ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
М.И. Байтин,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
К УТОЧНЕНИЮ ПОНЯТИЯ ЗАКОННОСТИ*
Вопрос о законности — один из узловых, центральных в теории права. Значение идеи
законности определяется тем, что это правовое явление выражает теснейшую взаимосвязь
между нормативным пониманием права как системы действующих в государстве юридиче-
ских норм, и реальной жизнью права с правовой действительностью, с правоотношениями,
с правопорядком. Этим объясняется то, что проблема законности издавна привлекает вни-
мание отечественных ученых.
В советском прошлом исследованию проблемы законности стало уделяться особое вни-
мание с начала 50-х годов. Профессора Н.Г. Александров, М. С. Строгович и другие ученые,
выступавшие по ней, исходили из известной мысли В.И. Ленина в его письме «О «двойном»
подчинении и законности» о том, что суть законности состоит в строжайшем соблюдении
и исполнении законов.
Многим уже в то время данный вопрос представлялся настолько наработанным, что, на-
пример, известный в ту пору юрист Г.И. Федькин, который после занятия ряда руководящих
постов в системе высшего юридического образования был прикомандирован для написания
докторской диссертации о законности к Институту государства и права Академии науки,
пробыв год в докторантуре, обратился с заявлением, в котором просил заменить ему тему
докторской диссертации, потому что по этой проблеме трудно сказать что-либо новое. Его
просьба была удовлетворена, и впоследствии он защитил докторскую диссертацию по более
близкой ему теме — правовому регулированию науки. Но прошли годы, и жизнь показала, что
Г.И. Федькин ошибался в своей оценке степени разработанности проблемы законности.
Обобщая наиболее важное, существенное, что было достигнуто в исследовании закон-
ности, М.С. Строгович определял ее как строгое и неуклонное соблюдение и исполнение
законов всеми государственными органами, всеми учреждениями и общественными орга-
низациями, должностными лицами и гражданами1.
Конкретизируя и углубляя обоснование и раскрытие понятия и механизма обеспечения
законности, Н.Г. Александров привлек внимание к необходимости повышенной ответствен-
ности органов государства и его должностных лиц за соблюдение и исполнение законов.
«О существовании законности, — писал он, — можно говорить тогда, когда вся деятель-
ность всех звеньев государственного аппарата основывается на законе, когда должностные
лица строго оберегают права всех граждан, когда никому не дозволено чинить произвол,
когда правонарушения неукоснительно разоблачаются и совершившие их лица несут
предусмотренную законом ответственность»2.
Нетрудно представить себе, какое большое значение в то время имела такая постановка
вопроса, не говоря о том, что она требовала от ученого безусловного мужества.
В 60–70-е годы прошлого века в советской правовой науке наметилась тенденция ис-
следования законности с широких научных позиций — в правовом и общесоциологическом,
историческом и теоретическом планах, что позволило рассматривать данное понятие, по
крайней мере, в трех основных аспектах:
во-первых, законность как принцип поведения всех участников общественных отношений
в обществе и государстве, заключавшийся в требовании соблюдения и исполнения законов
всеми государственными и муниципальными органами, учреждениями, общественными
организациями, должностными лицами и гражданами;
во-вторых, законность как принцип и метод формирования и деятельности всех ветвей
государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной; принцип и метод
осуществления задач и функций государства, правовых форм его деятельности — право-
творческой (прежде всего, законодательной) и правоприменительной (правоисполнитель-
ной и правоохранительной); принцип и метод упорядочивания отношений, возникающих
между субъектами права;
в-третьих, законность как правовой режим, неотъемлемая составная часть демократиче-
ского политического режима, определенное устойчивое правовое состояние3 между госу-
дарством и обществом, государственными органами и гражданами, при котором обоюдное
соблюдение и исполнение законов как населением, так и властью органически сочетается
с повышенной ответственностью органов государственной власти за обеспечение закон-
ности, защиту прав и свобод личности, с решительным пресечением правонарушений и
неотвратимостью ответственности за них.
Анализ основных аспектов понятия «законность» под углом зрения ее предназначения
позволил Н.Г. Александрову выделить следующие наиболее существенные ее черты:
а) всеобщность требования соблюдать и исполнять законы;
б) осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе
законов при строгом соблюдении должностными лицами предусмотренных законодатель-
ством прав граждан и недопущении необоснованного привлечения их к ответственности
или незаконного лишения тех или иных благ;
в) решительное пресечение любых нарушений закона, от кого бы они не исходили, обе-
спечение неотвратимости ответственности за эти нарушения4. При этом, как справедливо
отмечал Н.Г. Александров, «отдельные незаконные действия, образуя нарушение закона и
нарушение законности, не перерастают, однако, в подрыв режима законности в целом, если
они незамедлительно пресекаются и неотвратимо влекут ответственность лица5.
В свете этого принципиальное значение имеет утверждение И.С. Самощенко о том, что
«законность как особое общественное явление означает не просто реализацию требова-
ний права в отдельных конкретных случаях. Это господство закона в общественной жизни,
господство его, в частности, в отношениях между властью и личностью», предполагающее
«недопущение какого-то ни было произвола в отношении граждан со стороны органов
государства и должностных лиц»6.
Значительный вклад в исследование вопросов законности был внесен также М.Д. Шарго-
родским, С.Н. Братусем, В.Н. Кудрявцевым, Д.А. Керимовым, Е.А. Лукашевой и некоторыми
другими учеными.
В последующие годы после временного спада интереса к данной проблематике с новой
силой происходит дальнейшее ее развитие как в ракурсе отраслевых юридических дисциплин,
так и (что особенно отрадно), на общетеоретическом уровне. В частности, в 90-годы прошлого
века по общетеоретическим вопросам законности были защищены докторская (С.В. Афанасьев)
и несколько кандидатских диссертаций (Н.И. Приведенцев, А.Б. Лисюткин, М.Ю. Зиновьева,
А.Ф. Ефремов и др.). В центре внимания исследователей все чаще оказываются вопросы
обеспечения более высокого уровня законности в условиях создания правового государства,
принципы и гарантии, особенно специально-юридические гарантии законности, соотношение
законности, правопорядка, демократии, справедливости, охраны прав личности.
Таким образом, развитие идеи законности продолжается на основе преемственности между
тем, что было наработано раньше, и тем, что в этом направлении делается теперь. Примеча-
тельно, что многоаспектно изучая законность как принцип, метод и особый правовой режим,
современные исследователи продолжают рассматривать основные аспекты и черты законности,
исходя из ее понимания как строжайшего соблюдения и исполнения законов всеми.
Естественно, возникает вопрос: может ли ныне данное определение удовлетворить наше
представление о законности, соответствует ли оно требованиям сегодняшнего дня?
По нашему убеждению, в принципе рассматриваемое определение остается правильным
и сохраняет силу по настоящее время.
Вместе с тем, с учетом позитивных шагов формирования цивилизованного гражданского
общества и правового государства, конституционного закрепления прав и свобод человека
как высшей ценности, связанных с этим современным уровнем развития науки и данных
практики, представляется необходимым внести в понимание законности и структуры ее со-
держания некоторые уточнения. Такая постановка вопроса связана с тем, что определение
законности только как обязанности строжайшего соблюдения и исполнения закона всеми
уже недостаточно, потому что в нем привлекается внимание лишь к одной стороне законности
— обязанности соблюдать и исполнять исходящие от государства законы. Но совершенно
очевидно, что наряду с этой стороной законности необходимо выделять и другую, не менее
важную сторону данного многосложного явления, а именно официально признаваемое в
качестве принципа законности формального равенства всех перед законом и судом.
Этот принцип, проистекающий, как известно, из учения естественной школы права, полу-
чил официальное закрепление в принятой в результате французской буржуазной революции
Декларации прав человека и гражданина 1789 г., в ранних конституциях, принятых в США
и Франции7, последующих буржуазных конституциях, и лег в основу теории и практики во-
площения идей демократии и законности в западном мире.
После октября 1917 г. развитие России, а затем Советского Союза и западных стран пошло
по двум направлениям. В первом случае — по линии диктатуры пролетариата, сосредоточе-
нии усилий государства на подавлении сопротивления классовых противников, ликвидации
частной собственности, широком применении насилия и т.п. действий, обосновываемых
ленинско-сталинской интерпретацией марксизма, в другом — по линии утверждения де-
мократического режима правления, перераспределения материальных ценностей и повы-
шения благосостояния не только богатых, но и бедных, всего общества, что было неразрывно
связано с выдвижением на первый план обеспечения прав и свобод личности.
В условиях второго пути принцип равенства граждан перед законом и судом или, как
его принято именовать, принцип формального равенства, свойственный праву вообще
как особому социальному явлению, приобретает основополагающее значение, становясь
эффективным средством выражения в действующем праве установок и требований других
естественных законов, в т.ч. свободы собственности, справедливости, безопасности и т.д.
Тем самым принцип формального равенства занял центральное место в борьбе за права и
свободы личности, что получило международное признание и закрепление в принятой в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека и последующих
правозащитных документах.
Общеизвестно, что люди в силу особенностей, свойственных всякому индивиду, различны,
неодинаковы и потому не могут быть уравнены между собой ни физически, ни интеллек-
туально, ни материально.
Вместе с тем опыт США, ряда стран Европы, Японии показывает, что все-таки есть
единственно возможный и реально существующий вид равенства — это конституционно
закрепленное государством формальное равенство всех граждан перед законом и судом.
Как известно, самый распространенный довод критиков института формального равен-
ства с позиции марксистско-ленинской идеологии заключался в том, что оно практически
неосуществимо, поскольку, что бы не декларировалось в законе, не могут быть равны между
собой богатый и бедный, эксплуататор и эксплуатируемый, в частности, утопающий в роскоши
миллионер и ночующий под мостом бродяга.
Но в том и дело, что, как подтверждает исторический опыт, юридически могут, хотя ра-
венство всех перед законом, конечно же, не следует абсолютизировать, несмотря на то, что
оно в какой-то мере относительно, принцип формального равенства как конституционно
закрепленный институт равенства всех и каждого перед законом и судом, объединяющий со-
ответствующие правовые нормы, на самом деле ставит разных во всем остальном неодина-
ковых людей в равное правовое положение как граждан государства, вследствие чего имеет
первостепенное значение для реального развития и охраны прав и свобод личности.
Этим обусловливается огромная притягательная, морально-этическая сила данного
принципа и выражающего его правового института, определяющих прогрессивный демо-
кратический характер правозащитного движения.
Нельзя не заметить, что сама жизнь, еще в пору существования СССР, подвигла к тому, что
в стране возникли элементы рассматриваемого принципа без его терминологического упо-
минания. Зачатки его выражения можно найти в Конституции СССР 1936 г., более подробно
в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. И, наконец, в ст. 19 и других статьях
ныне действующей Конституции РФ, подробно раскрывающих содержание института: «Все
равны перед законом и судом», по сути, закреплен принцип формального равенства, хотя харак-
теризующий его термин пока по-прежнему не упоминается и теоретически не осваивается.
Правда, еще Ц.А. Ямпольская в свое время высказала соображение об определении
законности как соблюдения и исполнения законов и охраны прав граждан8, но оно не по-
лучило последующего развития и поддержки в литературе. Как заметил по этому поводу
М.С. Строгович, «ничего неправильного в этом, разумеется, нет. Однако вряд ли имеется
необходимость в таком дополнении определения законности», ибо «законы закрепляют за
гражданами права и гарантируют их, поэтому соблюдение и исполнение законов вместе с
тем означает их охрану, обеспечение прав граждан»9.
Думается, что данный довод не убедителен: такой важнейший аспект содержания за-
конности, как общеобязательность закрепления и охраны прав человека и гражданина
должен не подразумеваться, а быть напрямую указан в определении понятия законности.
Кстати, законность не складывается сама собой посредством закрепления в законах. Как
справедливо отметил в свое время основатель реалистической школы права Р. Иеринг, право
и законность не приходят сами собой, за них нужно бороться, и государству и гражданам
необходимо сообща постоянно отстаивать и охранять их.
К теоретической разработке этого вопроса в тесной связи с современностью, пред-
ставляется, необходимо обратиться не только представителям теории государства и права,
но и конституционного, административного, трудового, гражданского и других отраслевых
юридических дисциплин. Важно, чтобы проблема прав и свобод личности рассматривалась
не абстрактно, в общем и целом, а в неразрывной связи с теоретической разработкой и ре-
шением назревших практических задач формирования правового государства и обеспечения
соответствующего ему более высокого уровня законности.
Включение в определение законности, наряду с обязанностью блюсти законы, общеобязатель-
ного обеспечения формального равенства всех перед законом и судом позволит рассматривать
данную категорию, с одной стороны, как всякую правовую проблему с позиции соотношения
субъективных прав и юридических обязанностей, с другой стороны, под углом зрения ее взаи-
мосвязи с углублением демократизма и повышения эффективности государства и права.
Как человек, много лет занимающийся проблемами не только права, но и государства, не могу
не сказать, что на сегодня наше государство не вполне справляется с осуществлением возложен-
ных на него функций. В этом направлении, как и в вопросах удешевления и совершенствования
механизма государства, реального обеспечения взаимной ответственности между государством
и личностью, признания и использования государства в качестве организации общего блага и
соответствующего поворота в правосознании людей, предстоит громадная работа.
Ученые-юристы призваны помогать в постановке и разработке назревших актуальных
вопросов. Один из них — уточнение понятия «законность», связанное с признанием двух
сторон ее __________содержания — соблюдения и исполнения законов и обеспечения всеобщего
равенства перед законом и судом, составил предмет данной статьи.
Исходя из изложенного, законность в современном Российском государстве может быть
определена следующим образом: законность — есть принцип, метод, режим формирования
и функционирования правового государства и гражданского общества, в основе которых
лежат строжайшее соблюдение законов всеми и равенство всех перед законом и судом10.