2. РЕГУЛЯТОРЫ ПОВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

К оглавлению
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 

Поведенческие регуляторы оказывают влияние на различные виды социальной деятельности, не исключением является и сфера государственной службы. Любая профессиональная деятельность (государственная служба в том числе) определяется заданностью профессиональных функций, т.е. профессия «требует» наличия у индивидов определенных поведенческих черт. Таким образом, профессиональная деятельность обусловлена, с одной стороны, типичным способом взаимодействия индивидов (т.е. народным характером), а с другой стороны, собственно профессиональными требованиями. Как следствие этого формируется типичный поведенческий образ профессиональной деятельности.

Рассмотрим типичный образ профессиональной деятельности чиновника. Первоначально определим основные требования к его профессиональному поведению. Государственный служащий подчинен комплексу норм, определенных законом, которые регулируют деятельность целостной системы государственной службы. В основе лежит административно-правовая регламентация: законодательные акты и положения, задающие параметры социального действия государственных служащих. Основные, в полной мере разработанные, обобщенные положения регулирования поведения государственных служащих содержатся в утвержденной Президентом России «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации». Данный документ фиксирует определение государственного служащего: «Государственный служащий - гражданин Российской Федерации, приверженный интересам служения обществу и государству, обладающий надлежащими качествами и профессиональной подготовкой, исполняющий обязанности по замещаемой должности государственной службы на основе служебного контракта, если иное не установлено федеральным законом, получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета, соблюдающий установленные федеральными законами ограничения, связанные с государственной службой, и требования, содержащиеся в должностном (служебном) регламенте государственного служащего, и несущий ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей» .

Деятельность в целом, а также поведение государственного служащего регламентируется: «Основным нормативным актом … становится должностной (служебный) регламент государственного служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа». Таким образом, должностной регламент и установленные законом нормы - это система, регламентирующая поведение чиновника.

Взаимодействие государственных служащих основывается на регламенте должностной субординации при принятии и исполнении решений.

Мотивация деятельности государственного служащего построена на следующих принципах:

Социальная ориентация: служение обществу и государству. «Государственные служащие при исполнении должностных (служебных) обязанностей не могут действовать в корпоративных интересах общественных объединений и религиозных организаций, иных социальных групп, коммерческих организаций и других хозяйствующих субъектов, а также в интересах отдельных лиц» .

Справедливость оплаты: «Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности государственных служащих независимо от уровня и вида государственной службы … Дополнительные условия оплаты служебной деятельности государственных служащих устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы» .

Качество жизни: «Оплата служебной деятельности государственного служащего … является основой его стимулирования и должна обеспечивать государственному служащему и его семье качество жизни, соответствующее уровню развития общества и государства»

Уровень жизни: «Денежное содержание … государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики, обеспечивая привлекательность государственной службы  и конкурентоспособность государства как работодателя».

Карьерный рост: «Размер должностного оклада … государственного служащего … зависит от объема полномочий и возложенной на него по этой должности ответственности и стимулирует его стремление к должностному … росту» .

Стимулирование качества и эффективности деятельности: оплата труда предполагает «эффективность деятельности государственного служащего, условия  государственной службы, а также  выплаты стимулирующего характера»; стимулирование индивидуальной и коллективной деятельности в целях повышения ее эффективности предполагает дифференциацию оплаты, апробируются механизмы, непосредственно связывающие уровень получаемого денежного содержания с результатами деятельности.

Компенсация законодательных ограничений осуществляется в обеспечении социальных гарантий.

Таким образом, собственно правовая регламентация предполагает две основные позиции относительно поведения и взаимодействия государственных служащих:

подчинение должностному регламенту и служебной субординации;

адекватное реагирование на мотивационные стимулы, принятые в госслужбе.

В целом, такие формы социального действия, как поведение и взаимодействие индивидов, право регулирует лишь от части. В полной мере регламентируется мотивация поведения государственного служащего, поэтому правовая регуляция дополняется этической, что также отмечено в Концепции.

Исходя из вышеизложенного, отметим основные требования профессии к поведению государственного служащего:

рациональное планирование деятельности и неукоснительное следование технологической дисциплине, регламентирующим нормам. Эти качества в свое время М.Вебер назвал целерациональностью, на это же указывают и ученые РАГС[К2] ;

мотивация на выполнение служебного долга;

субординация служебных отношений, предполагаюшая реализацию иерархической формы взаимодействия.

Сравнивая требования профессии к поведению госслужащего и типичные поведенческие особенности россиянина, необходимо определить:

Во-первых, является ли целерациональность качеством, противоречащим импульсивности. Если это противоречие существует, не приведет ли оно к социальным отклонениям и возможно ли преодолеть эти социальные отклонения?

Во-вторых, в какой степени коррелируется эмоциональная мотивация российского индивида и служение долгу?

В-третьих, насколько соответствуют иерархические отношения российскому характеру?

Эмпирический материал, описывающий поведенческие черты российского чиновничества, достаточно рельефно представлен в аналитических материалах социологических исследований, проведенных за последние годы кафедрой «Государственной службы и кадровой политики» РАГС, на которые мы будем опираться.

Первая поведенческая характеристика российского индивида, определяемая как импульсивность, предполагает две группы качеств: 1. качества, относящиеся к поведенческим особенностям, – нерегламентированность и т.п. 2. качества, проявляющиеся как эмоциональная мотивация. Проведем сравнение типичных поведенческих характеристик государственных служащих и наиболее характерных черт, свойственных российскому индивиду.

Важнейшим качеством, необходимым чиновнику в профессиональной деятельности, является целерациональность, которая отличается от импульсивности, прежде всего, рациональным целеполаганием, первой характеристикой его является умение ставить конкретные цели и добиваться их достижения. Однако анализ поведенческих качеств государственных служащих обнаруживает, что в рейтинге этих качеств, данное умение стоит всего на 9 месте из 12 (см. таблицу).

Таблица 3. Умение ставить конкретные цели и добиваться их достижения[К3] 

П.1. Высокая степень умения (в %)

Рейтинг по п.1.

П.2. Средняя степень умения (в %)

Рейтинг по п.2

П.3. Низкая степень умения (в %)

Обратный рейтинг по п.3.

Агрегированная оценка по качеству

(п1.+п2/2-п3)

Рейтинг итоговый

28,5

8

45,3

8

18,8

9

32,4

9

Второй характеристикой рационального целеполагания является механизм контроля деятельности. Профессор В.Л. Романов отмечает, что в современной государственной службе «нет четко организованного целенаправленного систематического контроля: 75,5% отмечают, что контроль определяется конкретной ситуацией; 33,7% - через санкции и запреты». Таким образом, целеполагание и целеполагающий контроль выражены не значительно. На основании этих данных следует первый вывод – в поведении государственного служащего рациональное целеполагание выражено крайне слабо.

Непосредственно с рациональным целеполаганием связана целесообразность функций организации, или технологическая дисциплина. На вопрос: «Насколько соответствует структура организации ее задачам и функциям» были получены следующие ответы: 47,7% респондентов отметили – вполне соответствует; 39,9% – не вполне, 4,6% – не соответствует. Таким образом, мнение респондентов указывает на рассогласованность структуры и функций, что в конечном итоге влияет на работу организации, проявляясь в ненормированности рабочего дня (отмечено 21%), в неопределенности прав и обязанностей (13,5%). Так, например, «большинство опрошенных (89,1%) в данный момент не имеют инструкций об исполнении должности или она еще разрабатывается (6,7%). В то же время каждый десятый отмечает, что документа нет вообще».

Проблемы неорганизованности возникают и в деятельности отдельных индивидов, за последние годы снизилась исполнительская дисциплина, как указывают 48,8% респондентов. Налицо проблемы самодисциплины и самоорганизации –большинству (58,4%) присуще умение организовать личный труд и планировать свою работу только в средней мере, а 13,5% это умение свойственно в крайне низкой степени. Поведенческие характеристики связаны и с интеллектуальными навыками: такая процедура, как анализ информации, вызывает большие трудности у государственных служащих (это умение в средней степени свойственно 43,1%, в низкой степени – 32,3%). Из этих материалов следует второй вывод – технологическая дисциплина в государственной службе находится на низком уровне

Анализ социологических материалов РАГС показывает, что в сфере государственной службы «слабо развиты инициативность, стремление к новому, новаторский подход»; инициативность служащих снизилась за годы реформ (что отмечают 39,7% опрошенных).в то же время превалируют «безынициативность и равнодушие». Вывод третий– инициативность государственных служащих невысока. Здесь необходимо подчеркнуть, что инициативность тесным образом связана с такой чертой российского характера как смекалка, которая оказывается невыраженной в поведении государственных служащих.

Оптимальное функционирование государственной службы, по мнению специалистов кафедры «Государственной службы и кадровой политики», зависит от следующих требований: 1. от выработки регламентирующих деятельность документов (63,8% респондентов указывают на необходимость совершенствования нормативно-правовой базы), 2. от совершенствования профессионализма (57,2% отмечают, что высокое качество работы с персоналом организации обеспечивает максимальную реализацию его профессионального опыта).

Подводя итог по первой группе качеств, (на основании сформулированных выводов) следует, что функционально заданная, требуемая профессиональной деятельностью чиновников, целерациональность – реализуется слабо, вместе с тем оказывается подавлена одна из черт российского характера.

Вторая группа качеств относится к мотивации. Рассмотрим данные таблиц.

Таблица 4. Вопрос: «чем руководствуется государственный служащий при выполнении обязанностей»:[К4] 

69,9%

Указаниями непосредственного руководителя и частично должностными обязанностями;

61,2%

 Личной ответственностью за порученное дело;

53,6%

 Должностными инструкциями;

28,0%

 Интересами своей организации;

17,8%

 Только указаниями начальника;

15,7%

 Собственными представлениями о том, что необходимо выполнять;

13,0%

 Интересами общества.

Таблица 5. Вопрос: «Что лежит в основе стремления к служебному росту большинства государственных служащих»:

50,0%

 Перспективы дальнейшего профессионального роста;

44,2%

 Желание больше зарабатывать;

40,4%

 Стремление занять достойное место в обществе;

30,8%

 Стремление более полно реализовать себя в управленческой сфере;

19,2%

 Надежда решить жилищную и другие бытовые проблемы;

15,4%

 Надежда установить более крупные деловые связи.

Таблица 6. Вопрос: «Факторы, стимулирующие деятельность государственного служащего»

62%

 Материальное стимулирование;

58%

 Моральное стимулирование;

56%

 Формирование резерва и работа с ним;

37%

 Заслушивание отчетов;

35%

 Планирование должностного перемещения;

31%

 Штрафы, административные взыскания планирование;

19%

 Индивидуальное профессиональное развитие работника.

Как отмечает профессор В.Л. Романов, «низка эффективность позитивного морального стимулирования служащих ... интерес служащих к традиционным формам поощрений (правительственные награды, грамоты, благодарности и т.п.) сохранился в статистически незначимом выражении. Большинство (до 80%) респондентов указывают на заинтересованность в получении денежного вознаграждения. В то же время только 10,8% участвовавших в опросе не уверены, что если они будут работать больше и лучше, то их зарплата увеличится». Но, тем не менее, «была установлена связь … с фактами нематериального ряда; … с удовлетворением своей служебной деятельностью и признанием ее социальной важности… Государственные служащие, которыми главными названы в качестве мотивов "стремление реализовать себя в управлении", чаще положительно оценивают свой вклад в стабилизацию обстановки в обществе».

Опираясь на приведенные данные, отметим, что для большинства государственных служащих в качестве побудительных стимулов (внешнее побуждение для индивида), как правило, выступают стимулы-ожидания морального поощрения, материального благополучия, карьерного роста. Смыслообразующими мотивами (ценностями, целями) выступают – высокий заработок и положение в обществе. Факторами, организующими мотивацию индивида (помогающими осуществить выбор целей), выступают указания руководителя, должностные инструкции и личная ответственность за порученное дело. К мотивации, которая носит исключительно рациональный характер, может быть отнесено из перечисленного только «выполнение должностных обязанностей» (только данная деятельность может быть рационально описана и зафиксирована в документе, регламентирующем эту деятельность). Все остальные мотивы включают в себя и рациональный, и эмоциональный элемент. Это характерно и для таких мотивов как «приказ начальника» или «личная ответственность за порученное дело».

Анализируя характер мотивации в сфере государственной службы, специалисты кафедры «Государственной службы и кадровой политики» РАГС приходят к выводам, что для эффективной мотивации необходимо «Первое место. Пересмотр норм, создание более гибкой системы оплаты труда (отмечают 75% респондентов); Второе место. Переход к системе классных чинов и квалификационных разрядов (60%)». Таким образом, мотивация государственного служащего в современных условиях только формируется, но уже сейчас есть потребность придать ей форму, которая должна учитывать и рациональные и эмоциональные элементы мотивации.

Вторая поведенческая характеристика – коллективизм, предполагает два комплекса качеств, определяемых установленным нами принципом: «Будь, как все, и следуй за лидером». Первый комплекс относится к взаимодействию между индивидами в коллективе (качества интеракции). Второй характеризует взаимодействие членов группы с лидером. В основе первого комплекса качеств (качеств интеракции) лежит принцип: «не выделяйся, соответствуй своему статусу». Социологические исследования фиксируют отдельные формы проявления этого принципа, выделим три из них:

«одевайся, как положено»

«отрицательное отношение складывается и к добросовестным людям, которые стремятся сделать карьеру на государственной службе (отметили 50% экспертов и 45% респондентов)».

тарификация коррупции. 80% опрошенных предпринимателей указали на то, что в органах государственной власти этот факт существует почти легально.

Первая форма «одевайся как положено» – норма внешнего поведения рассматриваемого принципа. Вторая форма – это инструмент коллективной репрессии, определяемый нами как зависть, направленный против нарушителей принципа. Третья – ненормальная (патологическая) форма воплощения рассматриваемого принципа. Именно наличие тарификации коррупции («Бери по чину!», перефразируя слова гоголевского городничего) свидетельствует, что даже в патологическом проявлении устанавливается «определенный порядок» функционирования данного принципа, что показывает его высокую устойчивость и способность к воспроизводству (как в социально адекватном, так и в патологическом виде)

Учитывая, что рассмотренный принцип существует как в позитивном, так и в негативном действии, есть основания полагать, что он определяет поведенческие проявления российских чиновников. Именно с ним связано и проявление таких качеств, как скромность, нестяжательство, и их более высоких форм – честности, порядочности, качеств, которые, к сожалению, население не связывает с образом чиновника. Вместе с тем, это именно те качества, которые необходимы для эффективной работы государственной службы, для осуществления чиновником своей профессиональной деятельности. В настоящее время они имеют место не как реальные поведенческие особенности, а только как требуемое должное: «высокий профессионализм, порядочность, высокая нравственность, внимание и чуткость к людям, скромность в личной жизни, патриотизм, защита интересов отечества, образованность, знание реальной жизни, близость к простым людям, высокий уровень личной культуры, законопослушность, дистанцирование от политики и идеологии, добросовестное отношение к своим обязанностям, преданность долгу, демократии, нетерпимость к нарушению законов и норм общественной жизни, неподкупность, высокий уровень социализации» (курсивом выделены характеристики принципа «не выделяйся»).

Таблица 7. Развитость качеств служащих (по оценке в %)[К5] 

 

достаточно широко

средне

достаточно мало

служащие

население

служащие

население

служащие

население

Доброжелательность

12

11

46

42

15

36

Справедливость

19

9

47

40

19

54

Бескорыстность, неподкупность

18

13

42

26

26

50

Честность, порядочность

23

10

47

42

14

37

Итак, современному государственному служащему свойственна установка «не выделяйся и соответствуй своему статусу», но в настоящее время она реализуется в патологической форме. Следовательно, отсутствуют механизмы ее позитивной реализации.

Исследование реально сложившихся взаимодействий в среде государственной службы показывает: 52% опрошенных отмечают, что чиновникам свойственно безразличие, неуважительное отношение к людям; 49,8% – стремление использовать свою работу в корыстных целях. По результатам исследований 1997 года делаются выводы: чиновникам свойственно превращать свою деятельность в самоцель; им характерен волюнтаризм; консерватизм и догматизм, недоверие к народной инициативе; оторванность власти от народа; расхождение между словом и делом. 58,5% респондентов отмечают, что чувство долга и ответственности современным госслужащим типично меньше, чем советским.

Даже поверхностный взгляд на эти данные показывает, что современным государственным служащим одинаково несвойственна как «этика убеждения», так и «этика ответственности». На наш взгляд, в среде чиновничества произошла синкретизация двух этик, что и обусловило их нынешнее девиантное поведение.

Регулятивным механизмом «этики ответственности» является принцип: «все, что не запрещено, разрешено», что предполагает детальную систему нормирования человеческих взаимоотношений. Формирование данного принципа, после легитимации его М.С. Горбачевым в середине 80-х годов, и деидеологизация государственной службы привели к тому, что институциональные основы «этики убеждения» оказались разрушены, инструменты нравственного регулирования перешли к «этике ответственности». Но это совсем не значит, что поведенческие стереотипы этики убеждения перестали существовать. Стремление индивидов действовать «во имя…», не считаясь с затратами, приобрело другую форму под действием принципа «все, что не запрещено…» – это стремление приобрело характер «во имя … личной наживы», «во имя … личного богатства». Действовать, не считаясь с издержками любого характера, в меньшей мере с издержками морального плана, рискуя своей жизнью и даже богатством во имя богатства. В этих условиях синкретизм двух этик не может породить ничто иное, как аномию. Поэтому необходима одна из этик взаимодействия – либо ответственности, либо убеждения. На Западе «тысячу лет подстригали газон», рубили головы и сжигали на кострах и достигли результата – этики ответственности (общественного договора).

Этика убеждения вырастает из российского коллективизма и оказывается поведенческим регулятором взаимодействия российских индивидов. На наш взгляд, вывод профессора В.Л. Романова: «взаимодействие индивидов на государственной службе не может складываться по формуле: все, что не запрещено, разрешено», – дает ответ, какая поведенческая этика необходима государственной службе. Реализация же отношений индивидов на принципах этики убеждения может осуществиться через механизм пожизненного найма (этой точки зрения придерживаются 46,2% респондентов – руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств).

Второй комплекс качеств относится к оси члены группы – лидер. Материалы социологических исследований демонстрируют следующие характеристики этих взаимоотношений:

«70% экспертов и 85% респондентов отмечают, что продвижение по службе зависит от единоличного решения руководителя», «34% и 43% [соответственно] – использование покровительства»

«76% чиновников утверждают, что служебный рост зависит только от руководителя, связей и покровительства».

Технологический произвол в кадровой работе: руководители подбираются под команду, а государственные служащие на основе келейности и личной преданности, отмечают 42,3% опрошенных.

Данный технологический произвол в конечном итоге ведет к:

«нестабильности и реорганизациям, что указывают 69,2% [опрошенных], непрофессионализму – 53,8%, отсутствию объективной оценки и стимулирования труда – 53,8%, низкой производственной культуре – 48,1%, текучести кадров – 48,1%, … имитации бурной деятельности – 23,1%».

Из приведенных данных следует, что в сфере государственной службы действует типичный для российского социума механизм взаимоотношений индивидов и лидера: «следуй образцу, заданному лидером». Негативное проявление этого феномена фиксируют исследования. Однако, большинство руководителей, признавая отбор «угодных», отмечают, что критерием отбора является профессионализм и порядочность.

«Первое место: 70% - профессионализм и качества работоспособности как условие выдвижения; второе место – 56% - порядочность».

Следовательно, данные критерии действуют и при отборе лояльных («угодных») индивидов. Вследствие того, что критерии профессионализма каждого конкретного руководителя ограничены его личным опытом, возникает технологический произвол в кадровой работе. А отсутствие сформировавшейся системы объективной оценки кадров и является, на наш взгляд, источником аномии. В России принцип отбора на основании преданности сложился давно и вытекает из самого духа коллективизма. Он существовал в царской России, в Советском Союзе, и проблема современной России, как и Смуты, как и Гражданской войны – отсутствие единой объективной системы оценки кадров. Поэтому принцип «следуй модели поведения лидера» в России в ближайшем историческом будущем неустраним, и, возможно, нет смысла его устранять, а необходимо привести его в соответствие с требованиями общества. Для этого надо довести его до логического конца: лидер тоже должен следовать модели поведения вышестоящего лидера. Единая иерархическая пирамида функционирует, пока данный принцип в ней реализуется абсолютно. Нарушение его приводит к появлению отдельных «независимых» лидеров, тем самым пирамида рушится и утрачивает системное качество, возникает неорганизованный комплекс, который дает энтропийный эффект.

Поведенческие особенности государственного служащего характеризуются следующими чертами:

отсутствие рационального целеполагания, низкая технологическая дисциплина, детерминированные «народным характером», качеством импульсивности;

низкая инициативность, которая является следствием влияния профессионального требования – следование регламенту;

рационально-эмоциональная мотивация;

синкретизм «этики убеждения» и «этики ответственности»;

взаимоотношение по оси: лидер-индивид определяется принципом: «следуй модели поведения лидера», но взаимоотношение «вышестоящего» лидера и «нижестоящего» лидера исходит из принципа: «разрешено то, что не запрещено», что является частным случаем синкретизации этик убеждения и ответственности.

Таким образом, соединение качеств народного характера и профессиональных требований приводит, во-первых, к синкретизации рационализма и импульсивности, во-вторых, к деформации качества коллективизма. Следствием этого является аннигиляция и народного характера, и профессиональных требований, что и ведет к «кризисности нынешнего кадрового корпуса органов государственной власти», что отмечают 80,8% опрошенных.

Между тем, профессиональное поведение государственного служащего требует, во-первых, целерационального поведения. Именно это поведение, по мнению специалистов, обеспечивает нормальное функционирование государственной службы. Во-вторых, мотивация государственного служащего должна носить эмоциональный характер и быть построена на принципе «этики убеждения» «во имя …», но так, чтобы этот принцип был рационально организованным принципом «во имя … государства, общественного блага». То есть рационально организованная стимуляция должна порождать эмоциональную мотивацию индивидов, именно это и следует понимать как рационально-эмоциональную мотивацию. Рациональная стимуляция должна учитывать реальные поведенческие особенности, форматировать которые необходимо традиционно сформировавшимися этическими принципами, а не навязыванием идеальных моделей или отдельных принципов. Как отмечает профессор В.Л. Романов: «Действия подавляющего большинства бравшихся за переустройство общества людей оказывались, как правило, низко эффективными. Причина этого коренится в абсолютизации предлагаемой модели управления обществом, “вталкивании” их в живую ткань общественных отношений вне связи с эволюционными процессами в отечественном культурном пространстве».

Таблица 8. Поведенческая модель российского чиновника[К6] 

Черты «российского характера»

Современные черты характера российского чиновника

Требования профессии

Авось

Слабо выраженное рациональное планирование

Рациональное планирование

Находчивость смекалка

Отсутствие и инициативы, и технологической дисциплина

Технологическая дисциплина и инициатива

Эмоциональная мотивация

Синкретизм эмоциональной и рациональной мотивации

Рационально-эмоциональная мотивация

«Не выделяйся»

«Не выделяйся», но действуй профессионально, «принимай по чину»

Скромность, профессионализм, открытая система классных чинов и квалификационных разрядов

Этика убеждения

Синкретизм этики убеждения и ответственности (пользуюсь «буквой закона в своих целях)

Рационализация «этики убеждения» через систему пожизненного найма

«Будь как все и следуй за лидером»

Быть угодным лидеру

Следуй служебному долгу и лидеру как персонификации служебного долга, заданному иерархической системой.