членах. Во всяком случае единый подход здесь отсутствовал.

Амстердамский договор откликнулся на сложившуюся ситуацию, выделив часть, озаглавленную «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Стоит добавить, что Совету дано поручение разработать в течение пяти лет после вступления в силу Договора меры, направленные на полную отмену всякого контроля за пересечением границ гражданами Европейского союза, а также гражданами государств, не входящих в Союз.