3.1. Державне управління: питання виїзного туризму

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 

Писаревський Ілля Матвійович д-р економічних наук, професор, завідувач кафедри туризму і готельного господарства Харківської національної академії міського господарства

Одними з найважливіших суспільних функцій держави, які притаманні їй на сучасному етапі і на реалізацію яких спрямована система державного управління, є: соціальна (забезпечення прав і свобод кожного громадянина) і економічна (створення організаційно-правових умов ефективної діяльності суспільства).

Економічна й соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, людськими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, апарат управління певним чином визначає умови виробництва матеріального продукту та надання послуг, а іноді й послідовність їх подальшого використання. Всі економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визначаються за правилами і в порядку, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та зумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправного суб'єкта

ринкових відносин. В цій ролі держава виступає через свій апарат, який

розпоряджається державною власністю, регулює та контролює фондові

ринки, ринки нерухомості, ресурсів, мобілізує та розподіляє ресурси за

допомогою податків, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій,

субвенцій, кредитів, лімітів тощо. Таким чином постає проблема ефективності діяльності державного апарату, тобто отримання державного гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій. Тобто у ринкових умовах держава стає «рівноправним суб' єктом господарювання» та важливою складовою в національному виробництві країни.

Аналіз виконання бюджету органу державної влади, аналіз доходів, витрат надає можливість оцінки ефективності роботи як цього органу управління, так і професійної діяльністі його підрозділів, органів місцевого муніципального управління та окремих працівників.

Все наведене вище стосується управління і такою важливою галуззю економіки держави, як туризм.

У більшості випадків з підвищенням значення туризму в економіці країни збільшується участь держави в регулюванні туристичної галузі через механізмі, які б поєднували в собі державне управління та ринкове саморегулювання.

Механізми регулювання туристичної галузі досліджували у своїх працях такі вітчизняні й зарубіжні вчені, як Ю. Алексєєва, І. Валентюк, В. Венгеров, Л. Давиденко, М. Жукова, М. Мальська, Л. Томаневич, А. Чечельта та інш. Вони аналізували функції і важелі впливу, ефективність організаційних структур, що функціонують у сфері туризму [7, 6, 5].

Аналіз літератури з планування та управління в туризмі показує, що найбільше число теоретичних розробок в даній області присвячено рівню підприємства [1].

Багато часу туризм намагалися регулювати в «ручному» режимі, без

урахування збалансованих інтересів всіх сторін. Існували різні стратегії

розвитку туризму в країнах і в регіонах, зазвичай в короткочасних періодах і

концентрованих на адаптації людських потоків і контролюванні попиту.

Мета такої політики - зменшити створений тиск - була першою реакцію на

неймовірне зростання туризму у відповідних дистинаціях. На початку 1970-х

і до середини 80-х років в Європі часто вдавалися до зонування і різних обмежень. Регіональні органи влади намагалися ізолювати туризм від інших секторів з тим, щоб попередити конфлікти з місцевим населенням і зменшити наслідки можливо культурної конфронтації. Крім того, застосовувались ще інші заходи (наприклад, стягнення туристського податку та інш.) [5].

Однак, цілий ряд питань актуальні й сьогодні, особливо при розробці базової стратегії розвитку системи «регіон - туризм» (в даному випадку мається на увазі виїзний):

Як виїзний туризм буде сприяти сталому соціально-економічному розвитку регіонів і країни, сьогодні і в майбутньому?

Яким чином використовувати виїзний туризм в регіоні, країні, щоб місцеве населення отримувало економічну або соціальну вигоду?

Яким чином використовувати виїзний туризм, щоб оживити інші сектори регіональної економіки?

Яка роль місцевих органів управління туризмом в ринковій системі регіону?

Вибір того чи іншого підходу в якості базового на визначений період часу залежить від результатів аналізу і цілеполагання на результатах моніторингу (статистики) [5, 1].

Аналіз місця і ролі планування розвитку туризму в системі територіального розвитку показав, що вони виражаються значущистю туризму в загальній структурі економіки регіону, вкладом галузі в його соціально-економічний розвиток. Прямий і оборотний взаємозв'язок між системою туризму в регіоні і регіоном в цілому обумовлює необхідність відображення проблем туризму в плані комплексного соціально-економічного розвитку території (регіону, міста). Не менш значуща складова - дослідження системи управління туризмом в регіоні, коли проводиться узгоджена політика різними методами и формами.

Зі збільшенням обсягів і економічного значення туризму в загальносвітовому вимірі все більше значення надається розробці методик

оцінки вкладу тризму в національне й світове господарство, які враховують на сьогодні наступні зміни:

вклад туризму в створення національного доходу;

туризм і платіжний баланс;

туризм і податкові надходження в бюджет;

туризм і зростання числа робочих місць;

вплив туризму на регіональний розвиток.

З туризмом пов' язують активізацію платіжного балансу, досягнення фінансової рівноваги і, врешті решт, довгостроковий економічний підйом. особливо для країн що розвиваються, коли розробка програм подолання економічної відсталості, багато в чому спирається на розвиток туризму.

Слід відзначити, що в економічних розрахунках, пов'язаних з ефективністю управління в галузі туризму, значну увагу приділяють попиту на туристські послуги, який за останні 30-35 років значно змінився. На сучасному етапі тенденції в попиті наступні:

перехід від активного до пасивного відпочинку;

спеціалізація і індивідуалізація в попиті;

експансія виїзного туризму;

екологізація мислення туриста-споживача;

дроблення, розщеплення основної відпустки;

інтенсифікація туристського відпочинку.

Завжди особливу увагу приділяли і приділяють торговельному балансу країни, тобто різниці між вартістю видимого експорту і вартістю видимого імпорту. Але є й невидимі експорт і імпорт - це послуги. Невидимий імпорт країни складають гроші, витрачені її громадянами під час закордонних поїздок, які йдуть на оплату послуг і в решті решт приносять дивіденди іноземним інвесторам індустрії туризму [1, 2].

Вивіз капіталу являє собою одну з важливих умов формування і

розвитку міжнародного розподілу праці. Взаємне проникнення капіталу між

країнами зміцнює економічні зв'язки і співробітництво між ними, сприяє

міжнародної спеціалізації і кооперації виробництва. Разом з тим неконтрольовані потоки капіталу викликають порушення рівноваги платіжних балансів країн, що веде до суттєвих коливань валютних курсів.

У той же час зберігання незбалансованості платіжних відносин країн-реципієнтів з країнами, що розвиваються, причому протягом довготривалого періоду, визнається експортерами ВТО безумовно небажаним фактором. Якщо країни «третього світу» зводять платіжний баланс по поточних операціях з позитивним сальдо, капітал (фінансові ресурси) мігрує в інші держави, де він використовується на інвестиційні або споживацькі цілі.

Відіграючи в цілому стимулюючу роль у розвитку світової економіки, міжнародний рух капіталу має різноманітні наслідки для країн експортерів та імпортерів капіталу. До негативних наслідків для країн, які експортують капітал, можна віднести такі:

вивіз капіталу за кордон без орендованого залучення інвестицій веде до уповільнення економічного розвитку експортуючих країн;

вивіз капіталу негативно відображається на рівні занятості в країні-експортері;

-           переміщення капіталу за кордон негативно відображається на платіжному балансі країни;

-           внаслідок відтоку капіталу суттєво порушується стабільність валют. Державна політика країни повинна знаходити компроміс, виділяючи

пріоритети в такому складному і суперечливому процесі як вивіз капіталу

туристськими потоками країни, оскільки не можна бачити тільки негативні

наслідки, необхідно бачити та використовувати позитивні фактори.

У процесі інтернаціоналізації господарського життя і зростання

масштабів і ролі міжнародних економічних зв' язків баланс ринкового і

державного начал в механізмі міжнародного сектора ринкової економіки

неминуче складається в інтересах першого. Особливо значущій цей процес в

туристській сфері. Туристські, а значить і фінансові потоки в цій сфері

збільшувались майже в два рази в середньому кожні два роки. І система

міждержавної регуляції не в змозі швидко адаптуватись до швидкоплинної мінливої ситуації в туристській сфері.

Фінансові потоки майже вийшли з-під контролю національних країн. Сучасна світова туристська система стала практично незалежною від державного контролю і регуляції.

Туристські потоки і пов'язаний з ними вивіз валюти відображаються від'ємно в платіжному балансі країни і позитивно - на балансі приймаючої країни. За напрямками руху валюти, для країни, яка відправляє свого резидента за кордон, витрати туриста є імпортом, а для приймаючої країни - експортом.

Із статичних [1,2], бачимо, що основний дефіцит платіжного балансу припадає на країни слабкорозвинені, які розвиваються; в тому числі й Україна. Імпорт послуг в Україні (витрати на туризм) практично в три рази перевищує експорт послуг з України (надходження від міжнародного туризму) за даними ВТО. Сальдо платіжного балансу - від' ємне. Тобто Україна, з її великим туристським потенціалом, є країною-донором, постачальником туристів, в такі країни світу, як Туреччина, Польща, Єгипет, Хорватія, Чорногорія та ін.

В історії питання в короткостроковому періоді політика регулювання розвитку туризму в країні, регіонах зазвичай концентрувалась на адаптації людських потоків і контролюванні попиту: реакція на масовий туризм «контролюванні попиту» - стягнення туристського податку та інш., оскільки виїзний туризм - це насамперед вивіз капіталу.

Оптимальна пропозиція за рекомендаціями ВТО між контингентами туристів повинна бути наступна: на одного в'їзного туриста - один виїзний і чотири внутрішніх туристи [5, 3].

У цілому по Україні це співвідношення складає 11 % на 42 і 47 %, тобто на одного в' їзного приблизно припадає чотири виїзних та п' ять внутрішніх туриста. Ця тенденція простежується з 2005 р., а зростання чисельності потоків за роками достатньо стабільне.


По Україні (табл. 3.1.1); по регіонах (табл. 1.2) згідно з прогнозами, ця тенденція збережеться і в майбутньому.

Кількість виїзних туристів, обслугованих ліцензіатами протягом І півріччя 2008 р., становила 950,6 тис. осіб, що більше на 183,5 тис. осіб або на 24 %, ніж у І півріччі 2007 р.

Зростання кількості виїзних туристів протягом І півріччя 2008 р. відбулось за рахунок Дніпропетровської (на 79 %), Житомирської (на 91 %), Київської (на 94 %), Кіровоградської (на 77 %), Сумської (на 37 %), Черкаської (на 54 %), Луганської (на 50 %) областей.

Найменшу кількість виїзних туристів обслуговано в Житомирській (2,4 тис. осіб), Херсонській (2,7 тис. осіб), Тернопільській (3,3 тис. осіб) областях, що сягає по кожній - 0,3 % від обсягу по Україні.

На туристські підприємства м. Києва припадає 71 % числа виїзних туристів.


Тенденції стійкі, і якщо по 2007 р. вилучити дані по АР Крим, Херсонській області, м. Севастополю то по Україні цифри будуть складати (табл. 3.1.3):

Таким чином простежується ще більша диспропорція між в'їзними, виїзними та внутрішніми туристськими потоками.

Кількість обслугованих виїзних туристів, осіб по регіонах наведена в табл. 3.1.4. Очевидно, що диспропорції по регіонах сягають значно більших цифр, що, в свою чергу, підвищує інтерес місцевих органів влади до цього питання.

За даними соцопитування виїзних туристів з Харківської області витрати за час подорожі, відпочинку та ін. склали від 200 до 500 доларів США на одну особу. Тобто в цілому з України було вивезено близько

600 млн. доларів США (350х 1661315 = 581460250 млн. доларів) , а з харківської області - 350 х 54,481 = 19 068 350 млн. доларів . Для


співставлення: у державному бюджеті на 2007 р. на розвиток туризму було заплановано виділення коштів у сумі 23,3 млн. грн., що порівняно з попереднім роком є значно вищою сумою).

Враховуючи тенденцію на збільшення потоку виїзних туристів з року в рік, межу в 1 млрд. доларів щорічно перетнемо вже через три роки.

Якщо розглядати цю тенденцію по регіонах, то найбільше капіталу вивозиться з регіонів: м. Київ, Дніпропетровська, Донецька, Львівська, Харківська, Одеська області.

У цих умовах особливо важливе значення набуває підвищення регулюючої і контролюючої ролі держави в управлінні туристськими потоками як у середині країн, так і в зовнішньоекономічних зв'язках.

Вплив держав на рух капіталу здійснюється шляхом стимулювання та обмежень, експорту - імпорту капіталу на міждержавному рівні, тобто держава залишає за собою право приймати будь-які обмеження спрямовані на захист національних інтересів в економіці [4].

До основних заходів державної регуляції як на державному рівні так і на регіональному рівні належать:

методи фінансового впливу;

нефінансові методі;

У цілому ж можливості місцевих адміністрацій з регламентації вивозу капіталу, встановлення квот, введення місцевого податку, зборів та ін. обмежені.

На відтік капіталу в сфері туризму більше впливають фактори ринку, ніж політика стимулювання або обмежень. Економічна свобода, дія без перешкод ринкових механізмів є пріоритетними факторами для дій державних і місцевих органів влади, але ...

Спробуємо оцінити можливість і доцільність введення туристського

податку в Україні, з урахуванням сьогоднішній реальності. Як було показано

вище, фіскальні цілі за допомогою такого податку практично не досягаються,

до того ж в загальній масі податкових зборів це невелика частка. При

введенні територіального (місцевого) податку, або соціального податку ніхто

не гарантує їх цільове використання для розвитку туризму. Хоча в

політичних цілях, вони можуть бути досягнені, якщо податок буде

цілеспрямований на оздоровлення людей у похилому віці і дітей, в першу

чергу з малозабезпечених сімей, що, в свою чергу, дасть курортно-

оздоровчим закладам, установам кошти для розвитку і реконструкції. Це може посилити позитивне відношення до влади.

Якщо включити в перелік місцевих податків - це державний рівень. Може, туристський збір? Але хто його буде збирати? Митниця? За фактом митної декларації - вивіз-ввіз іноземної валюти? А якщо громадянин виїжджає з іншої області, з Києва наприклад? В який бюджет підуть збори?

Розмір податку (збору). За аналогією з існуючими в історії - від 5 до 15 %, залежно від суми вивозу валюти (аналог - послуги Western Union, американський досвід та інш.). Якщо цей податок піде в державний бюджет, то в загальній масі податків вони розчиняються (35 х 1661315 = 58146025 млн. доларів) що в

гривнях за курсом національного бюджету України на сьогоднішній день буде сягати до 0,5 млрд. грн. Знову питання: хто і де буде його збирати? Збори в місцеві бюджети більш вигідні: на прикладі Харківської області (35х 54481 = 1906835 млн. доларів)що в гривнях за курсом національного

банку на сьогоднішній день буде сягати близько 16 млн. грн.

У регіонах України приймаються програми розвитку туризму, однак в них мають місце ряд суттєвих недоліків. Так в них не був розроблений механізм регулювання виїзного туристського потоку, що багато в чому негативно відбивається на окремих регіональних програмах, зокрема соціальних, розвитку туризму та ін.

Підводячи підсумки, можна навести доволі багато аргументів введення туристського податку (збору). Це і сегментація ринку, низький рівень розвитку туристського ринку і його інфраструктури, відсутність законодавчої бази, наявність і безліч інших факторів і умов. У той же час не можна не враховувати, що при адекватній побудові податкової бази (зборів) цей податок (збір) буде чітко орієнтований на компенсацію вивезеного туристами капіталу і вкінець кінцем направлений на розвиток туризму всередині країни.

Розвиток туризму в регіоні потребує співробітництва, координації, взаємодії між центральними і регіональними, місцевими органами влади, а

також іншими об'єктами і суб'єктами туристської індустрії. Все це ще раз підкреслює необхідність створення міцної нормативної бази, яка б ув'язувала в єдиному правовому полі інтереси учасників туристської діяльності й не суперечила б законам України, яка б являла собою систему, що б адекватно відображала права і обов'язки сторін, а також шляхи й методи їх регулювання, стимулювала б розвиток туризму в регіонах.

ЛІТЕРАТУРА

Александрова А.Ю. Структура туристского рынка. - М.: Пресс-Соло, 2002.

Гуляев В.Г. Туризм: экономика и социальное развитие. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 240 с.

Жиделева В.В. Экономика региона. - Сыктывкар: ЄКО-м, 1998. -

248 с.

Квартальнов В. А. Экономика туризма - М.: Финансы и статистика, 2001. - 360 с.

Севастьянова С. А. Региональное планирование развитие туризма и гостиничного хозяйства: Уч. пособие - М.: КНОРУС, 2007. - 256 с.

Экономика отрясли: Туризм: Уч. пособие. - М.: Альфа - 259 с.

Экономика туризма: Уч. Пособие / В.С. Боголюбов,

8.         П. Орловская. - М.: «Академия», 2005. - 345 с.