О развитии институтов и других органов

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 

Как свидетельствует опыт, институционная система Европейского союза в целом отличается устойчивостью своих базовых конструкций. Во всяком случае ни один из ее компонентов не был упразднен, а частичные изменения не меняли общую картину. В систему вводились новые органы, которые лишь ее дополняли и совершенствовали. Но на этом фоне нельзя не видеть динамики перемен в сфере функций и компетенции отдельных институтов и других органов, которые таким образом шли в ногу со временем, приспосабливали свои организационные формы и методы деятельности к меняющимся условиям. При этом общая тенденция развития институционной системы Европейского союза оставалась прежней: наднациональные черты интеграционных механизмов в конечном счете усиливались.

Главные цели реформы институционной системы, провозглашенные в документах Межправительственной конференции, сформулированы в виде привлекательных и хорошо воспринимаемых лозунгов:

усиление открытости и демократических начал в процессе принятия решений, приближение институтов и других органов Европейского союза к человеку;

преодоление дефицита демократии путем расширения участия Еропарламента в правотворчестве, особенно в «законодательстве»;

пересмотр положений о «трех опорах», ведущий к включению в сферу права Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности, а также сотрудничества по проблемам внутренних дел и правосудия.

Одним из важнейших звеньев реформы должно было стать повышение роли Европарламента. Речь идет в основном о двух существенных изменениях. Во-первых, предлагается установить постоянную его численность. Кроме того, намечалось такое изменение порядка выборов в Европарламент, которое способствовало бы более строгому и требовательному отбору депутатов. Это должны быть выборы, ни в чем не уступающие выборам в национальные парламенты.

Во-вторых, предполагалось сократить число процедур принятия решений с участием Европарламента. На будущее должны были остаться только три такие процедуры, предусматривающие: 1) заслушивание мнения Европарламента, 2) получение согласия Европарламента, 3) принятие совместного решения Европарламентом и Советом. Наиболее сложная из этих процедур – процедура совместного решения – должна была быть упрощена. Это могло быть достигнуто прежде всего путем установления четких сроков для первого чтения, отмены стадии высказывания намерения об отклонении проекта во втором чтении и полной отмены третьего чтения. Предлагалось, чтобы наиболее важные документы, в первую очередь акты «законодательного» характера, принимались только путем совместного решения. Что же касается процедуры сотрудничества, которая и прежде вызывала много нареканий, то ее намечалось вообще отменить.

Кроме того, предлагалось установить правило, согласно которому принятие Советом министров решений в так называемых основополагающих сферах (изменение договоров, собственные средства) станет возможным только с согласия Европарламента.

Все большее число сторонников набирало предложение о том, чтобы Европарламент участвовал в назначении председателя Комиссии Европейского союза. Как известно, это назначение находилось практически полностью в руках правительств государств-членов, а Европарламнет никакого отношения к этому не имел. Депутаты Европарламента предлагали, чтобы председатель Комиссии избирался на пленарном заседании Европарламента. Было и другое предложение: председателя Комиссии назначает Европейский совет, а Европарламент утверждает такое назначение.

Были намерения усилить парламентский контроль за работой Комиссии, особенно в том, что касается ее отставки. И ранее Европарламент был наделен таким правом, но только в отношении всей Комиссии. Это слишком мощный инструмент, пользоваться которым можно только в редких случаях, ибо при частом применении в Европейском союзе была бы подорвана стабильность системы управления. В Европарламенте хотели бы получить возможность отстранять отдельных членов Комиссии, делая это самостоятельно или обращаясь с этим вопросом в Суд европейских сообществ. Как видно, речь шла о воспроизведении в Европейском союзе модели разделения властей, характерной для традиционного государства.

Активно обсуждался вопрос о числе членов Комиссии. В нее входили по два человека от крупных государств-членов и по одному от остальных. Если идти на увеличение числа членов Комиссии, то это, несомненно, отрицательно сказалось бы на эффективности ее работы. Видимо поэтому предлагалось, чтобы каждое государство-член получило по одному месту в Комиссии. В случае значительного расширения состава Европейского союза было бы внесено предложение о том, чтобы отказаться от принципа «каждому государству-члену – по члену Комиссии» и перейти к системе ротации, которую пришлось бы ввести для небольших стран.

Очень много предложений было направлено на то, чтобы при принятии решений в Совете министров отказаться от принципа единогласия и вместо него утвердить принцип квалифицированного большинства. Это повысило бы эффективность всей системы принятия решений в Европейском союзе. Единогласие считалось возможным сохранить для решения таких принципиальных вопросов, как пересмотр учредительных договоров, принятие в Европейский союз новых членов, а также вопросов, формально не входящих в компетенцию Совета. Впрочем, не исключалось, что будет достигнуто согласие по поводу изменения не самых важных положений учредительных договоров также на основе принципа квалифицированного большинства.

Конечно, расширение круга вопросов, решения по которым принимаются в Совете министров большинством голосов, могло бы привести к тому, что отдельные государства-члены, в том числе и крупные, оказавшиеся в меньшинстве, сочли бы свои интересы ущемленными. И речь могла бы пойти не об одном, а о нескольких таких государствах. Приводились расчеты, говорящие о том, что, если в Европейском союзе будет насчитываться 28 государств-членов, решения большинством голосов смогут добиться страны, насчитывающие менее 47% совокупного населения Европейского союза.

Чтобы избежать возникновения серьезных противоречий внутри Европейского союза и особенно чтобы устранить причину для беспокойства крупных стран, предлагались разные варианты, в том числе введение правила «суперквалифицированного большинства». Такое большинство учитывает не только число государств, но и численность их населения. Тем самым группа из любых трех стран с совокупным населением свыше 100 млн. получает возможность заблокировать принятие неугодного ей решения. И хотя малые страны от такого варианта скорее всего проиграют, они, видимо, вынуждены будут согласиться с принципом «суперквалифицированного большинства».

По существу, роль Совета заметно снижалась. И это объяснимо. Расширение сферы совместного решения важных вопросов Евро-парламентом и Советом означало бы не что иное, как изъятие соответствующих полномочий из компетенции Совета. А самое главное состояло в том, что на этом «беды» Совета не кончались. Логика институционного развития вела к тому, что в перспективе Совет все чаще виделся в качестве второй палаты Европарламента. Если Евро-парламент или его будущая первая палата оставались представительным учреждением, избираемым непосредственно населением, то Совет как вторая палата мог бы формироваться государствами-членами. Подобное решение вопроса о взаимоотношениях Европарламента и Совета устранило бы дискуссию о том, какой орган должен стать правительством Европейского союза: Совет министров или Комиссия.

Предложению о превращении Совета во вторую палату Европейского парламента противостояло другое, которое также исходило из потребности иметь в парламенте две палаты, но конструировало вторую палату не путем трансформации Совета, а на базе национальных парламентов государств-членов. Каждый такой парламент направлял бы во вторую палату Европарламента определенное число депутатов по согласованным квотам. Однако эта идея не получила достаточно убедительной поддержки. Предпочтение большей частью отдавалось учреждению второй палаты на основе Совета министров.

В институционную систему Европейского союза предлагалось ввести новый компонент, который бы занялся в полном объеме проблемами конкуренции и антимонопольной политики. Масштабы и важность этих проблем для государств-членов и всего Европейского союза сегодня настолько выросли, что в существующих организационных рамках справиться с ними становится все труднее. Предложение о создании в механизме Европейского союза соответствующей структуры было нацелено на то, чтобы освободить от такого рода функций Комиссию, на которую они сегодня возложены. Тогда и Комиссию легче было бы превратить в правительство Европейского союза.

В последнее время вопрос о введении института президента Европейского союза оказался как бы забытым: о нем никто по-настоящему не вспоминал. Однако идея о высокопоставленном руководителе Европейского союза не умерла. Сегодня Франция предлагает учредить пост генерального секретаря Европейского союза. Это почти президентская должность, на которую назначались бы самые авторитетные политические деятели из государств-членов. Предложение предусматривает, что генеральный секретарь назначается на трехлетний срок. Он одновременно представлял бы Европейский союз за рубежом.

Французская идея пока еще не находит поддержки у государств-членов. Причины могут быть самыми разными. Нельзя, в частности, не считаться с тем, что многие государства-члены не видят в этой идее ничего, кроме стремления Франции иметь «своего человека» на самом верху управленческой иерархии. Замена предложения о президенте Европейского союза на предложение о введении поста генерального секретаря воспринимается не иначе, как попытка учесть опасения тех, кто видит в будущем президенте некоего единоличного вершителя судеб и конкретной политики Европейского союза. К тому же в этом предложении нашел отражение тот факт, что француз Ж. Делор, пользовавшийся немалым авторитетом в политических кругах Европы, покинул пост председателя Комиссии.

Главный мотив, звучавший на Межправительственной конференции в большинстве предложений, направленных на серьезную реформу институционной системы, можно уловить без особого труда. Их авторы имели в виду предстоящее значительное расширение Европейского союза. Если оно произойдет, действующий ныне механизм управления делами Союза вряд ли справится со своими задачами. Он вырастал постепенно из «шестерки», был незначительно перестроен с ростом числа государств-членов, и как считали многие, работал почти на пределе в условиях, когда Союз стал объединять 15 государств-членов. Опасения за его надежность после резкого увеличения числа государств-членов имели под собой серьезные основания.

Однако кардинальная реформа не состоялась. Амстердамский договор занял значительно более скромные позиции. Отчасти это было связано с тем, что у участников Межправительственной конференции были разные подходы к реформе и разные ожидания ее результатов. Но дело не только в том, что не удалось достичь согласия. Видимо, у существующей институционной системы оказался достаточный запас прочности, позволивший не спешить с реформой. Она была отложена на неопределенное время.

Точнее говоря, не была определена конкретная дата. Но условия были названы. Амстердамский договор охватывает отдельный Протокол, который устанавливает время начать перестройку. Это должно произойти после первого расширения Европейского союза. Тогда Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, а «вес» голосов в Совете подвергнется пересмотру. Протокол также предусматривает, что по меньшей мере за год до того, как в Союзе станет 20 государств-членов, будет созвана новая Межправительственная конференция, которая проанализирует состав и функционирование институтов и выдвинет свои предложения по реформе институционной системы.

Если оценивать в общем плане то, что сделано в Амстердамском договоре в отношении институционной системы, то прежде всего следует сказать об упрощении процедуры принятия решений по вопросам законодательного характера. Количество отдельных процедур было сокращено, а сами процедуры упрощены. До сих пор, например, согласие Европарламента было необходимо при рассмотрении вопросов гражданства, банковской системы, фонда структурных преобразований и развития, единой избирательной процедуры, заключения ряда международных соглашений и соглашений о присоединении. Согласно Амстердамскому договору остались только следующие случаи: 1) наложение санкций за нарушение фундаментальных прав; 2) присоединение; 3) единая избирательная процедура; 4) заключение ряда международных соглашений.

В Амстердамском договоре были пересмотрены условия применения процедуры совместного решения. Прежние правила предусматривали, что такая процедура в отношении решений, принятых Советом на основе квалифицированного большинства, применяется тогда, когда речь идет о регулировании внутреннего рынка, включая «четыре свободы», праве учреждения, об образовании, связи, основных программах действий по защите окружающей среды. Что касается решений, которые Совет принимает единогласно, то имелись в виду решения по вопросам культуры и по программам научных исследований.

Амстердамский договор устанавливает, что процедура совместного решения требуется в следующих случаях:

принятие мер по обеспечению занятости (ст. 109 г);

обеспечение равенства условий и подходов в социальной политике (ст. 119);

обеспечение здоровья людей, включая проведение необходимых ветеринарных и фитосанитариых мер (ст. 129);

осуществление принципа открытости Европейского союза (ст. 191а);

принятие мер против мошенничества (ст. 209а);

таможенное сотрудничество (ст. 116);

статистика (ст. 213 а);

учреждение независимых консультативных структур по защите сведений (ст. 2136).

Амстердамский договор характерен, далее, тем, что несколько расширил сферу принятия решений в Совете на основе квалифицированного большинства, внес некоторые изменения в организацию, состав и расположение институтов ЕС.

Субсидиарность и пропорциональность

Амстердамский договор характерен тем, что он подчеркнул важность последовательной реализации принципов субсидиарности и пропорциональности. И это не случайно. Они рассматриваются в Европейском союзе как действенные факторы его развития. На Межправительственной конференции вновь поднимался вопрос о расширении сферы их применения. Иной раз может создаться впечатление, что разгадка самых сложных проблем интеграции таится именно в отношении к этому принципу – так много о нем рассуждают в Европейском союзе. Напомним, что в Маастрихтском договоре принцип субсидиарности не просто назван, а раскрывается достаточно подробно: «В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом» (ст. 3 «в»). Если попытаться изложить формулу Договора более простыми словами, то можно сказать следующее: вопросы должны решаться в рамках Европейского союза каждый раз на том уровне, где их решение будет наиболее квалифицированным и эффективным.

Судя по всему, принцип субсидиарности, издавна известный юристам, переживает в сфере европейского права вторую, а то и третью молодость. Сегодня в мире ни в одном другом разделе права – как национального, так и международного – не наблюдается такой бум, связанный с применением принципа субсидиарности. В чем же кроется причина этого явления? Видимо, принцип субсидиарности воспринимается в Европейском союзе тем легче, что он близок к традиционному распределению полномочий между центром и составными частями в федеративных странах. Принцип субсидиарности хорош тем, что, с одной стороны, позволяет избежать чрезмерного усиления центральной власти – власти Брюсселя, ее концентрации «наверху», в институтах Европейского союза, а с другой – позволяет предупредить хаос власти, запутанность процесса принятия решений, дублирование одних и тех же управленческих функций на разных уровнях, случайное распределение прав и ответственности между институтами Европейского союза.

Конечно, принцип субсидиарности «работает» не автоматически, сам по себе. Многое зависит от того, как он трактуется и применяется в Европейском союзе и в государствах-членах. И здесь особенно важную роль играют два фактора. Во-первых, правовая и управленческая культура той или иной страны, ее традиции, ее конкретно-исторические условия. Известно, что в сфере управления принцип субсидиарности значительно легче и полнее воспринимается в федеративных, чем в унитарных государствах. Во-вторых, немаловажное значение имеет общий подход того или иного государства-члена к интеграции и прежде всего к наделению институтов Европейского союза наднациональными полномочиями. Поэтому в предложениях со стороны Германии и Франции отмечалось стремление сделать центр достаточно эффективным, действенным проводником общей политики. В свою очередь Великобритания усматривает в принципе субсидиарное™ возможность ограничить развитие наднациональных начал, подчеркнуть приоритет суверенных прав государств-членов. Для представителей Германии, Бельгии, Италии и других стран, в которых регионы сегодня играют существенную роль в решении многих вопросов, в том числе вопросов образования, культуры, здравоохранения, характерно внесение предложений о непосредственном участии регионов в ряде программ Европейского союза.

Принципам субсидиарности и пропорциональности посвящен отдельный Протокол, приложенный к Амстердамскому договору. Протокол, в сущности, говорит о двух основных путях реализации этих принципов, определяя, во-первых, необходимые критерии, во-вторых, процедурные правила, которые должны соблюдать институты Европейского союза в ходе применения принципов. Протокол в основном базируется на двух решениях Европейского совета по вопросам субсидиарности и пропорциональности, принятых еще в 1992 г. на заседаниях в городах Бирмингеме и Эдинбурге, а также на соответствующем Соглашении между Европарламентом, Советом и Комиссией от 28 октября 1989 г.

В Протоколе установлено, что каждое предложение о принятии акта законодательного характера в европейских сообществах должно иметь обоснование, свидетельствующее о том, что поставленная в акте цель может быть лучше всего достигнута именно сообществами. Обоснование должно включать по возможности цифровые показатели. Важно также показать, что решение вопроса, по которому принимается «законодательный» акт, не может быть обеспечено одним государством-членом.