Европа «разных скоростей»

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 

Развитие Европейского союза в последние годы поставило вопросы, которые аккумулируются в становящейся все более популярной идее: «Европа разных скоростей». Эта идея появилась лишь в последние годы, когда стало ясно, что государства – члены Европейского союза зачастую независимо от объективных причин (экономический потенциал, уровень жизни, исторические традиции и т.д.) имеют далеко не одинаковые представления о целях, сроках и направлениях интеграции. Сама философия интеграции, свойственная начальному этапу развития сообществ, изменилась до неузнаваемости. Следует напомнить, что в 50-е и 60-е годы господствовала вера в необходимость синхронного продвижения всех государств-членов по пути интеграции. Не раз говорилось о том, что страны, входящие в сообщества, должны идти вперед с одинаковой скоростью, участвовать в интеграционных программах на равных основаниях. Если исключения и были, то они старательно преодолевались с помощью переходных механизмов и промежуточных сроков, дополнительных программ, содействия со стороны других стран. После того как льготный режим исчерпывал свое время, на его пользователя распространялись все общие установления. Теперь прежние подходы к реализации интеграционных программ забыты или в лучшем случае полузабыты.

Так долго продолжаться не могло. Впервые отступление от единого стандарта, обязательного для всех государств-членов, было зафиксировано на высшем правовом уровне в Маастрихтском договоре. Во-первых, Договор не связывает возможность «необратимого перехода Сообщества в третий этап» – процесса создания Экономического и валютного союза (с 1 января 1999 г.) – с условием, чтобы установленные критерии были выполнены всеми государствами-членами (см. ст. 109 «е» и след.). Например, требовалось, чтобы необходимые условия для принятия единой валюты выполнялись большинством государств-членов. Допускались и «персональные изъятия из общего правила». Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии», приложенный к Маастрихтскому договору, устанавливал даже, что Великобритания не должна быть связана обязательствами перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза без специального на то решения ее правительства и парламента. Это означало, что Великобритания могла воздержаться от присоединения к этому Союзу и в том случае, если страна будет отвечать установленным критериям. Такое же право получила Дания, конституция которой предусматривала референдум, предшествующий ее участию в третьем этапе Экономического и валютного союза.

Во-вторых, «разные скорости» потребовались почти одновременно и в социальной сфере. Как было сказано в Протоколе о социальной политике, приложенном к Маастрихтскому договору, Великобритания не принимала участия в обсуждении и принятии Советом предложений Комиссии, сделанных на основе данного Протокола. Акты, принятые Советом, и любые финансовые последствия, если это не административные расходы, предназначенные институтам, не применялись к Великобритании. Одиннадцать государств – членов Европейского союза в свое время заключили Соглашение о социальной политике, особо оговорив в самом его названии «за исключением Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии». Сказалась особая позиция тогдашнего британского правительства, считавшего для себя невыгодным принять общую социальную политику. Кстати, только по этой причине положения, закрепленные в Протоколе и Соглашении о социальной политике, не вошли в основной текст Маастрихтского договора.

В-третьих, идея «разных скоростей» практически присутствовала в механизме Шенгенских соглашений. Первое из них, предусматривавшее постепенную отмену контроля на общих границах, было подписано 14 июня 1986 г. Бельгией, Германией, Голландией, Люксембургом и Францией, т.е. всего пятью государствами-членами. Только впоследствии круг участников Шенгенских соглашений расширился. Лишь с подписанием Амстердамского договора система Шенгенских соглашений была включена в право ЕС.

Только безудержные оптимисты могли думать, что «разные скорости» – это нечто вроде болезни роста, которая со временем исчезнет сама собой. Практика свидетельствовала об обратном. Разница скоростей не только не уменьшалась, а наоборот, увеличивалась. В значительной мере это явилось следствием роста рядов Европейского союза, в который вступали страны, находившиеся на неодинаковых уровнях экономического развития. С самого начала трудно было ожидать, что, например, такие страны, как Португалия и Греция, смогут идти нога в ногу, скажем, с Германией и Бельгией. Если предположить, что в ближайшее время Европейский союз пополнится за счет стран Восточной Европы, то «разные скорости» могут стать не столько исключением, сколько правилом функционирования сообществ и всего Европейского союза.

Сложившаяся реальность не могла остаться незамеченной в Европейском союзе. Попытки искусственного выравнивания были заранее обречены на провал как по экономическим, так и по политическим соображениям. Одно время получили распространение идеи выделения группы наиболее развитых стран, своего рода «твердого ядра» Европейского союза, вокруг которого собирались бы остальные страны, не достигавшие передовых стандартов. Как показывал накопленный опыт, именно такое «ядро» предопределяло успех интеграции в прошлом. Но нельзя было забывать о мудром жизненном правиле, выведенном из опыта мореплавания: скорость движения эскадры определяется не самым быстроходным, а самым тихоходным кораблем. Страны, относящиеся к «ядру» Европейского союза, конечно, вели, а порой, тащили на себе отстававших партнеров, но не могли решать за них все их экономические и социальные проблемы.

В самых общих чертах концепция «Европы разных скоростей» была официально признана и даже сформулирована Советом министров в начале 90-х годов. В 1994 г. им было даже принято специальное решение по этому поводу. Позиция Совета быстро нашла поддержку Европарламента, который вместе с тем сделал особый акцент на том, что таким образом все государства-члены, которые стремятся идти путем интеграции, сохраняют свои права и обязанности. Евро-парламент «подтверждает, что невозможно представить, чтобы государства-члены, которые имеют желание и готовы продолжить свои усилия во имя европейской интеграции, были бы априори исключены из Европейского союза».

Обращает на себя внимание и то, что Европарламент предостерег от попыток задержать, блокировать прогрессивное развитие Европейского союза на том основании, что те или иные государства-члены не готовы или не намерены двигаться дальше по пути интеграции. Европарламент особо оговорил, что в случае, если небольшое меньшинство государств предпримет подобную попытку на Межправительственной конференции 1996 г., необходимо будет «найти способы, которые позволят государствам, действительно стремящимся к подобному прогрессу, продолжить свои усилия».

Подобный подход нашел отражение в ряде других официальных документов Европейского союза, в частности в докладе Комиссии относительно хода выполнения Маастрихтского договора (май 1995 г.). В этом докладе содержится не только признание необходимости сочетания различных скоростей интеграции. Весьма существенно положение о том, что отдельным странам может быть предоставлено дополнительное время для подготовки к участию в тех или иных интеграционных программах. Важно только, чтобы они придерживались главных условий нахождения в Европейском союзе и продолжали совместно продвигаться к общей цели. Исключения, однако, не должны стать правилом.

«Третья опора» – правовое сотрудничество и внутренние дела

Развитие правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел государств–членов Европейского союза за годы, прошедшие после подписания Маастрихтского договора, не ознаменовалось большими успехами. «Третья опора» Союза не была по-настоящему подкреплена. Хотя накануне Межправительственной конференции и в ходе ее проведения выдвигалось немало предложений радикального характера, они практически не нашли отражения в Амстердамском договоре. В этом плане достижения Конференции можно назвать минимальными.

Вместе с тем было бы неверно не замечать определенный прогресс. Значение сотрудничества в сфере «третьей опоры» повышается в связи с поставленной в Амстердамском договоре целью превратить Европейский союз в зону свободы, безопасности и справедливости, в зону, в которой обеспечено свободное передвижение людей. Это положение, закрепленное в'статье «В» Амстердамского договора, предполагает активизацию сотрудничества государств–членов Европейского союза.

Примечательно, что в Амстердамском договоре статьи о праве убежища, иммиграции, о контроле на внешних границах, правовом сотрудничестве в гражданских делах и т.п. выделены под общим наименованием «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Совету, к которому переходят функции упраздняемого Исполнительного комитета в Шенгенской системе, поручено очень важное дело – разработать необходимые правовые акты.

Амстердамский договор несколько сократил сферу правового сотрудничества и сотрудничества в сфере внутренних дел. Меры, предпринимаемые в борьбе против мошенничества, затрагивающего финансовые интересы, перенесены в сферу экономического сотрудничества. Им посвящена новая статья (209 «а») Договора о ЕЭС. Так же было сделано с мерами, направленными на усиление таможенного сотрудничества (ст. 116 Договора о ЕЭС), если они не касаются уголовно-правовых аспектов.

Меры, так или иначе связанные с уголовным правом, по-прежнему остаются в рамках «третьей опоры». В этих рамках пребывает и полицейское сотрудничество, а также все правовое сотрудничество по уголовным делам (ст. «К».2 и «К».3 Амстердамского договора).

Правовые инструменты сотрудничества государств–членов Европейского союза в рамках «третьей опоры» в основном сохранились. Следует отметить, что некоторые из них стали более эффективными. Как и прежде, Совет принимает в ходе сотрудничества общие позиции и конвенции. Но если до подписания Амстердамского договора конвенции вступали в силу после их принятия всеми государствами-членами, то новый Договор ставит условием получение согласия всего от половины государств-членов (ст. «К».2).

Совет теперь имеет право принимать в сфере правового сотрудничества и сотрудничества в области внутренних дел решения, обязательные для государств–членов Европейского союза, за исключением случаев, когда речь идет о гармонизации законодательства государств-членов (ст. «К».6).

Сотрудничество государств–членов Европейского союза в рамках Европейского союза продолжает концентрироваться на вопросах борьбы с криминальными явлениями. Об этом четко сказано в статье «К».1 Амстердамского договора. В Договоре особо выделяются такие цели борьбы, как предупреждение и преодоление преступности, в частности, терроризма, нелегальных перевозок людей, преступных деяний по отношению к детям, незаконных перевозок наркотиков и оружия и мошенничества.

Амстердамский договор предусматривает меры, направленные на повышение эффективности деятельности Европола. В этих целях определены условия, при которых разрешается проведение дополнительных мер сотрудничества в сфере функционирования Европола. Речь идет о совместных оперативных действиях, о координации действий при проведении следствия по определенным делам, о соглашениях о посредниках между следственными и прокурорскими группами в борьбе против организованной преступности.

Еще один шаг в сотрудничестве в рамках «третьей опоры» касается согласования минимальных мер наказания, применяемых в борьбе с организованной преступностью, терроризмом и незаконной перевозкой наркотиков. Амстердамский договор устанавливает, что правовые системы государств–членов Европейского союза должны иметь такие минимальные наказания (ст. «К».3). Это весьма существенно для того, чтобы бороться с криминальным миром, имея не только общие подходы, но и единые правовые инструменты.

Еще раз о правовой природе Европейского союза

От Амстердамского договора можно было ожидать, что он внесет ясность в трактовку вопроса о юридической природе Европейского союза. Судя по предложениям, рассматривавшимся на Межправительственной конференции, предполагалось, что наконец-то будет четко заявлено, что Союз – юридическое лицо. Это позволило бы покончить с весьма неясным статусом, которым располагал Союз, и повысить не только международный престиж, но и эффективность политики и конкретных действий Союза. В частности, Союз мог бы на полноправной основе заключать соглашения с государствами и международными организациями и активно выступать в иных ситуациях.

Ожидания обосновывались тем, что на заседании Европейского совета в Дублине (декабрь 1996 г.), проведенном на высшем уровне, сложившаяся ситуация оценивалась как неудовлетворительная не только с юридической, но и с политической точки зрения. Позицию Европейского совета воспринимали как намерение исправить положение дел. Однако подобным ожиданиям не суждено было сбыться.

Внешне дело выглядело так, что Амстердамский договор ушел от решения вопроса. Словом, повторилась история с Маастрихтским договором, в котором также была принята позиция умолчания. Если же судить по реальным обстоятельствам, то надо признать, что Амстердамский договор ответил на поставленный и долго обсуждавшийся вопрос отрацительно: Союз не получил столь желанный статус юридического лица.

Чем же объясняются итоги Межправительственной конференции? Вероятнее всего тем, что руководители государств-членов, прошедшие достаточно далеко по пути экономической интеграции и согласившиеся с наделением европейских сообществ многими качествами наднациональности, не считают для себя возможным идти на это в других сферах: во внешней политике и политике безопасности, в области правового сотрудничества и внутренних дел. Между тем именно эти сферы сотрудничества составляют то, что было присоединено к экономической интеграции в связи с созданием Европейского союза, который формально сохраняется как организация, строящаяся на «трех опорах».

К моменту подписания Амстердамского договора соотношение «опор» не изменилось. Европейские сообщества являются прочным фундаментом и составной частью, подавляющей две другие «опоры» по всем показателям. Удельный вес как «второй опоры» (общая внешняя политика и политика безопасности), так и «третьей» (правовое сотрудничество и сотрудничество в области внутренних дел) по-прежнему явно уступает удельному весу экономической интеграции.

Отказ в предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица носит, как видно, политический характер. Но такой отказ порождает определенные юридические последствия в практической деятельности Союза. Амстердамский договор говорит о них в статьях «J».14, «К».10 и помещенной в Заключительном разделе Декларации к этим статьям.

В том случае, если в целях проведения общей внешней политики и политики безопасности необходимо заключить соглашение с одним или несколькими государствами или международными организациями, Совет, действуя на основе единогласия, может поручить председателю, опираясь на Комиссию, подготовить и провести переговоры на этот счет. Такого рода договоры подписываются Советом, действующим на основе принципа единогласия, по рекомендации председателя. Ни одно соглашение не может быть обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявил, что соглашение не отвечает требованиям конституционной процедуры данного государства-члена; другие государства-члены могут договориться, что соглашение временно действует по отношению к ним.

Подобные условия распространяются также на сферу правового сотрудничества и сотрудничества по внутренним делам.

Обращает на себя также внимание Декларация, относящаяся к статьям «J».14 и «К».10. В этой Декларации как бы заранее предупреждаются все попытки ставить вопрос о передаче части полномочий государств-членов (в рамках «второй и третьей опор») к Европейскому союзу. Установлено, что ни положения данных статей, ни любые соглашения, которые могут быть приняты в соответствии с ними, не могут быть основаниями для подобной передачи полномочий.

Амстердамский договор весьма осторожен и в регулировании от-ношенией между Европейским союзом и Западноевропейским союзом. Статья «J».7 говорит о развитии этих отношений, имея в виду достаточно неопределенное будущее и ограничиваясь общим заявлением о том, что Европейский союз будет укреплять тесные институционные связи с ЗЕС, учитывая возможность его интеграции в Союз. Как видно, и здесь сохраняется неопределенность в отношении правового статуса Европейсокго союза и интегрированной системы ЕС – ЗЕС.

Вместе с тем имеющиеся реальности позволяют в известной мере уподоблять Европейский союз международной организации, проводить между ними сравнения. Нельзя не заметить, что Союз построен на базе европейских сообществ, использует их авторитет и потенциал. Институты сообществ стали институтами Союза, а средства сообществ – средствами Союза.

И все же, Европейский союз не получил реквизитов, позволяющих рассматривать его как самостоятельную международную организацию. Государства-члены не захотели ни утратить, ни даже сколько-нибудь существенно ослабить свой контроль в делах, носящих преимущественно политический характер.