Экономический и социальный комитет

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 

Экономический и социальный комитет – один из органов Европейского союза, судьба которого сложилась менее счастливо, чем у многих других. Он был задуман и создан еще Римскими договорами 1957 г. как чисто консультативный орган. Главное его иазначение заключалось в том, чтобы дать возможность выявлять и выражать интересы трех важных слоев населения: предпринимателей, работников и власти. Дискуссии на таком форуме, как Экономический и социальный комитет, призваны способствовать выработке совместных докладов, выводов и проектов по проблемам, затрагивающим эти группы населения. Все разработки Комитета с самого начала носили рекомендательный характер. Именно в таком качестве они направляются в Комиссию и Совет министров.

Собственно говоря, идея создания Экономического и социального комитета не нова, да и родилась она не в сообществах. Примерно в пяти-шести государствах – членах Европейского союза давно уже существуют и достаточно активно действуют аналогичные структуры («тройственные комиссии» и т.п.), состоящие из представителей различных групп населения и призванные выражать интересы этих групп по проблемам экономического и социального развития (подобная комиссия отсутствует, однако, в такой стране, как Германия). Сложилось понятие «триединого союза», объединяющего власти, предпринимателей и работников.

Экономический и социальный комитет с самого начала и до последнего времени действует лишь в ЕЭС и Евратоме. В ЕОУС его нет по той простой причине, что там еще ранее был образован и ныне сохраняется как самостоятельный орган Консультативный комитет. Никакого слияния комитетов не произошло. Вероятнее всего, причина этого коренится в той не очень значительной роли, которая отведена им в соответствии с учредительными договорами. Практика не «поправила» исходные документы и, более того, подтвердила определенную второстепенность Экономического и социального комитета ЕЭС и Евратома, равно как и Консультативного комитета ЕОУС.

В составе Экономического и социального комитета в настоящее время насчитывается 220 членов. Это число членов Комитета распределяется между государствами-членами с помощью «ключа», каковым является численность населения той или иной страны. В соответствии с этим «ключом» четыре наиболее крупные страны – Германия, Великобритания, Франция и Италия – направляют в Комитет по 24 члена; Испания – 21 члена; еще одна четверка: Бельгия, Греция, Голландия и Португалия – по 12; Австрия и Швеция – по 11; Дания, Финляндия и Ирландия – по 9; Люксембург – 6 членов.

Все члены Комитета назначаются правительствами государств-членов, а затем утверждаются Советом министров Европейского союза. При этом каждое национальное правительство представляет список, содержащий вдвое больше кандидатов, чем количество мест, отведенных представителям соответствующего государства в Комитете. Задача Совета министров состоит в том, чтобы отобрать из этих кандидатов членов Комитета по установленным квотам. Члены Комитета назначаются сроком на четыре года с правом быть вновь назначенными после истечения этого срока.

По своему статусу Экономический и социальный комитет существенно отличается от других органов Европейского союза. Он достаточно автономен. Заседания Комитета могут созываться не только по инициативе Совета и Комиссии, но и по его собственной инициативе – чаще всего по проблемам, его интересующим. На аналогичных началах действует Консультативный комитет ЕОУС.

Что же такое консультативное^ Комитета? Если исходить не только из учредительных договоров, но и из практики, то можно сказать следующее. Это, разумеется, прежде всего высказывание Комитетом своего мнения институтам сообществ. Кроме того, особую роль играет прямая и обратная связь с представляемыми группами, что бесспорно в какой-то степени предопределяет формирование общественного мнения. В оценках, анализах, предложениях Комитет отражает также связи с политическими организациями и группировками.

В определенной мере можно провести сопоставление Экономического и социального комитета (а также Консультативного комитета) с трехсторонними комиссиями (труд – капитал – государство) в государствах – членах Европейского союза. По сути дела это институт социального партнерства на уровне Европейского союза.

Установлено, что консультации подразделяются на обязательные и факультативные. Совет или Комиссия в обязательном порядке консультируются с Экономическим и социальным комитетом во всех случаях, предусмотренных в Договоре. Отсутствие такой обязательной консультации означает серьезное процедурное нарушение и может привести к тому, что в случае спора Суд европейских сообществ может объявить соответствующий акт Совета или Комиссии недействительным. Что касается факультативных консультаций, то формально они необязательны. Но на практике по своему значению они нередко мало чем отличаются от обязательных. Не случайно сфера таких консультаций расширяется.

В Маастрихтском договоре сохранены и обязательные, и факультативные консультации, которые проводятся с Комитетом как Советом, так и Комиссией. Указано на то, что эти институты в случае необходимости консультируются с Комитетом. Особенно важно положение о том, что Комитет высказывает свое мнение по собственной инициативе, если считает такую свою акцию уместной (ст. 198). Амстердамский договор ввел консультации Европарламента с Экономическим и социальным комитетом в официальные рамки.

Европейский инвестиционный банк

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) был учрежден с подписанием Римского договора о ЕЭС в 1957 г. Его членами стали все государства, составившие Сообщество. Прием новых стран в состав ЕЭС каждый раз вел к тому, что они становились членами Банка. Штаб-квартира ЕИБ находится в г. Люксембурге, но Банк имеет свои отделения и в других городах (Лондон, Рим, Брюссель, Афины, Лиссабон). Организация и деятельность ЕИБ подверглась небольшим уточнениям в Маастрихтском договоре, в котором имеется специальная глава V «Европейский инвестиционный банк».

По сравнению с другими учреждениями сообществ ЕИБ выступает максимально автономно. Он имеет все качества юридического лица, собственное и самостоятельное управление. Это проявляется при рассмотрении Судом европейских сообществ споров, в которых Банк выступает одной из сторон. У ЕИБ нет никаких преимуществ либо ограничений в осуществлении в Суде своей правосубъект-ности.

Главное назначение ЕИБ сформулировано в Договоре о ЕЭС самым общим образом: Банк призван способствовать экономическому развитию Сообщества путем выявления и предоставления новых ресурсов (ст. 3). Если конкретизировать это положение, то деятельность ЕИБ должна быть направлена на то, чтобы путем финансовых вложений прежде всего добиваться выравнивания уровня экономического и социального развития в рамках ЕЭС, преодолевать сложившиеся диспропорции, с тем чтобы обеспечивать внутреннее согласованное последовательное развитие общего рынка. Учредители сообществ с самого начала рассматривали существенный разрыв в уровнях развития государств-членов как повод для серьезного беспокойства, потому что такой разрыв препятствовал, с одной стороны, созданию и нормальному функционированию единого рынка, а с другой – сплочению государств-членов.

Важно подчеркнуть, что ЕИБ развивает свою деятельность на некоммерческих началах. Он не ставит своей целью получение доходов. Его задача состоит в том, чтобы предоставлять кредит и давать гарантии финансирования проектов, важных для сообществ. Как Римский договор 1957 г., так и Маастрихтский договор 1992 г. определяют основные направления финансовой деятельности ЕИБ.

Во-первых, речь идет о проектах, направленных на оказание помощи регионам, отстающим в своем экономическом и социальном развитии. Во-вторых, кредиты и финансирование осуществляются в целях модернизации и конверсии предприятий или для развития новых видов активности в интересах прогресса общего рынка: ЕИБ вступает в дело в случае, когда объем и содержание проектов превышают возможности их финансирования в рамках государств-членов. В-третьих, имеются в виду проекты, представляющие общий интерес для нескольких государств-членов. Это тоже проекты, объем и содержание которых выходят за рамки возможностей участников.

Практика показывает, что ЕИБ финансирует серьезные проекты в сфере региональной политики. Кредиты выделяются целевым назначением для Португалии, Греции, Ирландии, Северной Ирландии, ряда районов Испании, т.е. для регионов с относительно низким уровнем экономического и социального развития. В последнее время усилилось финансирование экономических проектов, которые осуществляются как на региональном уровне (борьба с загрязнением рек, морского побережья и т.п.), так и в рамках сообществ в целом (система очистки воды, атмосферы и т.п.). Много внимания уделяет ЕИБ модернизации путей сообщения, телекоммуникаций и других видов обмена информацией между государствами-членами. Управление Банком строится на началах, свойственных крупным международным финансовым структурам. Устав ЕИБ определяет три основных административных уровня: Совет управляющих – на самом высоком уровне, Комитет управляющих – на среднем и Правление – на низшем. Уровень управления предопределяет различия как в функциях и, соответственно, в компетенции, так и в формах и методах деятельности. Органом «политического руководства» выступает Совет управляющих, сходный по своим функциям и полномочиям с наблюдательными советами и другими высшими органами крупных банков мира. Роль «управляющих» в ЕИБ играют министры, назначаемые государствами-членами (как правило, это министры финансов). Совет определяет основные направления и цели кредитной политики Банка, утверждает ежегодный баланс и годовой отчет, принимает другие важные решения, в том числе об увеличении капиталов ЕИБ. Совет назначает Комитет директоров, Правление и Аудиторский комитет. Решения он принимает своеобразным способом. Необходимо, во-первых, чтобы «за» проголосовало большинство членов, а во-вторых, члены Комитета, отдавшие свой голос «за», должны представлять страны, вклад которых в основной капитал Банка составляет не менее 45%.

Члены Комитета директоров назначаются Советом управляющих не на основе свободного отбора, а из лиц, названных государствами-членами и Комиссией сообществ. Совет насчитывает 22 директора. Места в Комитете распределяются следующим образом: страны «большой четверки» имеют по три директора, Испания – два, остальные – по одному. Кроме того, в число директоров включается один член Комиссии сообществ. Директорами назначаются обычно высшие чиновники финансовых и экономических министерств и других служб государств-членов. Устав ЕИБ предусматривает, что наряду с членами Комитета назначаются 12 их заместителей.

Комитет директоров наделен полномочиями, позволяющими только ему принимать решения, которые, хотя и носят конкретный характер, но имеют важное финансовое и политическое значение. Это решение о предоставлении крупных кредитов, о гарантиях, изменении объема фондов, процентных ставках. В зависимости от содержания решения принимаются простым или квалифицированным большинством голосов. В последнем случае необходимо получить 15 голосов «за» (ст. 12 Устава ЕИБ).

Правление ЕИБ занимается текущими делами. Оно состоит из семи человек: президента и шести вице-президентов, назначаемых Советом управляющих по предложению Комитета директоров сроком на шесть лет. Имея определенную самостоятельность в решении дел повседневного управления Банком, Правление, однако, подконтрольно Комитету управляющих. Оно подготавливает для Комитета проекты его решений и обеспечивает выполнение принятых решений. Правлению подчиняется администрация Банка, которая имеет в своем составе семь отделов и инженерную службу.

Аудиторский комитет состоит из трех человек. Это должны быть высококвалифицированные специалисты, признанные в государствах-членах. Члены Аудиторского комитета, как правило, назначаются из числа высших чиновников счетных палат и крупных аудиторских фирм государств-членов. Согласно Уставу ЕИБ, их назначение производит Совет управляющих. Функции Комитета – осуществление финансового контроля в рамках ЕИБ.

Комитет регионов

После вступления в силу Маастрихтского договора должен быть образован Комитет регионов. В Договоре о нем сказано очень немного. Предусмотрено, что Комитет регионов разработает свой устав, который подлежит утверждению Совета. Вместе с тем на основе анализа региональной политики и тех трех статей, которые отведены Комитету регионов в Маастрихтском договоре (ст. 198 «а» – 198 «с»), а также в Амстердамском договоре, можно сказать следующее.

Комитет регионов задуман как консультативный орган и в этом качестве сходен с Экономическим и социальным комитетом. Его назначение состоит в том, чтобы консультировать Совет и Комиссию. Это должно делаться, во-первых, в случаях, предусмотренных Договором, а во-вторых, когда один из двух названных институтов сочтет консультацию необходимой. Формальных критериев консультации Договор не содержит, но определенный порядок установлен.

Если Совет или Комиссия сочтет необходимой консультацию, Комитету регионов устанавливается срок для ее проведения. Он не может быть меньше месяца со дня получения председателем Комитета соответствующего уведомления. Смысл данной нормы состоит не столько в том, чтобы ускорить получение заключения Комитета, сколько в возможности для Совета или Комиссии действовать в связи с поставленным вопросом, не ожидая более установленного срока ответа от Комитета регионов.

Между обоими консультативными органами – Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов – устанавливается определенная взаимосвязь. В том случае, если Комитет регионов проявит заинтересованность в заключении или мнении Экономического и социального комитета (в порядке консультации), последний вправе быть информирован об этом. Но простой информацией дело не ограничивается. Если Комитет регионов найдет, что затрагиваются региональные интересы, он вправе принимать собственное заключение по данному вопросу.

Важно иметь в виду, что Комитет регионов конструируется отнюдь не как пассивный орган, действующий только по запросу Совета или Комиссии. Он наделяется широкой инициативой как в постановке вопросов, так и в принятии собственных заключений и мнений, если сочтет это необходимым. Как и в других случаях, заключение (мнение) Комитета регионов должно направляться в Совет или Комиссию вместе с протоколом обсуждения.

Комитет регионов рассматривается как неправительственный орган. Он должен состоять из представителей региональных и местных органов (земель ФРГ, провинций Италии и Испании и др.). Число членов Комитета регионов от стран неодинаково. В решении этого вопроса за основу взят «ключ» формирования Экономического и социального комитета. Но в отличие от Экономического и социального комитета в Комитете регионов наряду с членами назначается равное им число кандидатов в члены.

Как члены, так и кандидаты в члены Комитета регионов назначаются Советом сообществ, но предложения представляются государствами-членами. Решения по этому поводу Совет принимает единогласно. Срок, на который назначается состав Комитета регионов, – четыре года; однако ограничений для последующего переназначения нет.

Члены Комитета регионов, подобно членам Экономического и социального комитета, не связаны какими-либо обязательными инструкциями ни своих правительств, ни других учреждений – общегосударственных и региональных. При исполнении своих обязанностей они полностью независимы и призваны действовать «в общих интересах Сообщества». Как установил Амстердамский договор, члены Комитета регионов не могут быть одновременно депутатами Европарламента.

Учреждение Комитета регионов, судя по всему, отразило стремление по возможности полнее учитывать в деятельности Совета и Комиссии сообществ условия и запросы регионов. Это еще один орган, назначение которого состоит в том, чтобы заранее выявлять и регулировать существующие различия в жизни государств-членов и сообществ в целом. Надо сказать, что проблемы экономического и социального сближения регионов по-прежнему остаются центральными в процессе интеграции. Они далеко еще не решены даже после формирования единого внутреннего рынка в рамках сообществ.

Омбудсман

Омбудсман вводится в институционную систему Маастрихтским договором. Значение этого шага, предпринятого государствами-членами по взаимной договоренности, проявляется по меньшей мере в двух аспектах. Во-первых, усиливается охрана прав граждан Европейского союза, равно как физических и юридических лиц, деятельность которых зарегистрирована должным образом на территории государств-членов. Во-вторых, организация Европейского союза некоторым образом приближается к государственной организации, прежде всего федеративной. Весьма характерно, что омбудс-ман вводится как орган Европейского союза, в котором лишь трем государствам-членам известно подобное учреждение. Назначение омбудсмана будет прерогативой только Европарламента, что подчеркивает его статус и отражает определенное повышение роли Европарламента в институционной системе сообществ. Само назначение будет проводиться каждый раз после очередных выборов в Евро-парламент. Срок полномочий омбудсмана тот же, что и у Европарламента, – пять лет. Омбудсман может быть назначен на новый срок без каких-либо ограничений.

Назначение омбудсмана Европарламентом не означает, что между ними складываются отношения подчинения. Вряд ли можно считать таковым представление омбудсманом Европарламенту ежегодного доклада о результатах своих расследований. Единственное проявление верховенства Европарламента состоит в том, что он определяет общие правила и порядок исполнения омбудсманом его обязанностей. При этом требуется, чтобы предварительно было получено мнение Комиссии и согласие Совета, принятое на основе квалифицированного большинства голосов.

Европарламент не вправе освободить омбудсмана от должности, а может лишь направлять соответствующее ходатайство в Суд европейских сообществ, если омбудсман не отвечает более критериям, требуемым для выполнения обязанностей, или же виновен в совершении серьезного проступка. Решение о смещении омбудсмана входит в компетенцию Суда.

Что касается полномочий омбудсмана, то прежде всего он вправе рассматривать жалобы как граждан Европейского союза, так и юридических и физических лиц. Запись о гражданах траднционна. Иное дело – подключение сюда других субъектов. Можно предположить, что подобная'формула обусловлена интересами защиты прав юридических и физических лиц, осуществляющих свою предпринимательскую или иную деятельность в рамках использования свобод, предусмотренных условиями единого внутреннего рынка.

Омбудсман рассматривает жалобы по поводу плохого управления. В отличие от омбудсмана в государстве, который главным образом разбирается с актами и действиями местной администрации, омбудсман сообществ принимает жалобы в отношении их институтов и органов. Логичные исключения из этого правила составляют: Суд европейских сообществ и Суд первой инстанции, осуществляющие судебные функции. Как видно, полномочия омбудсмана не выходят за рамки сообществ и, следовательно, не распространяются ни на центральные, ни на местные органы государств-членов. Перейти этот рубеж политические лидеры, собравшиеся в Маастрихте, не решились, посчитав, очевидно, такой шаг явно не подходящим ни по времени, ни по уровню интеграции.

Как известно, в международной практике есть две основные модели омбудсмана. Первая из них предполагает, что омбудсман начинает действовать только после обращения к нему граждан или иных лиц, имеющих такое право. Эта модель сковывает активность омбудсмана, превращает его иногда в пассивную фигуру наблюдателя. Вторая модель отражает возможность омбудсмана предпринимать меры не только на основе полученной жалобы, но и по собственной инициативе. Маастрихтский договор выбрал в основном эту модель, способствующую развитию инициативы, самостоятельности и активности омбудсмана.

Обращает на себя внимание уточнение, содержащееся в статье 138 «е» Договора. С жалобой к омбудсману можно будет обращаться непосредственно или через депутата Европарламента. Хотя это различие не имеет никакого юридического значения ни по срокам, ни по последующей процедуре рассмотрения жалобы, уточнение немаловажно: оно говорит о «парламентском духе» института омбудсмана и одновременно подключает депутатов к его деятельности.

Омбудсман принимает жалобы по всем фактам плохого управления за исключением случаев, когда эти факты были предметом судебного разбирательства. Если омбудсман установит факт плохого управления, он обратится в соответствующий институт с предложением рассмотреть вопрос в течение трех месяцев и информировать его о результатах рассмотрения. При несогласии омбудсман направит свой доклад в Европарламент и соответствующий институт. Лицо, обратившееся с жалобой, должно получить на нее ответ от омбудсмана.

Европейский валютный институт

Об основаниях создания Европейского валютного института (ЕВИ) уже говорилось выше. Здесь же надо подчеркнуть, что как в Маастрихтском договоре, так и в Протоколе об Уставе Европейского валютного института в полной мере отражен временный характер этого учреждения, его нацеленность на решение задач перехода к третьему этапу Экономического и валютного союза. В сущности, назначение ЕВИ сводится, во-первых, к усилению координации в сфере валютной политики в целях обеспечения стабильности цен; во-вторых, к подготовительным мерам, необходимым для создания Европейской системы центральных банков и для проведения единой валютной политики и введения единой валюты на третьем этапе; в-третьих, к мониторингу евро.

Членами ЕВИ стали национальные центральные банки. С учреждением ЕВИ отпала необходимость дальнейшего существования Комитета управляющих национальными центральными банками и Европейского фонда валютного сотрудничества, правопреемником которого стал ЕВИ.

ЕВИ – независимое учреждение, свободное в принятии решений от влияния правительств государств-членов и институтов Сообщества. Как уже говорилось, его руководящим органом является Совет, состоящий из председателя ЕВИ и управляющих национальными центральными банками. Председатель должен работать в ЕВИ постоянно: он назначается главами государств и правительств по рекомендации Комитета управляющих или Совета ЕВИ и после консультаций с Европарламентом и Советом. Решения в Совете ЕВИ принимаются простым или квалифицированным большинством голосов; порядок голосования определяется Уставом ЕВИ.

В Маастрихтском договоре специально сказано, что ЕВИ подлежит ликвидации после учреждения ЕЦБ.