ЗЕМЕЛЬНЕ ТА АГРАРНЕ ПРАВО ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕЖИМУ ЗЕМЕЛЬ ВОДНО-БОЛОТНИХ УГІДЬ ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 
68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 
85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 

Н. Балушка1

Чернівецький центр юридичної допомоги Проекту підтримки приватизації землі в Україні,

вул. Червоноармійська 184, к. 501–502, 58013 Чернівці, Україна,

У статті проаналізовано низку особливостей правового режиму земель водно-

болотних угідь, правовий статус водно-болотних угідь за законодавством України, без

чого неможливе планування та здійснення заходів щодо збереження, охорони та

відновлення водно-болотних угідь та їх біорізноманіття в Україні.

Автор зазначає правові заходи, яких потрібно вжити на національному рівні з

метою усунення прогалин законодавства у правовому регулюванні відносин щодо

земель водно-болотних угідь, а також забезпечення повною мірою збереження водно-

болотних угідь та їх біорізноманіття в Україні.

Ключові слова: правовий режим земель, водно-болотні угіддя, правовий статус

водно-болотних угідь, землі природоохоронного призначення, землі лісового фонду,

землі водного фонду, землі сільськогосподарського призначення, природно-заповідний

фонд, біорізноманіття, екологічна мережа, водно-болотні угіддя міжнародного

значення.

Сучасний стан проведення земельної реформи в Україні та розвитку земельного

законодавства характеризується подальшим впровадженням екологічних вимог у

земельно-правові норми, що сприяє збереженню, охороні та відтворенню не лише

земельних ресурсів, а й розташованих на них інших природних ресурсів.

З іншого боку, планування та здійснення заходів щодо збереження, охорони та

відновлення природних ресурсів, у тім числі водно-болотного біорізноманіття,

неможливе без чіткого з’ясування правового режиму земель, на яких ці ресурси

розміщені.

Визначивши особливий правовий режим для різних категорій земель України

відповідно до їх основного цільового призначення, законодавець встановив для

кожної з категорій порядок та умови використання земель, засади державного

управління та контролю за земельними ресурсами, здійснення їх охорони, межі права

власності та користування землями, відповідальність за порушення земельного

законодавства тощо.

При цьому підкреслимо, що земля розглядається як основоположна ланка

природного комплексу, невід’ємно пов’язана з іншими природними ресурсами і не

може розглядатись окремо, незалежно від інших елементів природного комплексу. З

огляду на це вчені підтримують ідею ландшафтного підходу до правового

регулювання земельних відносин [1, с. 13]. Зокрема, правовий режим земель повинен

мати загальні риси правового режиму інших природних ресурсів, а також

відображати особливості, що зумовлені природними властивостями та якостями

землі, а також її роллю та місцем у природному комплексі [1, с. 14]. Цей підхід, на

нашу думку, особливо актуальний, коли йдеться про землі природно-заповідного

фонду та іншого природоохоронного призначення.

Землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення

відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України (ЗКУ) [2] належать до окремої

категорії земель. Вперше на законодавчому рівні до земель іншого

природоохоронного призначення віднесені земельні ділянки водно-болотних угідь,

що не належать до земель лісового і водного фонду (п. “а” ч. 1 ст. 46 ЗКУ). Отож, за

законодавством України особливий правовий режим мають окремі види земель

водно-болотних угідь, які не відносяться до земель лісового та водного фонду, а

також до земель природно-заповідного фонду (хоча й об’єднані з землями природно-

заповідного фонду в одну категорію за єдністю правового режиму та основним

цільовим призначенням). У літературі цей правовий режим земельних ділянок водно-

болотних угідь, які відносяться до земель природоохоронного призначення,

розглядають як міжнародно-правовий, що визначається міжнародними конвенціями,

участь в яких бере Україна [3].

Зазначимо, що це нововведення в земельному законодавстві наразі не знайшла

наукового дослідження і тому потребує глибоких наукових розвідок для

вдосконалення правового регулювання.

Частина 3 ст. 46 Земельного кодексу України передбачає, що порядок використання

земель іншого природоохоронного призначення, у тому числі земельних ділянок водно-

болотних угідь, визначається законом. На сьогодні такого закону, який би здійснював

єдине законодавче регулювання правового режиму земель водно-болотних угідь,

визначав порядок використання земельних ділянок, на яких вони розміщені, не прийнято,

що не сприяє повною мірою діяльності з охорони земель водно-болотних угідь,

зізбереження водно-болотних угідь та їх біорізноманіття в Україні.

Водночас, на сьогодні чинне законодавство містить певну правову базу, яка

визначає особливості правового режиму земель водно-болотних угідь.

Відповідно до ст. 1 Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне

значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів (Рамсарської

конвенції) [4, 5] під водно-болотними угіддями розуміють райони маршів, боліт,

драговин, торфовищ або водойм природних або штучних, постійних або тимчасових,

стоячих або проточних, прісних, солонкуватих або солоних, у тім числі морські акваторії,

глибина яких під час відпливу не перевищує шести метрів. Отож, законодавством

передбачено широке тлумачення поняття водно-болотних угідь. При цьому, визначаючи

поняття, беруть до уваги суттєві екологічні функції водно-болотних угідь як регуляторів

водного режиму і таких, що підтримують існування характерної флори та фауни, а також

мають велике економічне, культурне, наукове, рекреаційне значення.

Із положень Земельного кодексу України робимо висновок, що правовий режим

земельних ділянок, на яких розміщені водно-болотні угіддя, законодавець ставить в

залежність від того, до якої з категорій земель вони належать у визначеному

законодавством порядку, а також від наданого їм статусу.

У такому разі на них поширюватиметься правовий режим відповідної категорії

земель, передбачений законодавством.

Зокрема, стаття 55 ЗКУ передбачає, що до земель лісового фонду належать землі,

вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі,

які надані та використовуються для потреб лісового господарства. У складі цих

земель можуть бути земельні ділянки водно-болотних угідь, які хоча не зайняті

лісовою рослинністю, не призначені для її вирощування, однак використовують їх

для обслуговування та для різних потреб лісового господарства. У такому разі

використання цих земельних ділянок відбувається відповідно до положень чинного

законодавства, які регулюють порядок використання земель лісового фонду.

Така ж ситуація у правовому регулюванні з земельними ділянками водно-

болотних угідь, які перебувають у складі земель водного фонду. Зазначимо, що

Водний кодекс України [6], який регулює водні відносини, не містить визначення

водно-болотних угідь, а містить термін “болото”, під яким розуміють надмірно

зволожену земельну ділянку із застояним водним режимом і специфічним рослинним

покривом. Земельні ділянки водно-болотних угідь, які перебувають у складі земель

водного фонду, використовують відповідно до положень чинного законодавства, що

регулюють порядок використання цієї категорії земель.

Заболочені землі можуть перебувати у складі земель сільськогосподарського

призначення, до яких, відповідно до статті 22 ЗКУ, належать сільськогосподарські та

несільськогосподарські угіддя, надані для виробництва сільськогосподарської

продукції, здійснення сільськогосподарської продукції, виконання

сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення

відповідної виробничої інфраструктури або призначені для цих цілей. Варто

зазначити, що за своїми природними характеристиками заболочені землі можуть

відноситись лише до несільськогосподарських угідь, оскільки їхні особливості не

дають змоги використовувати ці землі як сільськогосподарські угіддя, а

використання їх для сільськогосподарських потреб є неефективним. Про це свідчить,

зокрема, той факт, що заболочені землі обов’язково виключають із площі земельних

ділянок, що підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв), оскільки

їх недоцільно використовувати для сільськогосподарських потреб (ст. 7 Закону

України “Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок

власникам земельних часток (паїв)” від 5 червня 2003 р. [7]). Однак, навіть у складі

несільськогосподарських угідь перебування заболочених земель у складі земель

сільськогосподарського призначення у низці випадків є недоцільним, оскільки

використання таких земель для сільськогосподарських цілей може унеможливити

збереження їх природного біорізноманіття.

У цьому контексті, на нашу думку, для збереження водно-болотних угідь та їх

біорізноманіття, у кожному конкретному випадку, де це доцільно і можливо, варто

вивчати можливість зміни цільового призначення земельних ділянок, на яких вони

розміщені, вилучення їх із сільськогосподарського використання та віднесення у

визначеному порядку до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого

природоохоронного призначення. Це цілком відповідатиме засадам формування

екологічної мережі, що передбачає зміни в структурі земельного фонду країни

шляхом віднесення (на підставі обґрунтування екологічної безпеки та економічної

доцільності) частини земель господарського використання до категорій, що

підлягають особливій охороні з відтворенням притаманного їм різноманіття

природних ландшафтів (Розділ І Загальнодержавної програми формування

національної екологічної мережі України на 2000–2015 роки, затвердженої Законом

України “Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної

мережі України на 2000–2015 роки” від 21 вересня 2000 року [8]).

Земельні ділянки водно-болотних угідь можуть бути у визначеному

законодавством порядку віднесені до земель природно-заповідного фонду, якщо вони

мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та

іншу цінність і їм відповідно до закону надано статус територій та об’єктів природно-

заповідного фонду (ст. 43 ЗКУ, ст. 7 Закону України “Про природно-заповідний фонд

України” від 16 червня 1992 р. [9]). Відповідно до ст. 3 Закону України “Про

природно-заповідний фонд України”, до природно-заповідного фонду України

належать:

−природні території та об’єкти – природні заповідники, біосферні заповідники,

національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам’ятки

природи, заповідні урочища;

−штучно створені об’єкти – ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки,

парки-пам’ятки садово-паркового мистецтва.

Порядок створення та оголошення територій та об’єктів _____природно-заповідного

фонду визначається ст. ст. 51–55 Закону України “Про природно-заповідний фонд

України”.

Цей спосіб правової охорони водно-болотних угідь, коли вони віднесені до

природно-заповідного фонду, вважаємо найефективнішим, оскільки за

законодавством України природно-заповідний фонд охороняється як національне

надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і

використання. Про це свідчить той факт, що природні комплекси є найбільш

захищеними в межах територій природно-заповідного фонду (ч. 2 Розділу І

Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України

на 2000–2015 роки).

Особливий, посилений режим охорони, відтворення і використання встановлений

для земельних ділянок природно-заповідного фонду, які відповідно до ст. 150 ЗКУ

віднесені до особливо цінних земель. Зокрема, ці землі можуть використовуватися:

−у природоохоронних цілях;

−у науково-дослідних цілях;

−в оздоровчих та інших рекреаційних цілях;

−в освітньо-виховних цілях;

−для потреб моніторингу навколишнього природного середовища.

Для них визначено особливий порядок їх вилучення, підвищена відповідальність

за порушення режиму їх охорони та використання тощо.

Земельні ділянки водно-болотних угідь, які підпадають під дію ст. 46 ЗКУ, хоча і

мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та

іншу цінність, однак заповідного режиму не мають, тому відповідні положення щодо

природно-заповідного фонду на них не поширюються.

Втім, як уже зазначалося, законодавство України містить ряд положень щодо

охорони та використання водно-болотних угідь, земельних ділянок водно-болотних

угідь, що можуть бути основою в разі розробки спеціального закону щодо порядку

використання цих земельних ділянок та правового статусу водно-болотних угідь.

Той факт, що водно-болотні угіддя та їх біорізноманіття потребує правової

охорони, не викликає заперечень. Важливе значення має вдосконалення нормативно-

правової бази щодо збереження, відтворення та охорони водно-болотних угідь,

визначення їх особливого правового статусу як таких, що підлягають особливій

охороні, а це сприятиме зменшенню, запобіганню та ліквідації негативного впливу

господарської та іншої діяльності людей на ці території, збереженню їх флори та

фауни, генетичного фонду живої природи. Цим завданням сприяє землеохоронний

аспект у державній політиці у сфері земельних відносин. Зокрема, відповідно до

п. „г” ч. 1 ст. 164 ЗКУ, збереження природних водно-болотних угідь поряд з іншими

заходами становить зміст охорони земель і, відповідно, є об’єктом державного

контролю у цій сфері.

Ряд програмних нормативно-правових актів України передбачає та обґрунтовує

заходи, у тому числі правові, які необхідні для збереження, охорони та відновлення

водно-болотних угідь.

Концепція збереження біологічного різноманіття України, затверджена

постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 р. № 439 [10], передбачає,

зокрема, необхідність проведення інвентаризації водно-болотних угідь

національного, регіонального і місцевого значення, розроблення і вжиття заходів

щодо їх охорони та відновлення; вжиття заходів щодо збереження цінних болотних

масивів, розроблення і реалізації заходів щодо охорони водно-болотних угідь, що

мають міжнародне значення.

Відповідно до п. 4 Концепції Загальнодержавної програми збереження

біорізноманіття на 2005–2025 рр., схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів

України від 22 вересня 2004 р. № 675-р [11], програма передбачатиме вжиття заходів

із збереження об’єктів рослинного та тваринного світу, їхніх угруповань та

комплексів, екосистем та складових структурних елементів екомережі, зокрема

болотних і заплавних екосистем.

Україна ратифікувала Угоду про збереження афро-євразійських мігруючих

водно-болотних птахів (Закон України “Про ратифікацію Угоди про збереження

афро-євразійських мігруючих водно-болотних птахів” від 4 липня 2002 р. [12]), яка у

ст. ІІІ серед зобов’язань сторін передбачає, зокрема:

−визначати середовища існування мігруючих водно-болотних птахів, які

перебувають в межах їх територій, та сприяти охороні, управлінню, реабілітації і

відновленню цих середовищ;

−досліджувати проблеми, які пов’язані або можуть бути пов’язані з антропогенним

впливом, та докладати зусиль до реалізації захисних заходів, у тім числі

відновлення і реабілітацію середовищ існування та компенсувальні дії у разі

втрати середовищ існування.

Водночас, незважаючи на прогресивні положення нормативно-правових актів у

сфері охорони довкілля, правовий режим земель водно-болотних угідь на сьогодні

залишається недостатньо визначеним через невизначеність правового статусу водно-

болотних угідь в Україні. Наприклад, законодавством передбачена охорона водно-

болотних угідь національного (загальнодержавного), регіонального, місцевого

значення, проте не прописано порядку надання їм такого статусу, його правового

значення для охорони відповідних угідь, що своєю чергою унеможливлює

визначення порядку використання земельних ділянок, на яких вони розташовані.

На сьогодні законодавство врегулювало статус водно-болотних угідь

міжнародного значення, що визначає особливий правовий режим земельних ділянок

водно-болотних угідь міжнародного значення. Цей міжнародно-правовий режим

земель водно-болотних угідь на виконання Рамсарської конвенції визначено

Постановою Кабінету Міністрів України “Про Порядок надання водно-болотним

угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення” від 29 серпня 2002 р.

№ 1287 [13], Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України “Про

затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя

міжнародного значення” від 27 грудня 2002 р. № 524 [14], Постановою Кабінету

Міністрів України “Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають

міжнародне значення” від 23 листопада 1995 р. № 935.

Зокрема, статус водно-болотних угідь міжнародного значення може бути надано

цінним природним комплексам боліт, заплавних лук і лісів, а також водних об’єктів –

природних або штучно створених, постійних чи тимчасових, стоячих або проточних,

прісних, солонкуватих чи солоних, у тому числі морським акваторіям, що розміщені

у межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду, земель водного та

лісового фонду України (п. 2 Порядку надання водно-болотним угіддям статусу

водно-болотних угідь міжнародного значення). При цьому, на надання статусу

водно-болотного угіддя міжнародного значення впливають такі критерії:

−типовість, рідкісність або унікальність;

−наявність видів рослин і тварин, які перебувають під загрозою зникнення в

усьому світі;

−регулярне перебування водно-болотних птахів;

−стан іхтіофауни.

На всі водно-болотні угіддя міжнародного значення складаються паспорти,

ведення котрих покладено на адміністрації установ природно-заповідного фонду, у

межах яких розміщені ці угіддя, а в разі їх знаходження за межами територій

природних, біосферних заповідників і національних природних парків – на

територіальні органи Мінприроди за погодженням з користувачами (власниками)

земельних ділянок та інших природних ресурсів.

Мінприроди та його територіальні органи за погодженням з користувачами

(власниками) земельних ділянок та інших природних ресурсів забезпечують

установлення спеціальних знаків на межах водно-болотних угідь міжнародного

значення. Межі водно-болотних угідь міжнародного значення позначають на планах

та картах відповідних земельних ділянок.

Підсумовуючи, можна зазначити, що на сьогодні в Україні створено нормативно-

правову базу для визначення правового режиму земельних ділянок водно-болотних

угідь, однак законодавство у цьому напрямі потребує подальшого розвитку для

усунення прогалин щодо правового регулювання відносин з використання та

охорони деяких видів водно-болотних угідь. Доцільним на нашу думку є визначення

в спеціальному законі України правового статусу земель не лише водно-болотних

угідь міжнародного значення, а й інших водно-болотних угідь – загальнодержавного

(національного), регіонального, місцевого (локального) значення з подальшою їх

паспортизацією, закріпленням на місцевості межовими та інформаційними знаками,

визначенням порядку їх використання, що неодмінно має сприяти охороні земель

водно-болотних угідь України та відтворенню їхнього біорізноманіття.

1. Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных

условиях. – Харьков: Фирма «Консум», 1998. – 224 с.

2. Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3–4. – С. 27.

3. Земельное право Украины: Учеб. пособ. / Авт. кол.: А.М. Беженарь, Е.С. Бердников,

Л.А. Бондар и др.; Под ред. А.А. Погребного, И.И. Каракаша – К.: 2002. – 496 с.

4. Збірник міжнародно-правових актів у сфері охорони довкілля. – 2-е вид., доп. – Львів:

Норма, 2002. – 273 с.

5. Конвенція, ратифікована Законом України “Про участь України в Конвенції про

водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як

середовища існування водоплавних птахів” від 29 жовтня 1996 року //Відомості

Верховної Ради України. – 1996. – № 50. – С. 279.

6. Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 24. – С. 189.

7. Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 38. – С. 314.

8. Відомості Верховної Ради. – 2000. – № 47. – С. 405.

9. Відомості Верховної Ради. – 1992. – № 34. – С. 502.

10. Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів. – 1999. – № 12714.

11. Офіційний вісник України. – 2004. – № 38. – С. 93.

12. Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 36. – С. 268.

13. Офіційний вісник України. – 2002. – № 36. – С. 1693.

14. Офіційний вісник України. – 2003. – № 4. – С. 165.